环境群体性事件治理的制度供给分析及治理路径探析

王晓雯

环境群体性事件治理的制度供给分析及治理路径探析

王晓雯

近年来，我国环境群体性事件一直处于高发态势，且保持着年均29%的增速，不仅反映出我国严峻的环境污染及社会治安形势，也反映出公民环保意识和维权意识的觉醒，更对国家治理体系和治理能力提出了更高的要求。文章对近几年的典型环境群体性事件的特点及发展趋势进行归纳总结，从制度供给的角度对环境群体性事件形成的原因进行分析，力求探索出环境群体性事件的治理路径。

结构控制环境群体性事件；治理；制度供给

近年来，我国环境群体性事件始终处于高发态势。据社科院法学院研究所发布的《2014年中国法制发展报告》对14年间群体性事件的统计，因环境污染造成的群体性事件占群体性事件总量的4.2%，位居第五。环境污染是导致万人以上群体性事件的主要原因，在所有万人以上的群体性事件中占50%，从统计数据来看，虽然因环境污染导致的群体性事件所占比重不高，但是数量上升较快，群众参与度广，对抗程度较高，对社会和谐稳定和地区经济发展造成严重的威胁。本文对近几年的典型环境群体性事件的特点及发展趋势进行归纳总结，从制度供给的角度对环境群体性事件形成的原因进行分析，力求探索出环境群体性事件的治理路径。

一、近年来环境群体性事件的特点及发展趋势

自1996年以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速①王姝：《近年来中国环境群体性事件高发，年均递增29%》，《新京报》2012年10月27日。数据是十一届全国人大常委会第十二次会议闭幕后，中国环境科学学会副理事长杨超飞在随后举行的专题讲座所讲。。频发的环境群体性事件分布区域十分广泛，涉及华东、华中、华南地区，主要集中在经济发达地区中的相对落后地区。近年来，影响较大的环境群体性事件有2005年4月浙江东阳事件、2007年6月厦门PX事件、2009年7月湖南浏阳镉污染事件以及同年11月的广东番禹“反对建设垃圾焚烧厂事件”、2011年8月大连PX事件、2012年7月四川什邡“反对兴建钼铜项目事件”、2012年7月江苏启东事件、2012年10月浙江宁波PX事件、2016年6月湖北仙桃市生活垃圾焚烧发电项目、2016年8月连云港核废料抗议事件等等。这些环境群体性事件都曾轰动一时，对社会治安及地区稳定造成影响，且随着网络电子技术和移动终端的高速发展，网络舆论对环境群体性事件的推波助澜作用更加凸显，环境群体性事件的特点及发展趋势呈现出新的变化。

（一）预防型环境群体性事件占比上升

按照事物发生的先后顺序，环境群体性事件可分为预防型环境群体性事件、应激型环境群体性事件和反复型环境群体性事件②参见陈秀梅、于亚博：环境群体性事件的特点、发展趋势及治理对策，中共天津市委党校学报，2015年第1期，第87页。。其中预防型环境群体性事件主要指尚未造成环境污染，群众只是出于担心污染所带来的严重后果而发起的抵制性群体性活动；应激型环境群体性事件主要指环境污染已成既定事实，受害者诉求无果为维护自身利益而被迫发起的对抗性群体性活动。反复型群体性事件指应激型环境群体性事件之后，地方政府和涉事企业未能采取停业、整顿、未给予农民经济补偿等措施而引起的环境群体性事件。

自厦门PX事件以后，预防型环境群体性事件的比重逐渐上升，如广东番禺的“反对建设垃圾焚烧厂”事件、大连PX项目以及今年发生的湖北仙桃市生活垃圾焚烧发电厂抵制事件等。其中番禺的垃圾焚烧厂计划一年后建成并投入运营，大连的PX项目已经建成并投入使用，仙桃的发电厂已开工建设两年，最后都是由于群众对可能造成的环境污染的担忧而不得不迁址或停建。随后发生的四川什邡事件、江苏启东事件、宁波PX事件甚至都未开始建设，有的还只是在环评阶段，而今年发生的连云港核废料抗议事件甚至还只是在选址阶段，就因为群众的强烈抗议而终止。随着我国经济不断发展，人民生活水平日渐提高，大家开始把关注的焦点更多的放在身体健康，环境污染、食品安全、药品安全上面，这些事件背后也反映出群众环境意识的觉醒。从另外一个角度来看，网络传播媒介的发展使得环境群体性事件曝光率越来越高，其他地方已经发生过的环境群体性事件不仅给即将上马类似项目的当地群众带来恐慌，还带来了抵制成功的先例。就像PX项目，有了厦门、大连事件的示范效应，宁波市民为了避免可能存在的环境污染风险自然会去效仿抵制。

（二）组织力量发生变化

过去环境群体性事件主要是由受到危害的农民自发组织，通过对比会发现近年来，在由社会底层的弱势群体自发组织的环境群体性事件中，逐渐出现了人大代表、政协委员、民间环保组织、媒体记者等社会精英和知识分子的身影。如厦门PX事件最初是由政协委员联名签署关于建议厦门PX迁址的提案，而参加“散步”的群众大部分由中产阶级组成。

（三）对抗性增强

环境群体性事件按照性质和斗争形式应该属于非对抗性矛盾，是根本利益一致基础上的矛盾，往往不表现为激烈的冲突，通常是通过非对抗的斗争形式去解决。观察近年来发生的环境群体性事件，对抗性逐渐增强，尤其是四川什邡事件、江苏启东事件、浙江宁波镇海PX事件已上升为暴力冲突，甚至出现打砸公务车辆，冲击市政府与警察发生肢体冲突等现象。

（四）民众诉求多元化

在浙江东阳、湖南浏阳事件、厦门PX事件中，民众的诉求还只是基于环境污染，要求归还碧水蓝天或补偿经济损失为主。而后发生的四川什邡事件、江苏启东事件、宁波PX事件中民众的诉求就变得比较多元，有对于征地拆迁补偿、担心本地房产销量下降、排挤中小企业等等。由于环境群体性事件不是出于政治目的，属于非对抗性矛盾并且政府的态度也较为缓和，因而易引起群众广泛参与，参与群众的利益诉求也不尽相同，但都试图通过这一途径来实现自己的利益诉求。

（五）网络的上下联动推动环境群体性事件持续发酵

随着网络信息技术的发展，自媒体的出现，使得环境群体性事件变得更加不可控。社交媒体的即时性和交互性加速了信息的传播，一些利益诉求者将项目可能造成的严重危害的信息发布在网络上，在语言描述上加上诸如“为了我们的生命、为了子孙后代”等煽动性词语更容易使其他无关群众产生共鸣，从而参与到事件中来。线下参加群体性事件的群众在网络上通过照片、视频进行直播，如果现场暴发警民冲突，这些视频和照片会迅速扩散，引起网络舆论，这种蝴蝶效应会推动环境群体性持续发酵。四川什邡事件、江苏启东事件、大连PX事件、宁波PX事件都有网络力量在后面起推动作用。连云港事件更是因为一条莫须有的新闻引发的一连串网络舆论最终爆发成冲突。据统计，2003-2014年间20%的环境群体性事件出现谣言传播，主要产生于PX事件和垃圾焚烧事件中①荣婷、谢耘耕：《环境群体性事件的发生、传播与应对——基于2003年～2014年150起中国重大环境群体性事件的实证分析》，《新闻记者》，2015年第六期。。对于这种现象，对信息真实性的考察是需要重点关注的问题。

二、环境群体性事件成因的制度供给分析

制度供给理论最早起源于经济学领域，其核心意思为：当制度的成本大于制度的收益的时候，就会产生对于制度创新的需求，而这一需求必定会诱发实际的制度变迁②杨瑞龙：《论制度供给》，经济研究，1993年8月。。但是，由于制度供给对制度需求的滞后反应，两者之间无可避免地存在时间滞延，而这种时滞被持久延续为常态，就会出现制度缺失的现象。具体到环境群体性事件中，民众对于关闭造成严重环境污染的涉事企业和获得补偿的需求未能得到政府在制度上的保障和激励，且在缺乏相关的沟通协调机制和解决途径下只能通过冲突的方式来谋求自身利益。换言之，环境群体性事件就是民众对制度的需求和政府制度供给不足造成的制度非均衡状态引起的。

（一）政府在利益分配上的制度缺失和制度执行失范

在制度变迁的过程中，制度缺失是一种普遍现象。这里所说的政府在利益分配制度方面的缺失主要有两个方面：一方面是利益分配制度本身存在问题，制度设计上存在缺陷，主要表现在项目决策制度公开透明、涉事企业对村民的补偿机制等等；另一方面是制度执行失范，主要表现在利益分配制度在执行环节，由于人为的原因造成分配不公引起的公民对制度的不满和质疑③参见李小波：利益表达视角下的群体性事件研究，甘肃警察职业学院学报，2010年12月第8卷第4期，第32页.。在我国现行体制下，政府是制度的主要供给者，在理论上政府是“理性”的，通过政府供给的制度可以有效克服市场的缺陷，实现公共利益最大化。但是在现实中，政府的行为其实是有限理性，随着我国体制改革不断深化，中央把更多的权利下放到地方政府，地方政府拥有更多的经济控制权，同时也承担起一方经济繁荣发展的重任，而地方政府的“对上负责制”也使得地方官员的政绩和本地区经济发展相挂钩，那么在政策的制定上政府必然会选择对自己有利的。制度变迁本身是一个利益重新分配的过程，政府的集体选择没有也不可能平均分割制度变迁收益给每一利益集团，不同利益集团通过各种途径向政府施加压力，阻碍制度供给的实现。特别是当某一利益集团是政府的主要支持基础时，政府就不可能提供损害该集团的制度安排④摘自：马宇文.论制度变迁中的制度缺失现象及对策选择，经济与管理，2013年第1期，第23页。。这在环境群体性事件中表现的比较明显，有些地方政府只注重经济效益，忽视涉事企业排放的污水对环境的污染和群众身体健康带来的危害。在某些相对落后的地区，还有村委会为了追求短期收益而私下与涉事企业签订土地租赁合同以及克扣村民补偿款的现象。

（二）政府畅通群众诉求反映渠道制度供给的意愿不足

从以往的环境群体性事件发生过程我们可以看到，多数是由于民众缺乏行之有效的诉求反映渠道，村民在多次信访、上访无果的情况下才不得已选择游行示威或者冲突的方式。从制度供给的角度来看，这是制度创新主体制度供给意愿不足造成的。一般情况下，制度创新主体的行为取决于制度变迁的成本收益，当制度变迁的预期收益高于预期成本时，制度创新主体才具有提供制度安排的意愿。有时候一项制度设计成本可能比较低，但是维持和实施这项制度的实施成本却非常昂贵，这也是有些制度虽然存在但难以有效实行的原因。具体到环境群体性事件中，中央虽然给公民参与公共政策提供了制度激励和保障，但地方政府在实施制度的过程中会根据实施成本的大小来作出调整，因此导致了意愿制度供给与实际制度供给之间的差异。目前我国公民参加国家事务有直接参与和间接参与两种方式，间接参与即通过选出人大代表参与国家各项事务的决策，在厦门PX事件中，先是由人大代表和政协委员联名签署关于建议厦门PX迁址的提案，这是群众的间接参与。群众直接参与的制度供给即信访制度和听证制度，而在实践中由于地方官员的“对上负责制”和“问责制”使得信访数量和官员政绩相挂钩，地方政府出于“维稳”和“政绩”因素，往往视信访和上访为洪水猛兽，未将信访看做是公民合理反映诉求的制度化方式。对于听证会制度，也只是流于形式，甚至在做重大决策时没有召开听证会听取公民意见，在四川什邡、江苏启东事件和大连PX事件中政府都未落实相关制度。

（三）政府处理突发性环境群体性事件制度供给的能力不足

环境群体性事件不同于其他群体性事件，具有长期性和潜伏性，这与环境问题本身密不可分，因为环境污染从初露端倪到全面爆发需要一定的时间积累，这个过程恰好给政府预防和处理环境性群体性事件预留了时间。但实际上，政府的制度供给往往是危机型供给。即出了问题，急忙出台补救措施，缺乏严格、缜密的研究论证，使制度安排的质量水平较低，甚至谈不上是一项制度，充其量是一项对策。这种危急型供给首先不但无法阻止环境群体性事件的爆发，还容易激化矛盾，甚至落入一种死循环，即要兴建某一大型重化类项目，遭到群众反对，博弈数日，事件升级，地方政府做出妥协，项目下马或者暂时终止①摘自《新京报》社论，《媒体称宁波PX事件虽平稳解决但结局“双输”》，2012年10月30日。。最终造成政府和群众双输的局面。

三、环境群体性事件的治理路径探析

（一）引入“第三部门”以实现制度供给主体的多元化

所谓“第三部门”主要指的是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织（NGO）、公民的志愿性团体、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等②俞可平：《论国家治理现代化》，社会科学文献出版社，2014年版，第42页。。它们具有非官方性、独立性、自愿性的特点。因为是群众自发组织，在财政上不依附政府，群众对于这些公民组织的信任程度相对来说要高于政府。党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”③《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》（十八届三中全会文件汇编），人民出版社，2013年11月20日。作为全面深化改革的总目标。换言之，就是要多一些“治理”，少一些“管制”，最终达到“善治”的目标。在我国现行的体制下，制度供给以政府为主体，较为单一，非政府组织在制度供给中的作用基本上被忽略了，其实在制度供给方面，非政府组织大有可为，政府组织借用非政府组织的力量可以减少制度供给成本，提高制度供给效率，而非政府组织可以监督政府的行为，维护群众的利益，在政府和群众中间起到调和作用，减少政府制度实施所遇到的阻碍。其实在过去的环境群体性事件中，已经出现了非政府组织的身影，有江苏南京黄姚村事件中的环保组织“绿色江北”，安徽仇岗村村民环境维权行动中发挥重要作用的“绿满江淮”。还有近年来一直活跃在汉江沿岸的“绿色汉江”环保组织，他们先后深入到汉江及其支流沿岸的污染源头调查791次，行程9万多公里，发现并推动解决了许多环保问题④刘长春：守望绿色汉江——一个民间环保组织14年的坚守，由发布善达网发布。。这些环保组织都不是站在政府的对立面，而是协助政府做好污染源的监督排查、公众环境宣传和政策倡导工作，这种由公民社会组织独自行使或与政府一道行使的社会管理过程，就是从统治走向治理的过程。

（二）政府在制度供给中要加快“法治化”和“科学化”进程

在全球治理和信息时代的背景下，政府的公共管理制度供给应该走向“法治化”和“科学化”。首先，要提高制度供给者的科学素质。主要是提高党员干部自身素质，要心系群众，全心全意为人民服务；要勤政务实，真正为地方发展建设做出实绩；要敢于担当，面对危机时挺身而出；要清正廉洁，管好、用好自己手中的权利，还要具有法治理念和法治思维，依法办事。其次，要保证公共管理制度程序科学化。建立健全的政府和群众之间的协商对话机制，对群众不满的问题定期组织政府、项目单位、群众代表三方座谈，让民众畅所欲言，及时收集意见进行解决，做好利益协调工作。完善信访制度，信访部门要转变观念，不能以“维稳”的思维对待上访群众，要将群众反映的问题给予及时、全面的答复，对于不能解决的问题与其他部门沟通协调。最后，在建设大型化工类项目时无论是选址、环测、建设还是使用，政府都应该保持公开透明，防止陷入“塔西陀陷阱”⑤“塔西佗陷阱”是西方政治学里的定律之一，得名于古罗马时代的历史学家塔西佗，指当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话、做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。，提高政府的公信力。

（三）建立常态化的社会危机处理机制

一是要建立社会危机预警机制，“凡事预则立，不预则废”，预警机制充分体现了在应急管理上的“防火”意识，戴维·奥斯本和特德·盖布勒也认为，政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”⑥[美]奥斯本（Osborne，D）、[美]盖布勒（Gaebler，T.）：《企业家精神如何改革着公共部门：改革政府》，周敦仁等译，上海译文出版社，2006年版，第206页。。可见，良好的预警机制不仅可以防患于未然，将危机解决在萌芽之中，还可以节约大量的人力、物力和财力。因此，在实践中应当事前通过隐患排查、风险评估、监测预警等措施，把减少和减轻工作做在事件发生之前。二是要建立社会危机处理过程机制，当事态升级为群体性事件或暴力冲突时，要立刻启动应急预案，防止事态扩大，在处理事件时要避免与群众发生直接冲突。随着移动互联网技术的进步，两微一端逐渐占据人们的生活，以大众广播和熟人社交的接力方式，迫使危机处理进入更加精细的模式。新媒体促成环境群体性事件呈现出网络上下联动的新趋势，给政府应对处理危机带来新的挑战，政府应该建立起网络突发群体性事件的立体干预机制，及时发现控制谣言的传播扩散，有效化解危机冲突。三是要建立事后长效跟踪机制，待事件平息后，要切实做好追踪调查工作，从根本上解决群众的利益问题，防止反复型群体性事件的发生。

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1008-4428（2017）05-105-04

王晓雯，女，河南洛阳人，中国人民解放军西安政治学院，助理讲师，硕士，研究方向：马克思主义中国化。