监管高压下地方政府融资平台的转型发展及应对

文/冯晗璐，天津滨海农村商业银行股份有限公司

监管高压下地方政府融资平台的转型发展及应对

文/冯晗璐，天津滨海农村商业银行股份有限公司

国发[2014]43号、[2014]45号文、财预[2017]50号文、财预[2017]87号文相继出台，银行断贷、政府撤函，各地方政府融资平台面临着严峻的融资压力，在此形势下，平台公司亟需通过优化资源配置、引入社会资本等途径寻求转型发展之路。本文在指出地方政府融资平台现状及存在问题的基础上，介绍几种转型升级思路。

监管高压；地方政府；融资平台；转型发展；应对

改革开放后，我国实行分税制改革，有效扩充了中央政府财政实力，但与此同时，地方政府在城镇提升改造、医疗、科教文化设施建设等方面的需求不断加大，势必造成了地方政府财政赤字，因此其融资需求加剧，地方政府融资平台应运而生。一直以来，地方政府融资平台成为地方政府弥补财政缺口的重要渠道，在获取预算外资金、推动城乡建设、促进经济发展等方面发挥着至关重要的作用。但国务院、财政部等五部委出台的一系列监管文件，从源头上规范了政府举债，限制了政府债务规模，从此地方政府通过平台公司融资借债的模式将会被打破。因此，寻求监管高压下的转型升级之路势在必行。

1 地方政府融资平台发展过程中问题突出

1.1 管理体制不健全、权责混乱

目前我国的地方政府融资管理体制不健全，平台公司无法脱离政府干预进行市场化独立运作，权责不明极易引发道德风险。同时，公司内部高管层多为具有行政职务的政府官员，“重政绩、轻效率”的经营理念使其在决策层面易形成短期行为，财务安排、人事任命等均完全由政府决定，未能有效借鉴现代企业管理制度，形成了信息不对称、透明度低，效率缺失的现象。

1.2 融资渠道单一、债台高筑

由于平台公司为具有政府背景的融资公司，其所承建的基础设施项目大多具有周期长、回报慢等特点，因此平台公司依靠自身营运资金流偿还债务的压力很大，这就意味着其不得不通过“借新债、还旧债”的方式拆东补西，步入循环困境。一系列监管文件的颁布，迫使金融机构规避政策风险，谨慎看待平台融资。一旦此现象在金融市场蔓延，平台公司将出现还款资金断裂、债台高筑的现象，引发普遍性金融问题。

1.3 影响国家宏观调控、引爆风险

除了举新债还旧债的方式外，土地出让金收入也是一部分政府融资平台公司的主要还款来源，大规模的土地出售提高了房地产开发商拿地、囤地、炒地的热情，带动地方经济发展的同时也很大程度上促进土地价格上涨，从而削弱了国家对房地产市场的调控力度，影响宏观调控政策的有效实施，引发连锁反应，形成市场风险。

2 地方政府融资平台改革升级、转型发展思路

2.1 剥开政府外衣，全面实现市场化经营

按照《新预算法》的相关要求，地方政府一律不得通过平台公司举债融资，因此各地方城建投资公司、资产经营公司等平台企业将结束其充当政府投融资代理人的角色，剥离政府外衣，褪去行政职能，进行市场化升级改造。经过市场化运作的平台公司将成为具有独立法人地位的主体，不再依赖财政资金支持，完全依靠自主经营创造现金流。平台公司将彻底凭借自身实力进行市场化投融资，其借债行为也不会被纳入地方政府债务进行统一管理，同样政府也不会出具还款承诺函、财政安慰函等作为金融机构为其发放贷款的增信保障。在此形势下，平台公司若想顺利注入市场资金、形成稳定的现金流，就必须具备高效的经营管理能力和完善优化的公司治理结构。

2.2 重视人才培养，健全约束激励机制

地方政府融资平台公司若想实现高效率、高产能的常态化经营，就必须重视人才培养，重新做好公司内职员的身份认定，高级管理人员不能再由政府官员担任。同时，要按照现代企业制度积极引进专业人才，融合市场化经营性要求建立科学的约束激励机制，加强对现有员工的培训和指导，不断提升其业务水准，推动融资平台公司的平稳发展。

2.3 拓宽融资渠道，发展PPP社会资本合作模式

PPP（Pubic-Private-Partnership）即政府与社会资本合作模式，既指政府与私人部门为提供社会公共物品而形成的伙伴关系，也代表广义上的项目融资模式。PPP项目融资与传统的银行贷款具有很大的差异：首先是融资主体不同，传统贷款的融资主体是具有政府背景的融资平台公司，而PPP模式下的融资主体为有社会资本参与的项目公司；其次是担保方式不同，传统贷款多为政府直接向金融机构出具多种形式的还款承诺以作为授信支撑，而PPP模式下的项目公司则必须依靠自身实力，地方政府不得提供任何信用担保；最后是还款来源不同，传统贷款依靠统一划拨的财政资金作为还款来源，而PPP模式还款需依赖项目公司的经营现金流。

借助PPP合作方式引入社会资本，可有效的推进地方政府融资平台公司的跨越式发展，平台公司应结合自身优势选取优质项目，采用产业基金、ABS资产证券化等多种途径引入私人部门的投资形成PPP项目盘活社会资源，两部门在兼顾公平与效率的前提下充分发挥各自的禀赋优势，在基础设施建设、公共服务提供等方面体现了重要的作用。

尽管各级政府不遗余力的推广PPP融资模式，但由于该类项目不可避免的固化着体量大、周期长、交易成本高、回报率低等特征，对社会资本的吸引力不足，推进速度较为缓慢。我国各级政府若想加快PPP项目的落地，大力发展PPP金融，就必须出台切实可行的政策法规，破解项目实施后资本流动性不足、社会资本退出难等问题，增加金融资本注入的动力。同时，各地方政府应尽快消除官本位意识，加强对PPP业务的认知程度，杜绝把PPP项目当作施工招投标运作的乱象，挖掘收益与风险相匹配的优质项目资源，有效利用过桥贷款、资产证券化、非标挂牌转标等模式实现PPP项目全生命周期融资。

3 金融机构应如何应对政府融资平台市场化转型

3.1 梳理存量债权，增加担保措施

按照国务院及财政部颁布的监管文件规定，地方政府不得向金融机构出具显性或隐性的信用担保以帮助融资平台公司借贷。这一政策无疑是一把政府与金融机构博弈的双刃剑，在控制了政府债务规模的同时也对金融机构资金的稳定性和贷款的安全性产生了巨大的挑战。由于地方政府融资平台公司从创建伊始就充当着政府投融资的通道，其本身的经营现金流及财政拨款有限，不能覆盖庞大的贷款规模，因此“借新还旧”是这类平台公司玩转资金游戏的主要方式。同时，金融机构对平台公司的授信往往更看重其背后的政府信用，忽视了对其资产负债比率、营运能力等指标的测算，一旦市场上的大多数金融机构迫于政策压力放弃新增授信，地方政府融资平台将陷于还款困境。因而，那些仍持有这类信贷资产的金融机构，应追加有效的抵质押、除政府外的第三方担保等措施以降低信贷风险。

3.2 密切关注政策进展，紧抓市场机遇

在严密的监管政策下，商业银行等金融机构应时刻保持清醒的头脑，紧密跟踪政策变动，针对不同类型的平台公司提供差异化的金融服务，中小金融机构可积极参与政府债券的承销与投资，有实力的金融机构应挖掘PPP项目的市场机遇，选择发达区域、重点项目、优质客户尝试介入。商业银行参与PPP项目，一方面可增加综合收益，使其除了获得常规性利息收入外，还可通过提供财务顾问、商业咨询、资产托管等服务赚取中间业务收入；另一方面，有利于提升其资产质量、优化资产结构，PPP模式虽弱化了政府信用担保，但由于该类项目大多承建的是城市提升改造等大型基础设施建设，有较为稳定和充足的现金流，在提升资产质量和优化信贷结构等方面强于大多数竞争性行业和民营企业。

3.3 强化专业能力，降低业务风险

商业银行等金融机构应强化员工素质培养，加强人员能力建设，提升参与PPP项目评估环节的专业化水平，甄选符合国家产业政策的优质项目进行有效实施。此外，项目落地后应重视贷后管理，定期对授信客户的财务状况和抵质押品的现状进行跟踪调查，研判其资金偿还能力，一旦发现问题及时采取措施降低业务风险。

地方政府融资平台的产生和发展是我国特殊经济体制下的必然产物，平台公司应抓住机遇、顺势而为，在当前大力推进PPP和国企改革的浪潮下，科学、稳健、健康的持续发展。