新型城市化进程中农民市民化的思考

■刘良军 张 静/文

新型城市化进程中农民市民化的思考

■刘良军 张 静/文

《国家新型城镇化规划》基于以往我国城市化建设的经验教训，以面向未来城乡一体化发展趋势，统筹推进城乡区域协调发展，着力解决全面建成小康社会面临的薄弱环节与制约短板，明确提出新型城镇化的核心是人的城市化，重点是实现农业转移人口有序转移、有效消化。换言之，今天看来实现人的城市化，本质上就是农业转移人口的市民化。这就要求在新型城市化进程中，始终坚持与工业化、信息化、农业现代化同步发展，同向谋划，牢固树立人本理念，尊重人的主体地位，以顶层设计为基本遵循，把稳步有序科学推进农业转移人口市民化作为关键环节与核心要素，采取合理制度安排、明确政策导向、强化资金保障、落实工作部署。实践一再表明，只有把深化农村土地制度改革、积极促进农民城镇就业、推动产城融合发展、建立健全社会保障制度、提高城乡基本公共服务水平等，摆在更加突出的位置，努力探索出新型城市化与农民市民化有机联动、相互支撑、协调发展的新路子，才能让农民进入城镇住得下、融得进、留得住，与城镇居民共享经济社会发展之果，成为名符其实的新市民。

一、新型城市化的核心是人的城市化

（一）新型城市化要求以人为本

一般说来，依据城市化、工业化与人的现代化三者之间的关联程度，人类发展史上相关国家的城市化，大致可以分为发达国家城市化和发展中国家城市化两种类型。显然，与欧美等发达国家伴随成熟工业化一并出现的城市化相较，一些发展中国家的城市化不仅与工业化相脱节，而且还呈现出盲目与无序的特点。如人口增长率普遍过高过快，城市规划杂乱无章、规模过大等。尤其城市空间狭窄、容量有限，无力为短期内迅速涌入城市的农业转移人口提供必需的基本公共服务，从而使城市内两极分化，大量市民的生活水平与满意度、幸福感甚至不如先前的农村生活。同时由于技能低下、就业困难、收入微薄，导致这些新市民所创造的消费需求和投资需求也是乏善可陈、微不足道。因此，简单地由人口纷至沓来、蜂拥而至形成的城市化，只能称得上人口型城市化，而非实质意义上工业化、农业现代化为基础的城市化。

（二）以人为核心的城市化才是有质量有效益可持续的城市化

基于上述认识，要想科学把握新型城市化的内在含义，首先就有必要对长期以来被误解的工业化、城市化概念纠偏矫正。譬如直到今天，还有人觉得工业化就是工厂化，城市化就是农村全面城市化、城区化等等。由于发展理念上的“差之毫厘”，最终使得工业化和城市化“谬以千里”，某些地方的所谓城市化只有依赖“土地财政”勉为其难、苟延残喘，不折不扣以牺牲、延缓农业农村和农民的发展为代价，客观上进一步强化了固有的城乡二元结构。大致说来，新型城市化的内涵应该包括：一是在新型工业化、信息化、城市化与农业现代化同步发展过程中，农民作为社会成员共同享有现代城市生产生活方式的权利和自由；二是强调创新驱动发展，走人本型、集约型、质量型、内涵型城市化道路，实现经济、政治、文化、社会和生态文明建设协调、均衡发展；三是城乡之间相互交融、一体建设、共同发展，尽可能提高有限国土的承载能力，实现人与人、人与社会、人与自然的和谐。

（三）新型城市化的关键是实现农业转移人口生产生活方式的转变

就我国而言，一方面农民工在城市化进程中地位尴尬、处境艰难，如有两亿多农民工没有城镇户籍，即便他们中有的已经在城镇生活居住打拼多年，却很难享受到城镇基本公共服务和相应社会保障，自然也就谈不上融入城镇生活，视自己为城镇的主人；另一方面，生活在农村的农民也面临难题，突出的表现即是土地的城市化明显快于人的城市化，导致相当地区农民手中的土地无端端拿出来服务于城市建设，出现“人为造城”和“农民被上楼”等现象。此外农村人口的持续、加速移出，农业兼业化、农村空心化与农民衰老化问题日益凸显，农村发展动力不足，城乡差距难以消除。对此，解决上述问题固然需要统筹考虑户籍、土地、就业、社保、住房等多种因素，因势而谋、顺势而为地出台政策体系，但更为紧迫的，则是全面提高农民群体的素质技能，实现农村人口的生产生活方式现代化转变，把保障和改善民生、加快培育现代文明新市民作为根本努力目标。

二、充分认识农民市民化的正面效应

（一）农民市民化是实现农村地区剩余劳动力转移的必然选择

现阶段我国的基本国情是人多地少，尤其在一些农村地区存在着大量的剩余劳动力。如何化解这些剩余劳动力，并使他们劳有所得、安居乐业？根本出路就在于向城镇转移，由农民演变成为市民。一方面，转移出来的农村剩余劳动力可以通过在城镇非农产业就业，实现增加收入、改善生活、收获幸福的目的；另一方面，农村剩余劳动力的有序转移，相应提高了农村劳动力人均土地资源占有量，有利于农村土地资源的适度规模经营，有利于农业现代化基础之上大大提升农业劳动生产率，既实现农业增产、农民增收、农村发展，又确保社会稳定与国家粮食安全。

（二）农民市民化是提高农民素质，实现农民自由全面发展的有效途径

小康不小康，关键看老乡；没有农民素质的提升，就没有全民素质的提升。全面提高农民群众的思想道德素质、科学文化素质和健康素质，实现农民现代化，立足国外经验与我国实际，只能借助新型城市化和农民市民化来达成。毋庸置疑，改革开放以来我国农民素质与时俱进，但问题仍然存在，特别在思想道德素质方面与全面建成小康社会不适应，在科学文化素质方面与建设创新型国家有差距。而通过有序推进农民市民化，使进城农民进入城镇安居乐业，就能使其在与城镇居民的融合互动中，实现思想观念、思维习惯、行为方式等的潜移默化、潜滋暗长。

（三）农民市民化是实现统筹城乡一体、协调发展的必由之路

回望历史，制约我国城乡一体化的主要障碍，是新中国以来较长时期城乡相对隔离的社会管理体制。尽管改革开放后城市化加速发展，却又呈现出节奏、力度、重心不均衡的特点。如先是农村人口非农化，户籍方面却没有变化；接着推动地域转移，允许鼓励农民进入城市，重点则是单一的人口城市化。由此无论农民离土不离乡、离土又离乡，依旧还是农民，并没有在社会属性、权益保障等方面真正成为市民，反而在城乡二元结构上于城镇内部再次出现两个享有不同权利的群体。因此，只有新型城市化与农民市民化的互联互通、相互促进，才能城乡一体、协调发展。

（四）农民市民化是经济新常态下转方式调结构促发展的迫切需要

在经济面临下行压力下，有序引导部分农民进入城镇生活和投资，能够短期内迅速激发又一轮国内消费热潮，有利于消化产能、减少库存，实现市场出清，为供给侧结构性改革打下坚实基础。而且适应新市民生产生活需求，地方政府也相应需要加大城镇基础设施建设力度，提供如教育、文化体育、医疗卫生、保障性住房等方面公共服务，从而产生乘数效应，带动相关产业优化升级，真正实现由无效、低端供给向有效、中高端供给转变。同时农民市民化还有利于农村土地适度规模经营，有利于现代农业科技、信息、机械化的推广运用，加速我国农业现代化进程。

（五）农民市民化是构建和谐社会、确保国家长治久安的内在要求

经济社会转型期、改革发展攻坚期，城镇内各种社会矛盾开始凸显，尤其民生问题直接引发社会动荡、政局稳定，危及党委和政府的领导能力与社会公信力。而其中如何妥善处理农民市民化问题成为重中之重。只有出良策、施实招、尽全力，使进入城镇的农民尽快全面市民化，让他们幼有所养、学有所教、劳有所得、住有所居、老有所养、病有所医，才能以此为契机调动广大居民创造美好生活的热情和信心，心无旁骛致力于建设美丽城镇，共享城镇发展之果。某种意义上，农民市民化不仅是城镇持续健康发展的内在动力，也是城镇和谐社会建设的内在要求。

三、当前制约部分地区农民市民化的主要原因

第一，受制于农民自身思想观念、生活习惯、素质技能，以及对于未来生活的不确定性判断，从而主动选择放弃市民化的偏好与冲动。首先，随遇而安的传统小农经济思想浓厚，对于新事物的接受程度深浅不一，乃至拒绝变革，甘于守旧。如调查表明，一些农民习惯了一直以来的“日出而作，日落而息”生产生活方式，深感城乡之间旧有的种种隔阂、不同与差异，尤其是出于故土难离的眷恋心结，从内心里不愿意辗转奔波、离土离乡，宁愿就地生活，“今天重复昨天的故事”。其次，相当数量的农民受教育程度低，科学文化素质普遍不高，学习创新能力差，担心一旦进入城镇之后难以充分就业。事实上，绝大多数农民进城后，只能在房产业、建筑业、餐饮业、商贸服务业等中低端行业，从事繁重的体力劳动，抑或简单的重复性生产生活服务活动。至于中老年农民，因为年龄、学历、素质技能等的优势缺乏，其稳定就业的难度更显严峻。最后，进入城镇生活之于以往农村生活的经济成本高、负担重、压力大，是导致农民望而却步的根本原因。比如部分农民对进入城镇之后的预期家庭收入减少，而相应生活消费、医疗支出、子女教育费用等方面的刚性增加，使其终于“有想法没办法，有冲动无行动”。

第二，城乡之间劳动力市场信息的不对称，与城镇基础设施的容量有限，城镇居民惯有的排斥、抵制、歧视心理，是导致农民市民化步履迟缓的客观因素。一方面，在广袤的中西部地区，由于农民居住分散，相应的通讯、网络等基础设施建设滞后，加上农民固有的生产生活模式，使其不可能及时、方便、快捷地获取城镇劳动力市场供求信息，不知道进入城镇后能够干什么，自然也就谈不上未雨绸缪地提升自己的劳动技能与就业水平。另一方面，快速摊大饼式的城市化进程中，城镇面积承载新增人口的能力有余，实际上让新增人口体面生活、方便获取物资生活资料的的能力却严重不足。调查得知，一些中西部市县经济欠发达，城镇建设重规模数量，轻内涵质量，在医疗卫生、文化教育、休闲娱乐、住房保障等公共服务方面，则存在着明显的短板与薄弱环节。于此，城镇聚集力、辐射力、承载力、影响力不强，自然对农民缺乏吸引力。此外，一些城镇的既得利益获得者，总担心大批量的农民市民化，会引发一系列如交通、卫生、教育、社会治安等与自己争利的问题，也让农民进入城镇的热情大打折扣。

第三，从事关农民获得感的角度考察，现行户籍管理制度改革的不到位，与农村土地制度的不完善，尤其土地流转政策的朝令夕改、标准不一，使农民对于市民化缺少激情、缺乏信心。比如现行户籍制度是简单地以当事人的户籍性质为唯一依据，在事涉子女教育、人员医疗、基本社保、人口计生、土地享用等方面福利待遇，作出完全有别的非均衡化分配。一旦农民进入城镇就业生活，由于户籍的“涛声依旧”，自然不能及时分享城镇居民应有的一系列社会福利。事实上，即便对已经进入城镇的农民实行居住证制度，但随着中央各项利民惠民富民政策的陆续发布与落实，导致很多农民仍然不愿意轻易改变其原有的农业户口性质，甚至还希望家中已经毕业进入城镇的大中专毕业生，将户口转入原籍，恢复其原来的农村户口性质。又如，尽管现行的农村土地承包经营权管理制度，一再强调要稳定农村土地基本经营秩序，但基于一些地方对土地如何自愿、有偿、依法流转的持续探索创新力度不够，至今土地规模经营、集约经营、社会化经营、专业化经营的水平并不高，导致的直接后果，便是农户迟迟不愿放弃自己的承包经营权，剩余出来的农村劳动力始终不能实现有序有效有力度的转移。而且放眼望去，各地对主动发包、租赁、转让、入股，乃至完全放弃地权的农民，在如何进行合理的经济补偿与权益分配方面，也是参差不齐，经验不成熟、制度不规范。

第四，一些地方罔顾农民市民化后的正当合法权益诉求，随意制定出台的社会保障政策，也是制约农民市民化的主要障碍。特别是一些社会保障政策对于原有居民与新市民的差异化对待，使得进城农民入学难、安居难、看病难、养老难。依据抽样调查得来的结论，在住房保障方面，目前一些城镇的经适房、廉租房与保障房，主要保障对象依然是原有的城镇居民，至于进城务工农民与失地农民，由于仍属农村户口，很难与所谓的城里人公正平等共享；医疗保险方面，因仍然存在城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗保险两种形式，自然进城农民如果不能迅速转投前者医疗保险，便要于病时自费承担更多治疗项目；养老方面，受彼此户口性质决定，刚刚进入城镇的农民在最低生活保障、养老保险等方面，无疑难与原有城镇居民看齐，被迫生命不息，劳作不止。

四、扎实稳妥推进农民市民化的几点建议

（一）深化农村土地制度改革，为农民市民化消除后顾之忧

一是从法律上准确界定农民土地承包经营权的财产权性质，使农民土地承包经营权长期稳定。二是坚持农村土地集体所有的前提下，鼓励、支持进城农民保留承包权，转让经营权，并依法依规获得相应补偿与收益。三是建立健全农村土地承包经营权流转的市场机制。对于农村土地的外包、租赁、出让和流动，基层政府与村集体组织应在坚持“保护耕地、农地农用以及建设用地”三者占补平衡的原则下，既尊重农民个人意愿，又积极主动加以引导，使土地流动的范围、规模和流向符合解放和发展社会生产力发展的需要，以及基本与农村剩余劳动力转移的速度、力度、幅度相适应。四是进一步丰富土地流转形式。由于各地情况不一、差异较大，土地流转形式应该也必须形式多样、内容丰富，如住房换宅基地、社会保障置换土地、承包地入股、土地承包权出租等，都可以因地制宜予以参考和借鉴。

（二）深化劳动就业制度改革，为农民市民化提供就业支撑

一是优化劳动就业结构。要顺应转变经济发展方式和产业结构、经济结构调整变动的趋势，积极引导进城农民向二、三产业有序转移；进一步建立健全统一市场体系和城乡社会化服务体系，吸收更多的劳动力就业；毫不动摇地鼓励、支持、引导非公经济繁荣发展，发挥其广泛吸收就业的作用。二是建立健全城乡统一的劳动就业市场，以信息化为载体，促进城乡统筹就业。要建构政府职能部门、社会中介组织等多方为农村劳动力提供就业信息、技术培训、咨询、中介和合法权益保护的服务网络，建立城乡沟通的劳动力市场信息系统，把农民工与进城农民统一纳入城镇劳动力市场体系，协同管理、平等服务。三是加大劳动力培训力度。要认真抓好职业教育、专业技术培训及岗位定向培训，力争使大多数农村劳动力、特别是青壮年劳动力都能掌握一两门专业技能。要根据劳动力市场的需求，对拟就业者开展短期职业技术培训。鼓励企业对农民工进行岗前、岗中职业技能培训，帮助企业和农民工建立长期化、稳定化的雇佣关系。

（三）深化产城融合发展水平，为农民市民化夯实物质基础

一是注重城市规划的引领作用。按照集约用地的要求，优化城市土地空间布局，统筹考虑居住用地、产业用地、公共用地之间的关系，妥善处理好城市发展与产业布局，在城市建设、产业发展、农民就业协调互动基础上实现土地效益最大化。二是发挥房地产建设的基础性作用。既要挤掉过去城市化带来的房地产泡沫，又要合理推动房地产业健康发展，支持房地产业继续扮演好城市化先行军角色，为城市发展制造业、服务业提供生产办公之地，为进城农民提供安居之所，从而更好地发挥基础性作用。三要强化产业发展的支撑作用。坚持以产兴城、产城互动的新型城市化思路，因地制宜布局发展相应产业。中心城区重点发展现代服务业，近郊可以布局先进制造业和观光休闲农业，远郊鼓励发展生态旅游业和特色农业，推动产业梯度布局，促进产业发展与新型城市化、农民市民化良性互动和融合发展。

（四）深化社会保障制度改革，为农民市民化铺平前行道路

一是改革征地拆迁补偿制度。建立城乡统一的建设用地市场，逐步提高征地补偿标准，同时建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，进一步提高被征地农民的土地收益，增强自我保障能力。二是完善社会保障制度。建立健全农业转移人口社会保障体系，不断完善以就业、养老、医疗保障为主体，包括失业、工伤、生育、住房以及子女教育等在内的社会保障制度，做好与城镇居民社会保障的制度衔接，让他们平等享受市民待遇。三是扩大社会保障覆盖面。加大政府对农业转移人口社会保障的财政资金投入，适时适度降低社会保险费率，倡导和鼓励他们积极参保、连续参保，不断扩大参保缴费覆盖面和社会保障覆盖面，确保农民市民化后生活有保障、困难有帮助。四是加大基本公共服务力度。通过不断完善学校、医院、养老机构等软硬件设施，提升社区、物业等管理服务水平，创造住有所居、学有所教、病有所医、老有所养的良好环境，让广大农业转移人口更多更公平地享受新型城市化的成果。

（作者单位：荆门市委党校，荆门市东宝区公安局）