中国继续实施“减税降费”的困难与挑战

张 芳

（中国人民银行济南分行，济南250010）

中国继续实施“减税降费”的困难与挑战

张 芳

（中国人民银行济南分行，济南250010）

近年来，中国“减税降费”政策不断升级。继续实施“减税降费”面临以下四方面的挑战：支出规模持续增长挤压“减税降费”空间、“减税降费”后弥补减收的资金来源不足、地方政府的职能定位与减收之间存在矛盾、“减税”促进经济转型升级的调节效应难以充分发挥，并据此提出降低总体税负水平；完善社会资本参与的筹融资机制等建议。

减税；降费；经济转型

一、“减税降费”政策实施现状

近年来，中国宏观经济增长放缓，经济下行压力持续增加，政府通过税制结构调整、简政放权促进经济增长动力，减税降费政策不断升级。近三年来，国务院及相关部门每年发布涉及减税降费政策或文件均超过10个。在系列政策指导下，减税降费取得一定效果。

第一，“营改增”消除重复征税，通过税制结构调整释放减税红利。据国税总局统计，2012年1月-2017年6月，中国通过“营改增”实施的结构性减税总规模超过1.6万亿元。其中，仅全面推开“营改增”试点以来的2016年5月-2017年6月间，直接减税8 500多亿元。第二，小微、高新技术企业持续享受税收优惠。据国税总局统计，2016年免征增值税和减半征收企业所得税政策惠及小微企业3 360万户，减税1 146亿元，同比增长12.8%。国家统计局抽样调查显示，2017年二季度小微工业企业景气指数达到96.5%，比一季度提高3.4个百分点，创下两年来的最高值。第三，降费范围逐年扩大。2013年以来，中央层面统一取消、停征、减免收费496项，地方取消600项以上，收费项目不断减少，免征范围不断扩大，中央和多地政府同时更新并出台了涉企行政事业性收费清单。第四，降低关税税率，提高出口退税率。2017年上半年，全国出口货物退增值税同比增长21.3%，分别较上年同期、一季度提高30.2个百分点、9.3个百分点。与此相应，2017年以来出口总值持续保持10%以上的增速。

二、继续实施“减税降费”的困难与挑战

（一）“减税降费”的操作空间受挤压

近期宏观经济景气指标显示经济仍在偏冷区间运行。工业生产方面，1月至7月份全国规模以上工业增加值同比实际增长6.8%，较上半年低0.1个百分点。2017年8月PMI指数为51.7%，其中生产指标走弱、需求指标持平、原材料价格指数也继续下行、采购量指标疲弱。投资方面，房地产高频交易量回落，预计销售端的遇冷将逐渐向投资传导。制造业扩张动力趋弱，利润增速也持续下滑，都将制约企业投资的积极性。消费方面，房地产销售增速回落、汽车优惠政策力度减弱的效应逐步显现。食用农产品价格指数月均值下降1.5%。在旧增长方式后继乏力、新增长方式尚未建立的关键转型时期，宏观经济回稳基础并不牢固、下滑的压力依然较大。与此同时，在深入推进供给侧结构性改革的背景下，无论是稳增长、转方式、调结构，还是促改革、惠民生、防风险，各方面新增支出需求很大。在财政收入增势趋缓、刚性财政支出需求不降反增的形势下，“减税降费”的操作空间受到一定程度的挤压。

（二）“减税降费”资金缺口难弥补

其他资金来源面临的约束加大，难以弥补“减税降费”资金缺口。一是土地出让收入继续增收空间有限。全国土地出让收入在2014年达到4.27万亿元的高点，2015年、2016年分别比2014年减收9 965.46亿元、5090.74亿元。2017年1-6月，全国土地出让收入1.91万亿元，同比增长33.1%，但仍比2014年上半年减收2 108.29亿元。2015年以来，中国土地市场供需不平衡形成的市场分化持续，一二线城市土地单价高但土地供应面积短缺，三四线城市土地供应面积充裕但商品房去库存压力拉低土地单价。受此影响，土地交易继续升温态势较难持续，作为政府性基金主要来源的土地出让收入无法有效填补“减税降费”带来的收入缺口。二是新增债券规模有限。国务院43号文对地方政府举债融资进行了规范，财政部严格限制继续借助融资平台或通过政府购买服务等隐性方式举债融资，政府融资主要依靠公开发行债券，在中国目前需要解决的历史存量债务规模大、需要通过一定赤字率对政府债务实施限额管理的情况下，地方政府新增债券规模极为有限。三是大部分财政存量资金盘活后统筹使用，但资金用途难以转变。近年来，在国务院及财政部门大力盘活下，财政存量资金统筹收回取得一定效果，但盘活收回的财政存量资金以带项目的结转资金为主，项目后续运行仍需继续安排相关支出，或为预算周转金等计提类资金，具有指定用途，即使统筹也以按原用途继续使用为主，可以重新进行资金用途分配的结余资金则规模极小。

（三）“减负”与“增收”的矛盾

地方政府职能定位短期内扭转困难，产生“减负”与“增收”的矛盾。一方面，营改增结构性减税、小微及高新技术企业税收优惠及系列降费措施下，企业“减负”效果明显，在财政收入端体现为地方财政短期内减收，地方政府财权受到影响。另一方面，分税制改革以后，地方政府事权范围不断扩大，承担的职能越来越多，从地方经济发展的角度来说，地方政府除了服务性职能，还担负着地方基础设施建设等发展职能，地方财政收入增长指标仍然是考核地方政府工作绩效的重要因素，地方政府履行职能面临“增收”的内在要求。受这种“减负”与“增收”矛盾的影响，地方政府的“减税降费”动力不足。在当前地方政府政绩考核体系下，部分地区对企业的减税承诺可能会大打折扣，出现形式上“减负”、实质上“增收”的局面。由于税收征管往往留有一定空间，具体征收与政策制度存在一定距离，虽目前推出各项“减税降费”政策，但如果实际征管力度较“减税降费”政策出台之前加强，就会出现“此消彼长”的情况，导致企业实际税负难以下降。

（四）经济转型升级的调节效应未能充分发挥

技术创新企业初创期税负应降未降，“减税”促进，经济转型升级的调节效应未能充分发挥。一方面，以流转税为主的间接税不利于鼓励企业进行技术创新和转型升级，当前中国供给侧结构性改革战略要求加快淘汰落后过剩产能、增加有效供给，依靠技术和创新驱动、促进经济转型升级，处于技术研发初期和转型创新期的企业，往往需要投入大量资金购置研发设备，短期内产出极少甚至没有产出，税负难以继续向下游行业转嫁而只能自己承担。另一方面，因高新技术企业初创期往往产品研究开发周期长、盈利较少，针对创新驱动企业的大量税收优惠政策因着力于所得税而减负效果不佳。受此影响，“减税”促进企业提升效益和经济结构转型升级效果被削弱。

三、思考与建议

（一）降低总体税负水平

在目前宏观经济增速放缓、其他资金来源受限的背景下，若不减少政府支出，“减税降费”政策的深入实施会增加政府的财政赤字，其必然结果是增加政府负债。因此，只有“减税降费”与削减政府支出联动，才能保证进一步“减税降费”的可持续性，切实降低总体税负水平。一是继续压减“三公”经费。二是强化项目立项审批，完善政府投资项目各阶段管理，减少因无效投资、重复投资形成的财政资金浪费。

（二）完善社会资本参与的筹融资机制

完善政府和社会资本合作（PPP）、政府引导基金等社会资本参与的等融资机制，一是积极健全社会资本参与政府投融资机制，在创新财政、金融、土地和价格等支持与激励制度的同时，搭建适合民营资本广泛参与政府投融资项目的良好投资环境。二是鼓励民营资本广泛参与PPP项目，根据PPP项目存续期、投资规模、收益及风险分担情况，结合社会资本资金规模、经营状况，合理确定政府与社会资本投资组合，真正做到“利益共享、风险共担”，切实保障政府和社会资本的合法权益。三是完善政府引导基金管理机制，支持在新兴产业、医疗健康等领域新设一批产业基金，有效解决创业或新兴企业融资难问题。

（三）提升各级政府事权与财权的匹配程度合理确定政府与市场、政府与社会、中央与地方支出责任划分，提升各级政府事权与财权的匹配程度。一是明确政府事权与支出责任“清单”。政府逐步退出部分可由社会或市场承担的非公共服务职能，发挥市场进行资源自由配置的潜能和效率，降低政府管理成本。对于政府与社会或市场共同管理的事务，要区分不同情况，明确各自的管理范围。二是合理保障地方财力，增加地方财权。通过调高共享税中地方共享比例、开征新的地方税种（如：房产税），或进一步调整地方税返比例，完善地方税体系，增加地方政府财力。整合规范专项转移支付，增加一般性转移支付的规模和比例，加大均衡性转移支付力度，增强地方政府预算安排的自主权。三是调动地方政府“减税降费”积极性。对取消、停征或减免后有关部门和单位依法履职所需的相关经费，由同级财政预算、上级部门预算或中央财政通过一般转移支付予以保障。改革地方财政考核机制，结合“减税降费”情况调整对财政收入增长率的考核要求，同时开展地方政府“减税降费”政策落实情况评估，对评估结果较好的，可适当提高地方财政考核等次、或给予转移支付奖励等。

（四）优化税制结构

一是在不影响流转税抵扣链条的基础上，针对初创期的技术创新企业购进大规模固定资产增值税进项税额难以短期内全部抵扣的特点，采取直接减免模式实行一定的进项税额返还。二是税收优惠政策应以鼓励有利于新旧动能转换的转型升级、技术创新、自主知识产权研发应用及其风险投资等为导向。三是进一步完善税制结构，提高直接税比重，减少企业在商品流通流转环节的税收负担，增强税收对收入分配和资源配置的调节作用。

[1]韩仁月，常世旺.扩大内需:调整税制结构还是减税[J].税务研究，2009(3).

[2]马蔡琛.中国政府预算超收资金的形成机理与治理对策[J].财贸经济，2009(4).

[3]张 平.我国财政透明度的现状及其国际比较研究[J].财经理论与实践，2010(5).

[4]刘 崴，高广智.税收对中国宏观经济影响的实证研究——结构性减税的经济效应研究[J].人文杂志，2012(3).

[5]李梦娟.中国宏观税负与经济增长：理论分析与实证研究[M].北京：中国税务出版社，2012.

[6]彭鹏.转型新动力——企业减税清费的供给侧研究[M].上海：上海远东出版社，2016.

The Difficulties and Challenges of Continuing the Implementation“Cut Taxes and Administrative Fees”in China

Zhang Fang
（The People's Bank of China,Jinan Branch,Jinan 250010）

In recent years,China's"cut taxes and administrative fees"policy has been continuously upgraded.There are four aspects of continuing the implementation the"cut taxes and administrative fees":spending scale increasing extrusion"cut taxes and administrative fees"space,"cut taxes and administrative fees"compensate for reduce the source of capital insufficiency,the local government function orientation and reduce the contradiction between,"cut taxes"to promote the adjustment of the economic transformation and upgrading effect is difficult to give full play to,and put forward the corresponding policy recommendations accordingly.

Cut Taxes;Administrative Fees;The Economic Transformation

F540.31

A

1005-913X（2017）11-0078-02

2017-09-02

张 芳(1984-)，女，山东邹城人，会计师，硕士，研究方向：金融理论。

王 旸］