制度理论视角下干部挂职锻炼中的问题及对策研究

王月

（华南理工大学，广州 510640）

制度理论视角下干部挂职锻炼中的问题及对策研究

王月

（华南理工大学，广州 510640）

挂职锻炼是我国《公务员法》中有关公务员交流制度的重要内容，对于培养干部、增加公务员的基层工作经验具有重要作用。挂职锻炼涉及挂职干部、挂职单位、组织部门以及原单位四个相关主体。在挂职锻炼的实施过程中，因为现存机制的不完善导致四个主体间存在挂职失效的问题。基于制度理论视角，从规范性要素、规制性要素与文化—认知要素三方面，分析干部挂职锻炼中存在的问题并提出改进方向，为进一步推进我国人事制度改革提供理论借鉴。

挂职锻炼；制度理论；问题；改进方向

导言

现代意义上的挂职锻炼始于延安时期，边区人民政府曾大规模选派知识分子、干部和学生下乡，希望以此对农村社会进行从理论到实践的双重改造，这被学界视为干部挂职锻炼的雏形。然而，干部挂职锻炼制度发展至今，并没有达到政策制定的目标，即培养储备干部、增加公务员基层工作经验。诚然，不能因为现在的问题否定过去的政策，但当下的政策制定者却应该跟进时代发展推进政策完善。挂职锻炼的政策目标是科学、合理的，但在政策执行过程中，却出现了政策偏差，出现“挂职不炼”“消极怠工”等伪挂职现象。正如“好中央，坏地方”一样，挂职锻炼政策缺乏相应完善的运行机制保障其具体实施，而政策运行机制的构建关键在于制度环境建设。因此，本文基于制度理论视角，从规范性要素、规制性要素与文化—认知要素三方面对这一问题展开分析。

一、核心概念与理论介绍

（一）核心概念

1.挂职锻炼。干部挂职是公务员交流制度中的一个特殊表现形式。所谓挂职，根据《中华人民共和国公务员法》规定，挂职是：“国家机关可以有计划地选派人员在一定的时间内到下级机关或者上级机关、其他地区机关、国外政府部门或国有企事业单位担任职务，帮助工作。”这里的国家机关是广义的，包括党政机关、民主党派、国有企事业单位和军队。从挂职主体看，包括国家公务员、企事业单位人员、军人。通常所谓挂职，主要指党政机关公务员的挂职行为，这也是本文的研究主体。

干部挂职时间一般从半年到三年不等。干部挂职锻炼根据其挂职单位地点、挂职单位层级、挂职锻炼目的及挂职单位性质可以分为东南挂、中西挂、境外挂；按层级来分可以分为上挂、下挂、横挂，按照目的来分，可分为初任挂和培养挂；按性质可以分为内挂和外挂。

2.公务员交流。公务员交流是指国家行政机关根据工作需要或公务员个人意愿，通过法定形式，变换公务员的工作岗位，从而使公务员工作关系或职务关系得以产生、变更或终止的一种人事管理活动。这种人事管理活动的结果，表现为行政机关系统内部或行政机关与其他机关、企事业单位之间的人员相互交流，即行政机关内部变换公务员的工作职位，或者把公务员调出行政机关任职，或者将行政机关以外的工作人员调入行政机关担任公务员职务，以上都统称为公务员交流。为保证公务员交流持续、有序、规范地进行，国家制定了调整公务员交流行为的法律法规，这些相关规定就构成公务员交流制度。公务员交流具有法定性与制度化的特征，为干部挂职锻炼的持续推进提供法律保障与制度支持。

（二）基础理论

1.制度理论。制度理论（Institutional Theory）认为，制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动与资源。制度依靠各种承载、传递和实施工具来实施和传播，并因此在各种各样的媒介中具体化和表现出来。不同的社会理论家先后把规制性（regulative）、规范性（normative）和文化—认知性（cultural-cognitive）系统分别确定为制度的关键要素。这三大要素构成了一个连续体，“其一段是有意识的要素，另一端是无意识的要素；其一端是合法地实施的要素，另一端则被视为当然的要素。”（Hoffman，1977）。制度理论三要素中，规范性要素是指那些一旦违反就会面临惩罚的要素规定，为干部挂职锻炼提供完善法制规章的方向性指导；规制性要素是指那些即使违反也只会面临道德谴责的要素规定，强调加强行政伦理提升挂职干部的责任意识；文化—认知要素注重通过组织内外学习，加强挂职锻炼文化建设。

2.委托—代理理论。20世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯因为洞悉企业所有者兼具经营者的做法存在着极大的弊端，于是提出“委托代理理论”（Principal-agentTheory），倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡。政府委托—代理理论是指政府接受公民的权利让渡，受公民委托，代理民意，行使公共权力。

现实社会中，只要存在受托责任，就存在委托代理关系。在公务员挂职锻炼中，干部原单位委托挂职单位培养干部，挂职单位具有代理原单位行使干部管理的权力。挂职干部与挂职单位具有准人事关系。

二、我国干部挂职锻炼中的问题及其原因

（一）我国干部挂职锻炼中的问题

1.干部责任意识淡薄。我国干部挂职锻炼过程中出现的伪锻炼现象，是挂职干部个人责任意识淡薄的外在表现。一是缺乏作为公共利益代表、履行干部使命的责任感。二是缺乏“因公挂职”，向挂职单位输出、汲取先进理论与实践的责任感。然而，公务员是国家意志的践行者，是公共利益的代表与维护者，理应在挂职锻炼中继续以严格的职位规范与职业道德要求自己。怠政，有违党性，损害了国家公职人员的形象。

2.挂职单位管理不善。挂职单位管理不善主要表现在两个方面。一是缺乏相应的管理挂职干部的规章制度，缺乏对挂职干部的管理标准，无从管理。二是缺乏执行管理挂职干部规章制度的制衡力。按照挂职单位层级，可以将挂职锻炼分为“上挂”“下挂”与“横挂”，我国较为普遍的是下挂。挂职单位往往对来自上级的挂职干部存在项目、资源期待，缺乏对挂职干部的管理制衡力。

3.组织部门考核不力。干部挂职是组织部门通过接收同级单位有关挂职锻炼的申请，进过筛选评定选出干部脱产挂职锻炼。根据相关人事制度，组织部门负责对干部的考核工作，包括对挂职干部的工作考核。然而，目前组织部门依据挂职单位开具的挂职干部工作情况总结对挂职干部的工作进行考核，缺乏科学性与严谨性。

4.原单位非理性培养。各单位在申请推荐挂职干部人选时，会出现非理性荐举的情况。在荐举挂职干部过程中，时而出现基于“排除异己”“安置离退休干部”“拉拢派系”等非理性的考量。这容易导致挂职干部主观上消极怠政思想的产生，进而影响挂职工作的开展。

5.缺乏全面统筹规划。我国干部挂职锻炼工作缺乏系统化的考量，缺乏“遴选标准—遴选程序—选派干部”的流程设计，挂职单位与委托单位之间供需未能契合。挂职委托单位输送挂职干部缺乏合理规划，存在挂职干部输出大大超过挂职接收单位需求的情况。这种情况往往出现在“下挂”中，给基层单位带来组织冗余的压力。

（二）我国干部挂职锻炼症结的原因分析

1.制度供给不足。基于制度理论的第一要素，即规范性要素，从制度设计与选择方向展开对干部挂职锻炼的系统思考。第一，缺少顶层设计，信息不够公开。我国干部挂职锻炼中缺少岗位职责说明书，缺少职权责的清晰规定。“工欲善其事，必先利其器。”没有制度先行，不利于挂职工作的开展，更不利于对挂职干部的工作考核。这容易导致挂职干部的“选择性行政”，损害挂职单位的同时，更有悖挂职锻炼的制度初衷。第二，选拔机制不合理。基于委托—代理理论，挂职单位在干部挂职锻炼制度运行过程中居于核心地位，应该发挥其用人、择人的作用。然而，干部挂职锻炼的实际运行机制是上级单位经过组织部门的选拔荐举，派出若干干部下挂某单位挂职锻炼，是一种本末倒置，进而导致下级单位因人设职的现象。某地有镇长1名，副镇长13名，但其中只有7位是专职副镇长，其余6位是挂职干部。因此，面对如此情况，制度设计应该回归到挂职单位的职位、干部需求上，根据挂职单位的实际工作需要，如项目需要、指导政策执行的需要，有针对性地提供挂职岗位。第三，软考核约束。按照现有的挂职锻炼制度，公务员的人事关系、工资关系属于原单位。干部挂职锻炼后，挂职单位出具挂职干部的考评总结，由原单位参照考评总结对挂职干部的开展绩效评估，同级组织部门较少参与挂职锻炼评估。而这种评估体系有违挂职锻炼的制度逻辑，挂职锻炼工作考评主体应该由挂职单位对挂职干部作出，原单位与组织部门应与挂职单位主动沟通、交流、了解情况，将挂职单位的意见作为今后考核干部工作的重要参考。第四，退出机制有待完善。根据相关规定，干部挂职锻炼期满之后，由原单位组织对挂职干部的工作考核，考核结束之后回到原单位。现存的退出机制，没有起到制度运行的保障作用，没有发挥最后一道防线的作用。挂职锻炼旨在让挂职干部积累基层工作经验、提升个人综合素质，然而，挂职期满之后，相关单位没有根据干部工作的实际表现评价其绩效，进而决定是否继续留岗锻炼也是有违挂职锻炼的制度逻辑，有损挂职锻炼制度的合理性。

2.行政伦理作用有限。基于制度理论的第二要素，即规制性要素，从行政伦理角度分析我国干部挂职锻炼中存在伪挂职现象的成因。第一，缺乏对挂职干部的责任意识培养。行政伦理作用的发挥依赖于干部自身的使命感与责任意识。然而，在缺少挂职干部职权责的清新界定的情况下，培养挂职干部责任意识的工作难以开展。此外，挂职干部大多来自上级，有着自发的职位优越感。因此，寄托于挂职干部主动探寻其职位、职务要求的现实可行性较低。第二，缺乏舆论引导与监督。基于对挂职锻炼的“镀金”“升迁前奏”的刻板印象，公民对于挂职干部的要求也呈现出一种听之任之的态度。公民习惯关注专职公务员的日常行政行为，而对于这种特殊的干部培养制度却缺乏舆论监督的动力。这其中有政府信息公开有限导致公民舆论监督无力的客观原因，但更主要的原因是公民缺乏相关意识。第三，行政监督不力。行政监督包括上下级监督、司法监督、媒体监督、群众监督，主要要求原单位对挂职单位、挂职单位领导对挂职干部的有效上下级监督。然而，因为现实挂职锻炼的行政监督总体较少，且执行不力。缺少对挂职锻炼进行行政监督的制度规章，上级单位、挂职单位没有进行监督的实际依据。

3.怠政认同效应。基于制度理论的第三要素，即文化—认知要素，从公务员认知的角度分析我国干部挂职锻炼中存在伪挂职现象的成因。文化—认知要素，强调一种文化的产生是基于众多稳定的对于某个事物、某种行为的认知基础上。干部伪挂职现象是一种基于挂职干部对挂职工作的共同认知基础上产生的怠政文化。

社会认同效应是指个人对所属群体价值观、行为方式的认可，进而采取相同价值观、行为方式的模式。而怠政认同效应是指挂职锻炼干部的一种共同模式，即单个挂职锻炼干部对挂职锻炼都有一种“不求有功，但求无过”的消极工作态度，对以往挂职锻炼干部产生的怠政行为这种组织记忆表示认同并效仿的思维、行为模式。

怠政认同效应蕴含着人力资源管理中委托—代理理论中的棘轮效应。棘轮效应是指委托人以同一代理人过去的业绩作为标准。然而，当代理人意识到自己努力的结果是不断推动委托人提高对自己的行为标准时，代理人努力的积极性就会下降。干部挂职锻炼中，由于缺乏对挂职干部的职权责的规定，那么挂职干部越努力，其工作成果越容易成为其今后工作考核的结果或下一挂职干部工作考核的结果，当挂职干部意识到自己努力的结果是不断推动挂职单位对自己的行为标准时，挂职干部的工作积极性就会下降，怠政认同效应也就得以长期发挥作用。

三、我国干部挂职锻炼的改进方向

（一）理顺制度逻辑，重新设计相关制度

理顺制度逻辑，要求政策制定者重新思考干部挂职锻炼的制度安排与制度设计的思路始末。加强挂职委托部门与接收部门之间的通力合作、协同创新，以流程再造为突破口，以制度创新为着力点。

针对挂职干部选拔机制，应将现有干部挂职锻炼自上而下供给式的制度设计调整为自下而上的需求式、订单式制度设计，根据挂职单位的客观实际需要调配挂职干部，做到人尽其才。这方面可以参考澳大利亚相关制度设计，政府建立公务员电子信息库，在职公务员将自己的任职信息与渴望交流的岗位在网上登记，网上系统实行统一管理、严格保密。挂职单位有干部需求时，可以借助公务员电子信息库，将符合己方条件且有挂职意愿的干部申请调配到己单位。

此外，应逐步完善挂职干部考核制度。针对挂职锻炼的不同类别设计有针对性的考核体系。对公务员管理和提供服务功能的发挥进行评估比较容易，但对公务员的政策咨询功能则比较难以进行。挂职干部在挂职单位时间不一，从半年到三年不等。对于短期挂职锻炼，挂职干部的政策咨询功能作用明显，应加强相关评估体系设计。而且，针对挂职干部的绩效评估应由挂职单位、原单位、组织部门三个单位组成考评委员会，各单位推荐相关负责人组成考评工作小组，对挂职干部的工作进行全面、实时、科学评估。

最后，应加强退出机制建设。坚持结果导向，根据挂职干部的绩效评估结果，对于结果优良的干部原单位可以同意其返回原单位；结果合格或不合格的干部，相关单位应该将其继续留岗锻炼或选择其他交流方式锻炼达到培养干部、锻炼人才的结果，实现动态、权变的退出机制建设。

（二）明确权责分配，加强行政伦理建设

规范性要素、规制性要素与文化—认知要素的规范与运用都是以明晰公务员职权责为基本前提的，否则公共机构、公务员不是滥用公共权力，就是一事无成。加强行政伦理建设，要以行政监督为基础，以培养公务员责任意识为关键，加快引导公民对干部挂职锻炼的舆论监督。

在行政伦理建设中，应着重关注行政监督的重要作用。行政伦理作用的发挥依赖于部门领导的引领作用。如果原单位领导对挂职工作给予高度重视，组织展开挂职工作培训会议，在实际工作中恪尽职守、兢兢业业，以公共利益为行政准则，那么下级公务员、挂职干部都会受到领导责任意识、公仆意识的感召，并在实际工作中践行。

（三）借鉴先进经验，推进挂职文化建设

推进挂职文化建设，需要内部学习，更需要外部效仿。内部学习是指通过学习我国党政机关系统内部挂职锻炼工作突出的地方和部门，研究其挂职锻炼的制度适用性，进而决定是否将其应用到全国实践中来。

第一，建立挂职导师制。2008年青岛即推出挂职导师制，即给挂职干部配备一个导师，由导师负责挂职干部在挂职期间的思想政治、业务工作等方面的指导。导师制起到了准考核机制的作用，对挂职干部的政治表现与工作绩效实时监督、指导，有利于提高挂职锻炼工作的有效性。第二，国外公务员交流的首要原则是要最大限度地考虑公共部门的利益、公务员自身的需求和部门人力资源的富余情况。国外通过建立健全公务员交流的法律体系，保障交流的制度化、法制化，进而影响公务员对于交流制度正确认知的树立。第三，国外还将交流与公务员培训、晋升相结合，鼓励公务员积极参与交流。政府治理参与模式认为：“个人在组织及政治生活中之所以能被激励，主要是出于‘休戚与共’即参与的原因，而不是出于物质如薪资与酬赏的原因。”因此，应该不断开发挂职锻炼的激励作用，而并不仅是通过激励手段实现有效挂职。最后，国外建立公务员人才信息库，有效填补空缺职位，满足工作需求，如澳大利亚公务员电子信息库的建立。通过法规、政治文化的动员，挂职干部能够逐渐树立对于挂职锻炼的积极认知，进而形成稳定、有序的挂职文化。

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[责任编辑 吴迪]

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1673-291X（2017）09-0129-04

2016-12-26

王月（1992-），女，辽宁沈阳人，硕士研究生，从事行政管理理论与实践研究。