程序正义视角下外汇行政行为问题研究

文/张锦增 编辑/靖立坤

程序正义视角下外汇行政行为问题研究

文/张锦增 编辑/靖立坤

程序正义对外汇局行政行为中的行政最终结果具有重要作用。行政程序的不正义，往往会带来外汇行政风险。所以，保证外汇行政程序正义有利于维护和监督外汇局依法行政，预防和减少行政违法行为的发生。

程序正义的含义和作用

程序正义是一种法律理念，即任何法律决定必须经过正当的程序，而这种程序的正当性体现为特定的主体根据法律法规和法律授权所做出的与程序有关的行为。

程序正义作为“看得见的正义”，是实现实体正义的必要保障。在行政机关依法行政过程中，只有确立程序理性、程序正义，才能从源头上防止行政机关滥用权力。以程序来规范和制约行政权力的运行，强化行政机关按程序办事，使权力有“矩”可循，是法治建设的重要途径。

外汇行政行为违反程序正义的表现

程序正义对行政行为具有重要作用，违反程序正义将带来实体正义的缺失，导致行政机关做出的行政决定存在缺陷，进而严重损害行政机关的权威性和严肃性。现结合外汇局工作实际，仅就行政许可和行政执法方面违反程序正义的行为进行归纳。这两个方面行政行为符合程序正义的要求，就会降低行政复议和诉讼产生的风险。

行政许可

信息公开。行政许可事项未依法公开。按照《行政许可法》和外汇局相关规定，外汇局应将有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。部分外汇局对信息公开工作认识不足，重视不够，对外公示的外汇行政许可事项的内容和形式过于简单，有些则是未能对行政许可事项的公示内容进行及时更新。

受理阶段。一是未履行告知义务。在行政许可办理中，当事人申请的行政许可不属于外汇局办理的，业务人员未在第一时间告知其办理的行政机关。另外，对当事人提交的申请不齐全或不符合法定形式的，未履行一次性告知义务。二是未出具《受理通知书》。按照《行政许可法》的规定，外汇局在受理和不予受理行政许可申请时，均应出具加盖行政专用印章和注明日期的书面凭证。部分外汇局工作人员按照习惯做法，对于当场受理并办结的行政许可往往不出具《受理通知书》。

审查阶段。一是违背时限规定。如，针对当事人的行政许可申请，外汇局未在法定期限内做出决定。二是未依法说明不予行政许可的理由。外汇局对申请人的行政许可申请，应当根据具体的情况做出处理，对于不予行政许可的，应当说明理由，并告知申请人享有依法映证复议和行政诉讼的权利。

行政执法

立案阶段。外汇行政执法存在有案不立的现象，即外汇检查人员本应依法做出行政行为而未做出行政行为。如外汇局对商业银行检查过程中，发现商业银行存在违规行为，符合法定立案条件，但受外部环境影响和人情干涉，违反外汇管理规定做出不予立案的处理。

调查阶段。一是检查程序违法。如外汇检查人员对某企业开展资本金结汇现场检查时，未按照要求向被查单位出示外汇检查证便开始调查取证。二是颠倒检查程序步骤。如先裁定外汇检查相对人违规，再进行调查取证。三是不重视当事人的陈述、申辩。表现为形式上询问了行政相对人是否要求陈述、申辩，但对行政相对人提出陈述、申辩采取不予以记载，致使当事人陈述、申辩权得不到实质意义上保护，陈述、申辩程序形同虚设。

处罚阶段。一是先处罚，后取证，违反处罚程序规则。二是不按规定告知行政相对人权利义务，在做出具体行政行为的过程中，不依法预先告知当事人有陈述和申辩的权利，而是直到行政处罚做出时或做出后才告知当事人本应享有的陈述和申辩的权利。三是听证程序违规。如属于听证范围的案件不告知当事人有要求听证的权利，变相剥夺了当事人的听证权利。另外，对当事人提出的听证，采取故意拖延的方式，迟迟不组织安排听证，严重影响了行政效率和当事人的听证权。

造成外汇行政行为程序不正义之因

外汇行政程序法律规范不健全。外汇行政程序法律规范滞后有以下主要表现：一是缺少统一的外汇行政程序法，也没有行政程序规范，现有的外汇行政程序法规范分散，缺乏系统性，且大多与实体规范相结合，重实体、轻程序的倾向仍然比较严重。二是现有的外汇行政程序规范属于粗放型程序规范，如说明理由制度、告知权利制度、时效制度、听证制度等，或没有建立，或虽建立了但内容规定不全面，存在诸多缺陷。

对外汇行政行为监督不严密。目前，外汇局已形成了上下联动的制度化、程序化、规范化的外汇内控管理制度体系，有效地保障了外汇人员依法行政水平的提高。但部分基层外汇管理部门的内部监督制约机制依然不健全，外汇行政许可和行政执法的监督力度不足，且没有针对行政许可或案件的检查阶段制定明确的监督措施，很容易产生有法不依、执法不严、违法不究等问题。

外汇人员法律素质有待提高。部分外汇人员在做出具体的行政行为时凭老经验，不注重对法律知识的学习，不知道法律关于行政程序的规定，也就更谈不上依法定程序做出行政决定。另外，部分执法人员虽懂法，知道法定程序的规定，但执法中以“管理者”自居，而忽视对自己严格依法行政，尤其是严格遵守法定程序的要求，视程序为束缚，不注重对申请人合法权利的保护。

完善外汇行政行为程序正义的建议

进一步加强外汇行政法制建设。应针对过于原则性的法律条款，出台法规解释；增加外汇行政程序性条文，针对实际执行中的问题增补相关内容，使外汇依法行政具有详细、严密的程序法律依据。

规范行政行为，完善行政监督机制。一是加强行政人员行政行为过程的监控，及时、有效地处理各种矛盾，以降低产生行政风险的可能性。二是建立以责任制为核心的目标管理考核机制。应严格过错责任追究，加大行政惩处力度，以促进行政人员依法行政由被动转为主动，防止权力滥用行为的发生。

加强外汇人员的素质建设。优化外汇人员结构，将懂法律的人员调整充实到外汇队伍中来。强化对外汇人员的持续培训机制，提高外汇人员的业务素质和执法水平。树立程序正义的意识。外汇局必须扭转重实体、轻程序观念的影响，提高对程序正义的认知度。

作者单位：外汇局泰安市中心支局