国家审计在重大决策中的作用探析*

河南大学内控与审计研究所 鲁清仿 李沐楠

国家审计在重大决策中的作用探析*

河南大学内控与审计研究所 鲁清仿 李沐楠

国家重大决策在国家现代化进程和社会发展中发挥了不可替代的重要作用，但是，在重大决策过程中存在着体制、观念等方面的不利因素，从而为国家审计参与其中提供了理论和实践的可能。本文首先分析了我国重大决策中存在的不利因素；其次，剖析了国家审计在重大决策中的必要性；最后，阐述了国家审计在重大决策制定过程中的实施路径。

国家审计 国家重大决策 实施路径

国家重大决策，事关国家与社会未来的发展方向、资源权威性的配置、各利益相关者意志的表达与利益的平衡，具有战略性、原则性与指导性的特点（周光辉，2011）。我国以党领政、威权主义的政治体制和政令一体化的行政体制（朱旭峰，2015），使得国家重大决策通常表现为党和政府重大决策。因此，党的十八届四中全会要求健全依法决策机制，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制、重大决策终身责任追究制度，以及责任倒查机制。然而，国家重大决策的形成与其部署落实是一个开放的反馈环，更是一个非线性的过程。在这个过程中，存在信息传递递减与耗散、参与主体的自利性等影响因素，致使国家重大决策充满了不确定性，进而使重大决策的实施效果偏离了原目标。如何抑制该过程中的不确定性，实现重大决策的目标，既是世界各国正在探讨的课题，更是我国治理现代化进程中亟需解决的难题。

为破解这一难题，建设“权责统一、权威高效”法治政府，提高现代治理能力，中央纪律检查委员会2014年联合其他部委发布了《党政主要领导干部和国有企业领导人经济责任审计实施细则》（简称实施细则）。《实施细则》的出台使国家重大决策部署落实各阶段的责任得以明晰、问责机制得以完善，以避免“拍脑袋决策、拍胸脯执行、拍屁股走人”现象。在此基础上，国务院发布了《关于加强审计工作的意见》（国发[2014]48号）（简称意见）要求国家审计在推动重大决策部署落实等方面当好“督察员”，以保证中央政令畅通与政策实效。尽管党和政府高度重视国家重大决策部署落实，同时出台了系列法规，但是良好的愿望转化为美好的现实，需要理论的诠释并指导实践。故本文从国家审计视角整合政策科学、公共治理等理论，阐释了我国现行重大决策中的不利因素，剖析了国家审计在重大决策中的必要性，分析了国家审计在重大决策过程中的实施路径。

一、国家重大决策中存在的不利因素

重大决策的制定是为了其部署落实，以实现相关政府目标。以文本形态存在的国家重大决策很难达到理想的理论化与系统化的高度（肖瑛，2014），导致其核心思想只能以原则导向（Principle-oriented）而不是以规则导向（Rule-oriented）来匹配执行域，时空情景具有多样性与复杂性。根据公共选择理论，由于决策主体的“有限理性”、寻租及重大决策的原则导向，使得重大决策的形成极易异化，而异化的重大决策不仅不能实现相关政府目标，反而会导致严重的危害。

（一）决策体制制定存在不足我国的决策体制是决定我国发展的关键因素。决策体制同时也是我国政治体系的中枢系统，由决策结构、决策方式与决策机制三要素构成（周光辉，2011）。决策结构，规定了各决策行为主体行使决策权力的大小和层级，不同的决策机构设置决定了决策制定的程序和方式，所以决策结构在国家重大决策部署落实中有着关键性的地位；决策方式是各决策行为主体行使决策权的方式；决策机制是为保障决策过程科学有序进行的一种制度性的流程。可以从决策结构、决策方式与决策机制这三要素来看我国重大决策制定过程中可能出现的会影响到国家重大决策部署目标实现的现象。尽管在党的十三大、十六大、十七大以及十八大政治报告中都将决策体制作为改革重点，但是中国的决策体制仍存在许多不足。重大决策的权力高度集中于中央的实质并没有因民主化的增强得到较有效的改善。党政权力界限不明显，在有些地方甚至会出现两个权力中心的现象，从而导致决策系统混乱（罗依平，2011）。提供咨询和风险评估的机构若是依附于决策主要行为部门而设立，在独立性不能保障的情况下，纵然有与决策制定主要行为人进行决策所依据的信息不同的信息也只能忍气吞声。

（二）决策行为主体权责不对等良好的国家重大决策体制对重大决策有决定性的影响，但决策主要行为人的素质也至关重要。目前我国，官本位观念和官本位现象是影响决策主要行为人素质的主要原因。我国长期由官本位思想支配传统社会的政治文化和政治体制，这与建立保障公民合法权益的现代服务型国家治理格格不入。改革开放三十五年来，民主、法治、公平、正义等现代核心价值日益深入人心，但同时不能否认的是“有权就有一切”的官本位观念仍在一些领域存在。政府是权力的行使者。在用权力推动经济发展和社会进步时，由于官本位观念的滋生，同时缺乏对权力的有效监督和制约，很容易造成政府在国家重大决策制定过程中的权力越界甚至权力滥用。十八届四中全会加强了政府问责机制的建设，首次提出了建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，提出了全面落实行政执法责任制以及强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制，这使以往重权轻责的现象有所改善。

（三）决策科学化与决策民主化存在现实冲突政策制定是一个政治过程，是一个经济过程，也是一个社会过程。我国党和政府历来十分重视政策制定的科学化和民主化。全球化时代，社会复杂程度和不稳定性都有显著增加。在这样的客观环境下，为提高政府治理水平和保障社会和谐稳定，更加要求制定国家重大政策时严格遵守客观实际，按照科学的方法和原则进行。同时，随着服务型政府的建立和公众参与政治的愿望的增强，重大决策上公民要求更多的发言权，这也是我国宪法赋予人民的合法权利。习近平总书记在人民政治协商会议成立65周年大会上发表重要讲话时提出，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”。科学化和民主化是不同领域的行为规则，科学化是相对于愚昧而言，民主化是针对专制而言，现实中肯定会出现冲突。如专家的专业判断与群众的实际认知的冲突，决策者的整体和长远利益考虑与群众基于自身偏好的利益表达的冲突。决策过程中，不重视科学化原则造成的后果将不堪设想。分析财政预算支出在七类民生项目的教育直接支出可知，中央有教育经费不得低于G DP4%的规定。但这个全国范围的决策，具体到各省、自治区、直辖市落实的时候，可以看到上海G DP的4%完全可能支撑教育事业发展和教育基础事业水平的提高。而西部边远山区省份G DP的4%，可能根本达不到教育基础事业水平的巩固，更不用说大幅度提升教育事业水平。地方对国家重大决策的生搬硬套只会使政策的部署落实落空，必须科学的结合实际情况来制定政策，否则只会让政策制定前功尽弃。所以，只有在依法制定重大决策时兼顾科学性和民主性，才能使重大决策促进社会发展和进步。国家重大决策过程中的不利因素得到逐步改进和完善，会增进公众对政府履行受托责任的信任，会进一步促进政府更加严格要求自己用公民赋予的权利来履行职责为民服务，会进一步促进社会进步与公平正义，从而达到一种良性循环。

二、国家审计在重大决策中的作用

（一）国家审计评价、监督和鉴证职能对国家重大决策制定的保障作用国家审计随着社会的进步而进一步的发展。最早期，国家审计主要关注财务合规性方面即关于政府公共受托责任履行情况的审计。在公众对政府的要求和期望不断加强的新时期，政府不仅对政府开支等财务合规性方面进行国家审计，更在重大政策制定和部署落实等政府履行受托责任行为和结果方面上加强了国家审计的保障作用。国家审计基于监督、评价和鉴证三大职能在促进政府加强责任性、增加政策回应性、提高政策透明度等方面保障了国家重大政策的制定和部署落实。监督是国家重大决策制定和部署落实过程中不可或缺的重要组成部分。本文主要阐述国家审计的监督职能在重大决策制定过程中的保障作用。在监督国家重大决策制定过程前要明确国家审计监督职能在监督国家重大决策过程的必要性。我国的政策制定“五大程序”中的每一必经程序都需要一个独立的第三方对程序履行者进行监督，对违法违规未按规定执行政策制定的责任相关人进行行政处罚。只有有效的监督系统才能保障政策制定主体不滥用权力，才能保障重大政策内容符合实际。可见，国家审计的监督职能在国家重大决策制定过程中有不可替代的关键地位。通过目标的完成情况来评价政府履行制定重大决策等受托责任的行为和结果，需国家审计来发挥该重要作用。评价重大决策制定过程中是否依据了科学的理论和知识，是否采取了科学的决策方法，是否结合了实际情况科学的进行决策。评价重大政策制定过程中制定目标的民主化和决策方式的民主化，一方面要在制定重大决策前协调各方意见来维护公众利益，另一方面又要在决策制定过程中听取民意并让公众真正参与到重大政策的制定过程中去。国家审计在国家重大决策中发挥评价职能不仅仅只是为了完成评价目的，更多的是通过评价来针对性地发现重大决策中的问题与不足，进而改进或进行补救，更好地履行对社会公众的受托责任。在重大决策过程中，要求国家审计对于政策制定过程的真实公允、可靠性和合规性出具一个报告。国家审计将报告向除政策制定机构以外的利益相关者和社会公众公告，提高政府公众受托责任履行质量的同时，又可以良性推动政策的制定。所以，在国家重大决策制定过程中充分运用监督、评价和鉴证这三项国家审计职能将有利于政策制定的科学性、民主性和合法性。

（二）经济责任审计在重大决策制定和部署落实中的关键作用经济责任审计是中国特色社会主义审计监督制度的组成部分。经济责任审计的重点内容包括：财务收支上的责任履行情况，制定和执行重大决策情况，与领导干部履行经济责任有关的决策等活动的过程和效果等。国家审计对权力进行制约和监督的一个重要方面就是建立和完善经济责任审计制度。我国在经济责任审计制度的建立上做出了一系列的努力。2006年6月1日起实施的《审计法》在审计机关职责中增加了关于经济责任审计的规定，明确了审计机关开展经济责任审计的法律地位，显示了党中央对经济责任审计工作的高度重视。2007年10月，十七大将健全经济责任审计制度写入了十七大报告，显示出经济责任审计在加强政府领导干部进行政策制定过程权力监督上发挥了越来越重要的作用。为规范经济责任审计行为，健全和完善经济责任审计制度，2010年10月12日正式颁布实施《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。2014年7月27日，经中央经济责任审计工作部联席会议审议通过，颁布实施《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》。从以上的规定可以看出，党中央和国务院高度重视经济责任审计在国家治理中发挥的重大作用，并努力构建规范的经济责任审计法律规范体系。

经济责任审计与其他审计不同的是，经济责任审计的审计对象是党政主要领导干部和国有企业领导人员。经济责任审计直接涉及的是执政党和国家机关之间的一种委托代理关系。与传统国家审计不同的是，经济责任审计服务的对象是党政机关主要领导干部。对“一把手”权力的监督历来是审计环节中的难点，经济责任审计通过向有关部门提供重大决策制定和执行方面的相关信息服务于决策体制，采用任中审计和离任审计相结合的方式加强对“一把手”的监督。决策主要行为人权责不对等，权力太大而责任太小，官员对于因决策失误付出的成本太小，对其因决策失误造成的损失追究不力，这都会造成决策重大失误。由于重大决策制定的正确与错误并不能立刻显现，需要经历部署落实过程，待失误显现后，决策者往往拍屁股走人。2014年10月11日，中央纪委监察部网站发布消息：江苏省原常委、秘书长赵少麟涉嫌严重违法违纪，目前正接受组织调查。党的十八大以来，不少退休或退居二线的官员被调查。领导终身负责制，把决策权和决策责任统一起来，在使用决策权力的同时用制度来监督，增强其责任心，避免决策轻率造成的重大损失。通过建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查制度，严格执行重大决策合法性审查制度，倒逼各级政府和领导干部切实提高科学决策、民主决策和依法决策的水平，将决策权关在制度的笼子里，使老百姓广为诟病的“三拍”式政策制定现象得到有效控制。

三、国家审计在重大决策中的实施路径

通常情况下，重大决策制定包括政策议程、方案规划、政策合法化三个过程（陈振明，1998）。在这三个过程中，信息贯穿其中，且其质量（相关性与可靠性）直接影响重大决策的科学性、民主性和合法性。因此，国家审计在重大决策中的实施路径围绕上述四个方面展开。第一，政策议程。政策议程议程的形成过程，就是人民群众反应和表达自己的愿望和要求，促使政策制定者制定政策予以满足的过程。需要面临的社会问题很多，哪些社会问题能够顺利进入政策议程，其中选取的标准、途径、组织都要接受国家审计的监督和评价。第二，方案规划。方案规划作为分析研究并提出解决办法的环节，在政策制定中处于最重要的环节。方案规划环节中，方案的提出、可行性论证和批准、方案的民主参与程度，都需要国家审计来发挥保障作用。第三，政策合法化。政策执行要以政策合法性为前提，具有合法性的政策才能使政策发挥出应有的效力，所以政策合法化又是政策得以顺利执行的前提。政策合法化过程不是简单地表现为通过与颁布政策，该过程包括审查、通过、批准、签署和颁布等一系列行为过程。政策合法化的主体是国家机关。有权力的地方就需要监督，国家审计在起到监督合法化主体的同时还可以通过对审查、批准环节的监督来发挥作用。第四，重大决策制定中的支持性信息。信息是国家重大决策科学、民主、合法的重要支撑。信息的不真实和不完整会直接影响重大决策的制定和后续的部署落实过程。国家审计通过对重大决策制定所需支持性信息的完整规范，真实可靠的审查，发挥国家审计的评价、监督和鉴证职能，从而保证政策制定全过程的合规、合法、真实和完整。

国家重大决策在国家治理中发挥着重大作用，进而对国家重大决策进行监督和控制的国家审计就要发挥出保障的作用，让政府在阳光下行使重大决策权，让决策接受公众的监督。除了加强国家审计在重大决策中的作用外，我国还积极创新其他管理举措。2014年6月我国国务院启动全面大督查，引入第三方评估。所谓第三方评估，意味着提供评估结论的机构或个人既不是政策制定者也不是执行者，实质上是一种更客观的社会监督。第三方评估是通过加强外部监督，发现一些政府内部监督碰触不到的问题，对政府决策进行有效监督，提高制定政策的科学性和民主性，为政策落实护航。一些政策涉及专业性和技术性都很强的领域，第三方评估恰好能够弥补政府专业性不足的弱点，推进政府更好的履行政府职能的同时，也发挥出社会集体智慧。在督查中引入第三方评估，这是全面深化改革的成果之一，体现了政府更加开放的接受监督的胸怀。在国家审计和其他社会监督力量的共同保障下，国家重大决策的制定会更加科学、民主和合法。

*本文系国家社会科学基金一般项目“政府预算编制、审查与批准中的政府审计机制创新研究”（项目编号：15B J Y020）、河南省审计厅重点课题“政策措施落实情况跟踪审计理论研究”阶段性研究成果。

［1］李明辉、刘笑霞：《国家审计在国家治理中的作用》，《政治学研究》2013年第3期。

［2］刘家义：《论国家治理与国家审计》，《中国社会科学》2012年第6期。

［3］韩志明：《实践、制度与理念之间的互动及其张力——基于中国行政问责十年历程的理论思考》，《政治学研究》2013年第1期。

［4］朱旭峰：《构建中国特色新型智库研究的理论框架》，《学者论坛》2015年第1期。

［5］罗依平：《深化我国政府决策机制改革的若干考虑》，《政治学研究》2011年第4期。

（编辑 周谦）