社会组织参与社会治理体系机制——兼论社会组织的属性和治理

◎李勇

社会组织参与社会治理体系机制
——兼论社会组织的属性和治理

◎李勇

党的十八届三种全会明确关于推动社会体制改革、创新社会治理方式的总体要求，全国人大十二届一次会议通过推进政府机构改革、职能转变和社会改革的总体方案，党的十九大报告对新时代中国特色社会主义的发展提供了理论支撑、方向指导和具体的路线图、任务表。在这一伟大的历史实践中，关于社会组织的属性、作用、功能逐步得到清晰表述并不断完善，社会组织的服务、治理、倡导功能将进一步得到发挥。

党的十八届三种全会明确全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是符合中国发展阶段的、具有中国特色的、具有划时代意义的重大国家发展和治理理论创新。俞可平教授认为，社会治理作为国家治理体系和治理能力现代化中的最重要的三个次级体系（政府治理、市场治理和社会治理）之一。如王名教授所言，社会治理的复杂性和艰难程度远比政治治理和市场治理更大，尤其是经济体制改革在总体成功的同时所形成和积累的大量社会问题，使得社会治理体系和治理能力现代化的进程具有更为强烈的现实性和紧迫性，在一定意义上，可以说是继经济改革后中国改革走向全面深化的第二个主战场。

作为三个主要次级体系之一，社会治理必须放在国家治理体系和治理能力现代化的整体框架内予以思考。从中国全面深化改革的角度而言，国家治理体系要求进一步推动政府职能转变，形成完善的公共治理制度，推进政治体系、法治体系和治理体系的改革、完善，这是推进社会治理、保障社会体制改革顺利进行的必要前提和制度保障。现代性、服务型政府的建立，需要建立有效的社会管理、社会服务、社会组织体系，将管理寓于服务之中，在承担社会公共服务供给责任的同时，推动社会服务的多元供给、创新供给方式，充分发挥社会自组织、自管理、自服务的功能，在用公共服务同龄社会服务的同时，推动现代社会组织、服务体系的建立，进而进一步推动政府职能转变。

社会组织作为社会进行组织和再组织的重要载体，具有公益性、社会性和公共性三个属性。基于此三属性，从其组成的基础、使命以及发挥的作用，可以将社会组织的结构分为资合组织、人合组织和两合组织。资合组织以基金会为代表，其以资金募集为基础，使命实现及功能发挥的方式是“通过服务创新的倡导”，通过自身运作或支持其他社会组织通过创新的方式提供社会服务，在弥补政府和市场做不好、做不了、不想做的社会服务缺陷以外，通过创新服务倡导政府、企业、社会在认知、态度和行为方面的改变。在三类社会组织——基金会、社会团体、社会服务机构中，基金会具有较强的公益性、社会性和公共性；人合组织以行业协会商会为代表，其主要特征是市场型、行业性、会员性、非营利性、非政府性和互益性。人合组织以会员为基础，通过会员服务、行业发展、行业规则等方式发挥作用，在政府职能转变的发展中，政府可以通过行业协会商会对市场主体进行间接引导和调控，并充分发挥其服务、治理、协商的功能。在三类社会组织中，人合组织具有领域的社会性、行业的公共性以及由于互益性溢出所形成的公益性；两合组织以社会服务机构为代表，其既强调资金来源，也强调组织成员服务能力，主要是按照组织使命，针对特定服务人群，创新提供社会服务，并由此形成对社会服务体系的补充进而推动社会服务体系的改革与完善。

基于社会组织的属性与功能，社会组织成为社会治理的重要主体。其功能发挥的面向包括行为-组织-政策三个层次，通过组织、行业和社会三个层次的自律-他律-共治三个机制，发挥着面向社会或社会特定领域、行业的三个功能：服务-治理-协商。面向、机制、功能均为贯穿性、交叉性的。

从社会组织参与社会治理的机制而言，充分发挥责任政府的积极作用与提升社会的组织的主体性和社会内生活力的社会治理机制成为当前中国社会治理形成与完善的主要路径。这一路径超越西方传统的国家-社会的单向度分析框架，不强调国家与社会之间的对抗、制衡，而是在美好社会的建设中，强调政府的积极作用，包括政府通过转变职能为社会的自组织发展提供空间，通过购买服务、委托、授权、公益创投、协商等方式为社会组织的发展提供政策、资源和制度支持与保障。

基于政府职能转移、社会组织的属性-结构-功能以及政社合作的机制，可以看出，社会管理体制的改革需要将政府职能转变与充分发挥社会组织功能和作用的现代社会组织体系有效结合起来，并在现代社会服务体系上汇聚，服务型政府的建设与通过服务创新进行倡导的社会组织在目标上达成了统合。社会组织结构的科学建立和功能的有效发挥离不开政府职能转变的完善和社会的自管理和自服务的形成。

以现代治理理念为基础的中国特色社会治理体系的形成，其根基在于社会组织参与社会治理的法治保障和中国逻辑。建设法治中国、建立法治型政府需要将社会组织参与社会治理的主体地位、功能发挥、治理机制等统一于中国的法治进程之中，将其制度化、规范化、体系化，以法律和制度为准则处理社会组织参与社会治理的各种关系、问题，为社会组织动员社会力量、激发社会活力进而参与社会治理提供社会和制度空间。同时，社会组织参与社会治理，必须以中国的传统优秀文化、社会结构、中国国情为基础，强调社会组织与政府的互动而非对抗和制衡，建立具有中国特色的社会组织参与社会治理的逻辑，实现经济社会的协调、可持续发展，推动中国特色社会组织发展道路、中国特色社会治理体系、中国特色社会组织参与社会治理机制的理论与实践发展，亦即落实党提出的“四个全面”战略布局和五大发展理念。

社会组织的服务、治理、倡导三个功能在党的十九大报告中得到更为明确的阐述。首先，根本矛盾的转变为社会组织利用自身优势、充分发挥作用提供了充足的服务空间。党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会组织可以充分发挥自身服务的差异性、针对性来弥足公共服务的不足；其次，社会治理体系的不断发展和完善为社会组织参与社会治理体统了制度空间。党的十九大提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。”这为社会组织参与社会治理机制、推动社会治理的科学性、制度化提供了制度保障；再次，政治协商制度的完善为社会组织提供政策建议、发挥倡导功能提供了政治空间。党的十九大提出“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”，这为发挥社会组织的代表性、反映特定群体尤其是弱势群体或行业的诉求提供了坚实的政治保障。

科学、合理、有效的治理是社会组织发挥服务提供、社会治理参与、社会组织协商等作用的前提。社会组织的治理主要有三个方面需要尤为注意：一是，内部治理层面，主要是完善社会组织内部治理结构和议事规则，首先在组织内部实现所秉持的民主、科学、透明的决策、执行和监督理念、体系和机制；二是在外部治理层面，要充分领会和把握习近平新时代中国特色社会主义思想的科学内涵和深刻意义，基于中国的政治、经济、社会和文化结构的基础上，接受党的领导和法律、法规的规制。正如党的十九大报告所提出的“坚持党对一切工作的领导”，社会组织在开展工作时需增强四个意识，坚持服务人民尤其是弱势群体，坚持自身服务和参与治理、协商的创新型、规范性，进而增强自身的代表性、功能发挥的充分性、治理结构的科学性和效果的民主性；三是作为治理技术的组织和项目管理层面，充分吸收受益人的参与，真正做到项目的参与式设计、实施、管理和评估，接受包括受益人在内的社会监督。

李勇 法学博士，清华大学公益慈善研究院院长助理，公益社创实验室负责人，明德公益研究中心主任。兼任《中国非营利评论》编委会委员、北京师范大学珠海分校慈善学院兼职教师、亚洲开发银行项目专家等。研究领域为社会组织与社会治理、社会创新。