美国政府“高校记分卡”评析

史秋衡，柯安琪

·域 外·

美国政府“高校记分卡”评析

史秋衡1，柯安琪2

（1.厦门大学，福建厦门 361005；2.厦门大学 教育研究院，福建 厦门 361005）

学生成才是大学应有之义，人才培养应以学生成才为本。在知识经济社会，高等教育俨然成为阶层流动、社会发展的重要动力，这也对高等教育人才成长效率提出了新的要求。基于此，美国政府提出基于学生成长效率视角的高校评估政策——“高校记分卡”，面向社会公布高校运行过程中的重要数据指标，从入学机会、负担能力、高等教育成果三个方面对各个学校的发展进行评估，助力学生选校及学校良性发展，是一种多用户选择的高校评估方案。该方案以“学生成才效率”为核心理念，运用多维度、多指标的评估方式，关注全面、动态的过程管理和描述性的结果，是高等学校评估的重要尝试，其长远成效有待进一步考察。

高校评估；学生成才；政策要点

各国在高校评估体系建设中都进行了不同尝试。美国作为现代高等教育强国，在高校评估发展中更是贡献了多种多样的方案。近年来，美国联邦政府推行的“高校记分卡”方案便是其中之一，其设计理念、指标设置和实践方法均有可取之处。

一、“高校记分卡”出台背景

在经济蓬勃发展的当代社会，生产力提高，个人财富不断累积，高等教育不再是精英阶层的奢侈品，而是广大公众实现个人发展的必然途径，更是各个国家维持国际经济竞争力的必要手段。教育，尤其是高等教育，对个人和国家的发展都起着重要作用。高等教育通过培养高级专门人才促进社会发展；相应地，社会通过提出对人才的需求、提供人才培养所需要的资源，促进高等教育的发展。因此，从长远观点看，人才是社会发展的首要条件，这就决定了学生成长效率应该是高等教育的重要指标。

另一方面，随着高等教育大众化时代的来临，高等教育质量备受社会各界的关注。从西方国家高等教育大众化的进程来看，教育质量的稳步提高与数量的发展似乎是一对难以调和的矛盾。[1]世界发达国家把高等教育评估作为实现教育目标、推动高等教育事业发展的重要手段。学生成才是大学应有之义，人才培养应以学生成才为本。将学生成长效率作为高校评估的指标，使得高等教育的人才培养功能重新得到重视，是提高高等教育质量的重要途径和手段。

在美国，现有的高等学校排名和评估体系存在一定的问题，影响了高等学校的发展方向，引起了联邦政府和教育部的关注。[2]例如，《美国新闻和世界报道》杂志出台的大学排名中，将学校财政支出和学校资源这两个指标所占比例设置为评价指标权重的30%，鼓励高等学校重视学校财政情况而对教学质量、学生满意度等问题关注不足。另一方面，高等教育仍然是通向中产阶级最直接的路径，高等教育仍然关系着整个社会的稳定和国家的发展。在高等教育重要性不断提高的同时，美国高等教育的质量问题却不断出现。人才培养作为高等教育的重要职能，被一些高校有意无意地忽略了。比如：部分高校课程质量不达标，教师为追求科研成果而忽略对在校学生的投入，学生在就业市场上缺乏竞争力，等等。

面对严峻的经济形势，多年来，美国高校的学费不断上涨，政府的财政支持却在不断下降。过去20年，美国公立四年制大学的学费涨幅超过了250%。以威斯康星州为例，在2014财政年度，州政府对州立大学中每个学生的支持额度相比2008年经济衰退前大约下降了20%；同时，威斯康星州的大学学费提高了近30%。同样的情况也发生在佛罗里达州。2008年到2014年，该州对每个学生的财政资金投入下降了32%，而学费提高了53%。[3]高昂的学费和下降的就业竞争力引起了学生及其家长的质疑——高等教育是否能够真正有效地促进学生的成长成才？

在美国，中央政府及联邦教育部虽无直接管理高等教育的权力，但有代表公共利益进行问责和代表社会公平进行政策调节的权力。基于此，美国政府在2013年1月首次在国情咨文中提出，应该由政府公开高等学校各类信息，为广大公众提供高等学校运行情况和教学质量的相关数据，据此引导高等学校的发展。这一方案最终于2015年年底完成数据收集，并在2016年以在线网站的形式正式上线①。“高校记分卡”作为一个政策工具，其核心政策要点在于学生在高等教育中的成长效率，设置合理的评价机制以激励高校良性发展，回归对高等教育人才培养职能的关注，引导学校、家庭、社会三方展开对话、交流、沟通，将家庭和社会的需求反馈给学校，使得高等教育的人才培养功能重新得到重视。“高校记分卡”的效果究竟如何，还有待在未来发展中接受检验。

二、基于学生成长效率的评价设计标准

“高校记分卡”主要用入学机会、负担能力、高等教育成果三个指标对高等学校进行评价，每一个指标下均有细化的内容，如表1所示。其指标设置尤其关注学生在高等教育中付出相应的经济成本之后，能否在经济、社会和文化方面获得相应的回报。这些回报作为衡量学生成才的重要标准，在与经济成本进行比较后，便能得出具体到某所学校、某个专业的学生成才效率。从这个方面看，“高校记分卡”是在了解高等教育机构的教学、学费、就业、升学等方面的实际状况后形成的事后描述性评估。它并没有提供标准化排名，而是由使用者自行选择院校和重点指标进行比较。目前，“高校记分卡”已经涵盖全美7000多所各类型院校。

表1 “高校记分卡”评估指标

（一）入学机会

在“高校记分卡”中，根据教育综合数据系统（Integrated Postsecondary Education Data System）提供的数据，以学校所招收学生中获得佩尔助学金的人数比例来衡量低收入学生的入学机会。佩尔助学金是由美国联邦政府直接资助的、仅基于经济需要发放的助学金项目，自20世纪70年代开始运行以来，取得了良好的成效。特别需要指出的是，全日制和非全日制学生都有资格获得佩尔助学金。佩尔助学金对贫困学生的认定主要通过家庭预期贡献（Expected Family Contribution,EFC）来考察学生的家庭情况，计算公式如下：

家庭预期收入=（家庭收入+财产）－（基本平均生活开支×人口）

学生的家庭预期贡献在某一标准以下，即可获得佩尔助学金。由此可以认定，获得佩尔助学金的学生，其家庭经济状况较不理想。

（二）负担能力

能否负担得起大学的各类花费是学生和家长在选择学校时首要考虑的问题。多年来，美国高校学费不断提高，政府的财政支持却在不断下降，越来越多的学生及其家庭无力负担高昂的大学费用。将负担能力作为高校评估的重要指标之一，有利于让学生和家长清楚地了解高等教育投资的回报情况，以便做出正确的判断。更重要的是，这也鼓励高校通过提供奖学金、降低学费等手段吸引学生入学，促进学校自身的良性发展。学校可以通过适时调整招生目标和帮扶政策，灵活地确定学校定位，最终实现自身的发展目标。

1.净价

在持续降低的联邦财政支持、改变重点的学校资助方向和不断上升的学费三重影响下，许多学生开始思考高等教育是否值得投入。净价的计算公式为：

净价=（学费+生活费+书本费+其他费用）－（联邦资助+州政府资助+学校资助）

由于家庭收入水平的不同，每个学生所能获得的资助数额也大不相同。在某些情况下，学费高昂的学校，由于各类资助政策数量也较多，在某些情况下可能比学费相对低廉的学校所需付出的净价更低。以斯坦福大学为例，来自家庭年收入30000美元及以下的学生可以获得联邦资助，他们每年只需要花费约3516美元，相比于2012-2013学年全校学生平均学习支出为58408美元反而更划算。净价使得学生能够基于自身收入水平估算他们在入学之后可能的花费。这一数据同时也能帮助政策制定者、研究者和学校去考察对各所高等学校的资金分配是否公平。

2.贷款情况

学生及其家庭在选择学校的时候也需要考虑他们毕业之后所需要负担的债务情况。比如，在著名的两年制学院——贝尔维学院，学生毕业后通常需要负担12224美元的联邦学生贷款，平均每个月需要还款136美元。“高校记分卡”会帮助学生衡量他们未来将要负担的贷款情况。

（三）高等教育成果

前面提到，建立“高校记分卡”的一个重要原因就是有一部分高等学校忽视了人才培养的职能。在全美53%的高等学校中，过半的毕业生在入学六年之后，其工资收入没有明显高于中学毕业生。[4]这就体现了高校毕业生在就业市场上的竞争力并没有高于高中毕业生，进而也说明了该校的人才培养质量存在问题。因此，通过一系列量化的指标数据考察高等学校是否完成了人才培养任务，是确认一所高校是否合格或达标的重要途径，也是学生选择学校的重要参考。

1.学业完成率

学业完成率是指最终完成学业的学生人数占入学学生总数的比例。学业完成率不能单独进行比较，因为相比于两年制学院来说，四年制学院的学业完成率显然会更低，因为其需要付出的时间成本更高。学业完成率通常与学习项目的类型、提供的学位和就读学生最终的就业率一起进行考察。

在对学业完成率进行考察时需要注意两个问题。其一，许多学制少于两年的学校学业完成率极高，但其毕业生在人力市场上的反响并不好。这表明该学校提供的证书或学位使得学生在就业市场上用处有限。同样，某些广泛接收弱势群体学生入学的学校在学业完成率上可能显著低于弱势群体学生比例低的学校。由于弱势群体本身在完成学业过程中遇到的困难较多，学校需要投入更多的时间和资源进行培养，学业完成率因此降低。基于此，弱势群体学生在择校时还需要理性对待学业完成率。其二，学业完成率计算公式中所用的入学学生总数指的是该校首次入学的全日制学生总数。随着学生类型的多样化，尤其是在两年制学院和部分四年制学院中，成年学生人数不断提高，使得学业完成率的准确性受到影响。

2.学分转换率

学分转换率指的是不同学习水平的项目之间学分连接、转换的比例，是就读于两年制学校的学生转入四年制学校学习的比例。这一比例体现了学校是否为学生提供了高质量的课程和服务，支持他们进入更高水平的学校学习。

3.劳动力市场成果

劳动力市场成果是指高等教育除了提供学位之外的其他收益，通常是指高等学校毕业生的收入，对照指标是全美高中毕业生六年后的平均薪资（在美国，具有高中学历的毕业生在其就读高中六年后的年平均工资收入约为25000美元）。“高校记分卡”提供了各所高校学生入学六年后的平均薪资、入学十年后的薪资中位数等数据，这些短期和长期的收入数据能为学生择校提供重要参考②。

全面提高高等教育的质量不能仅限于传授高深知识，还应内化为学生个人的综合素质与能力。就业能力是高等教育质量的一个重要衡量维度，包括获得最初就业能力（gain initial employment）、维持就业能力（maintain employment）和必要时获取新职业所需要的能力。[5]劳动力市场成果以毕业生工资水平为重要指标，对学生就业能力进行了量化，更为直观、清晰，有利于高校反思人才培养过程中的问题，提高教学质量，调整教学重点。

4.还贷比例

还贷比例指的是学生（包括完成学业者和未完成学业者）在离开学校三年内能否偿还助学贷款本金。对还贷比例的计算得到了许多高等教育相关群体的支持。对于学生来说，这体现了对于高等教育的投资是否得到了预期回报；对于联邦政策制定者来说，学生贷款的来源是税收，税收收支平衡关系到国家财政稳定；对于学校来说，这是衡量学生培养质量、检验学校发展水平的重要参考。早在2009年，奥巴马政府就开始尝试公布所有学校学生的还贷比例。

2014年的数据显示，四年制营利性学院的平均还贷比例是44%，四年制公立学校的还贷比例约为80%。这表明公立学校的学生更有能力偿还他们的贷款，同时也表明公立学校的学生贷款额度较小、劳动力市场成果较好。

5.混合维度

仅仅一个指标是不能概括一个学校所有的使命、目标和成就的，个性化、多角度的维度可以帮助学生有针对性地、深入地了解学校的综合表现。例如，仅仅了解收入情况而不去了解负债情况，就不能考察该校的性价比，以及学校是否为学生的成功就业付出了努力（投入和产出是否成正比）。还有一些学院侧重为学生进一步升学做准备，在学分转换率上可能表现甚佳，而在其他指标上可能有所欠缺。

针对这种需求，联邦教育部大致确定了机会机制、成果卓越、财政价值三个综合指标，同时也提供了这三个指标的优势和缺点供公众参考。

机会机制是指学校能否通过为来自低收入家庭（0～48000美元）的学生提供可负担的教育，帮助他们进入中产阶级。该指标的测定通过赋予收入、低收入学生（佩尔助学金获得者）学业完成率、中低收入学生（家庭收入为0～48000美元）所需要付出的净价三者同等权重，在进行去量纲化处理后，每个学校即可进行比较。这一维度仅仅测量那些低收入学生比例高的学校。在机会机制这一衡量标准下，表现最好的四年制学院中，90%都是公立学校。

成果卓越是指学校能否通过一系列的措施帮助学生产出成果，即在学生学业完成率、劳动力市场表现和还贷比例方面都呈现高水平。该指标赋予课程完成率和收入中位数同等权重。在成果卓越指标上表现好的学校通常是费用高、选拔性强的四年制学院（其中76%是私立非营利学院）；而在两年制学院中，一大批表现好的学院是护理相关学院或者专门技术学院。

财政价值是指在经济方面学校能否以最低的成本提高学生的劳动力市场表现。该指标关注高等教育未来潜在的回报率，主要比较高等教育的投入和毕业生收入水平。财政价值的变量包括：毕业生收入中位数、学生在30年内偿还贷款所需支付的最低平均净价（计算方法为（高等教育贷款-补助）/30年））。基于这一标准，70%左右的两年制公立学院的毕业生在获得最大化财政价值方面做得最为成功。在四年制学院中，仅有30%的高财政价值的学校是公立学院，70%是私立非营利学院。

鉴于高等学校的目标、数据使用者对数据的价值观念、学生个体的兴趣和能力以及特定学校的花费都不尽相同，这三个综合指标可以表明额外衡量标准的发展，有助于更加全面地了解学校对学生的服务水平和教育水平。

6.其他消费者维度

“高校记分卡”的指导性原则之一就是找出学生最需要的、最有价值的指标，帮助学生、家长、咨询者和其他利益相关者通过充足的、相关的、可以理解的衡量方法，发现、选择适合自己的学校，从而解决不同类型、不同学习目的学生的问题。其他消费者维度，如大一学生继续第二年学习的比例、每个学校特定的细节（如黑人占主体的大学、少数民族学院、有特定宗教要求的学校）、学校所在城市、全校学生规模等，都被一一统计。

三、对“高校记分卡”方案的审视与评议

“高校记分卡”自推行以来，在美国社会引起了较大关注。与其他现有的高校评估方案不同，它围绕学生成才效率这一理念，衍生出多维度、多指标的分类方式，全面、动态的过程管理以及描述性的结果，形成了相对完整的评估体系。鉴于该方案推行不久，其实效有待时间和实践检验。

（一）以“学生成才效率”为核心的评估理念

在高等教育市场化的形势下，高校评估不能再局限于学校内部。哥伦比亚大学原本科生院助理院长程星提出了一个新的三级评估范式，即展示学生学习的成果、显示高等教育投资回报率和高校的社会效益。[6]“高校记分卡”中以“学生成才效率”为核心的评价理念正是三级评估范式中“显示高等教育投资回报率”这一级评估的体现。“学生成才效率”是一个非量化的投入与产出的比较问题。直接和间接支付教育费用的团体大致包括四个组成部分：学生家长、学生本人、慈善机构或个人捐助者、代表纳税人利益的政府。[7]通过对学生家长和学生本人最关注的经济层面的付出与回报进行比较，对高等学校的运行效率进行评价；在服务学生择校的同时，有利于高等学校参考自身的发展目标和实际情况对发展思路进行调整，寻求自身在高等教育体系中的合适定位，也有利于提高政府、社会的资源分配效率和管理能力，对不同高校进行引导。从这个角度看，这一核心思想能极大地满足各个高等教育利益相关者的需求。我国目前尚未确立一个专门基于普通大众需求、从学生视角出发的高等教育评估方案。“高校记分卡”中以“学生成才效率”为核心的评估理念，可以为我国高等教育评估工作的改进提供参考。

根据教育部发布的《2016年全国教育事业发展统计公报》，全国各类高等教育在学总规模达到3699万人，高等教育毛入学率达到42.7%，全国共有普通高等学校和成人高等学校2880所。我国高等教育规模之大，举世瞩目。对规模如此庞大的高等教育进行管理，当务之急是让各个高校认清自身优势、厘清问题所在，从而各安其位，而评估正是其前提和必要条件。以“学生成才效率”为出发点进行高校评估设计，有助于为不同条件、不同水平和不同办学能力的高校找到合适的发展路线，解决毕业生的成长和就业问题。

（二）多维度、多指标的分类方法

不同于一般单方面、单维度、单指标的分类方法，“高校记分卡”在设置分类维度的时候，基于经济视角，考虑了多个指标和维度，包括教学质量、地区事务参与程度、毕业生就业情况、学费水平等，从横向与纵向多个角度切入。这些指标彼此独立，各个高校在指标上的不同数值不代表高校间的优劣和等级差别，只用于标示高校的特征，从而形成全面的、多样化的高校描述体系。这为我国设计高等学校评估指标体系提供了新思路。近些年来，我国各类高校评估方案，无论是出自教育行政管理部门，还是来自学术界，都没有从根本上改变“千校一面”的现实问题。高等教育职能的多样化直接决定了高等学校的多样性，盲目向某一类发展都会引起高等教育系统的不适甚至倒退。“千校一路”的问题在我国高校盛行，高校普遍追求“研究型”和“学术型”的定位，教育主管部门不得不出台政策来抑制“升格热”和“改名热”。这样一来，不少高校失去了自身原有的发展特色，部分高校的招生和学生就业也出现困难。2017年1月23日，人社部召开2016年第四季度新闻发布会。会议指出，2017年我国就业的结构性矛盾更加突出，这也是这些年来非常明显的趋势和特点。其中，青年就业是世界性的难题，对我国来说尤其突出。我国青年就业的重点主要是高校毕业生。从2016年的情况看，高校毕业生的就业水平同2015年基本持平，总体就业形势是平稳的。2017年高校毕业生将达到795万人，差不多占城镇新成长劳动力的一半还多，就业任务非常繁重。高校评估推动高校发展，多维度、多指标的评估方法能更全面地反映不同类型、层次高校的职能和社会作用，有助于实现高校百花齐放、百家争鸣，也有助于社会大众对高等教育的正确认识和了解，是促进我国高等教育体系健康、全面发展的重要依托。结合我国的高校建设、毕业生就业等现实情况，从教学质量、毕业生就业情况、学费水平等多角度切入，设计高等学校评估指标体系，有利于多维度、多视角评估高等学校，从而为学生择校提供参考，也为学校发展指明道路。

（三）描述性的结果

从实际出发，采用归纳的方法构建高等教育评估的结构，而非提前设定框架，将数以千计的高等学校纳入其中，这是制定评估方案的重要操作前提。“高校记分卡”严格遵循了这一准则。“高校记分卡”与其他既有评估方案的不同之处在于，最终没有形成一个等级性和规定性的评估结果，而是让高等教育利益相关者通过选择关注的指标和维度，得到不同的分类结果，进而依据自身情况进行下一步操作。

“高校记分卡”通过设计各类指标、维度，帮助学生、家长、学校、政府、社会更为全面地认识一个或多个高等教育机构，甚至整个高等教育系统的发展现状，使高等教育利益相关者构建起符合自身需求的评估框架，最大限度地满足使用者的需求。高校评估和排名结果都会影响学生的择校、社会资源和公共资金的流向，引发院校之间的竞争。在近几年中国的发展中，部分高校在一些高校龙虎榜、分类榜上面临着隐形排名的巨大压力。“高校记分卡”这种层级类别较多、拥有现实问题导向的评价标准，能够基于学生的个性化需求反映高校的实力情况，体现不同高校在学生关注范围内的发展差异，同时又能克服数字化排序结果的绝对性及其产生的弊端，结果更具客观性和公正性。这种不定性、只描述的分类产出结果，既不影响高校既定的发展目标，又能保障高校的独立性。作为一项实验性的研究活动，目前尚不存在完美的高校分类和排名方法，仍处在有关研究机构的非官方学术活动层面。但可以预见，描述性的结果在未来评估中的运用会更加广泛。

（四）全面、动态的过程管理

“高校记分卡”的重要特征之一是拥有大量数据，将多维度、多指标的评估方法作为框架。这些数据主要来自于美国联邦教育部教育信息统计中心开发的高等教育数据信息系统、国家学生贷款数据系统、财政部提供的联邦居民收入记录以及非官方的数据资料，如学生成就测定（Student Achievement Measure）提供的资料。这些数据还能实时更新，具有时效性。更重要的是，这些数据不需学校重新搜集、上报，而直接由联邦教育部与相关政府部门进行协调，在保证数据客观性、准确性的同时，也未给学校增加负担。这种教育数据系统的建构对于我国而言也是一种很好的尝试。首先，随着社会公众对高等教育的关注度日渐提高，必须建立一个平台让其了解高等教育各利益相关者的发展情况和绩效，从而形成有效的监督和反馈机制。其次，在当今“大数据”时代，信息是正确决策的基础。高等教育也需因应科学技术发展趋势，强化信息管理系统，善用数据。第三，高等教育数据库的建立有助于加强高校、政府和其他利益相关者之间的三方关系，为沟通和决策提供渠道。

目前，“高校记分卡”项目还在试验阶段，随着美国政局的变动和高等教育日新月异的发展，其是否值得广泛推行还有待考证。但其所具有的以“学生成才效率”为核心的评估理念，多维度、多指标的评估方法，全面、动态的过程管理以及描述性的结果等特点，对我国高校评估的未来发展具有重要参考价值。

注释

①美国“高校记分卡”官方网站地址：https：//collegescorecard.ed.gov/。

②短期收入数据指入学六年后的平均薪资，长期收入数据指入学十年后的薪资中位数。由于某些专业（如人文科学相关学科）的毕业生并不能立刻获得高收入，且十年后毕业生收入差距不断拉大，平均薪资不具有代表性，因此需要基于不同的时间维度、不同的取值（平均数和中位数）对收入情况进行衡量。

[1]乐美玲，辛涛.高等教育评估的几个关键问题[J].清华大学教育研究，2015（1）：48-52.

[2]STEPHENB.How public colleges use merit aid to competein the outof-state student arms race [EB/OL]. [2015-05-18].http：//hechingerreport.org/how-public-colleges-use-merit-aid-tocompete-inthe-out-of-state-student-arms-race/.

[3]State Higher Education Executive Officers Association.State Higher Education Finance：FY 2014[EB/OL].[2015-04-24].http：//www.sheeo.org/sites/default/files/project-files/SHEF%20FY%202014-20150410.pdf.

[4]U.S.Department of Education.Better Information for Better College Choice&Institutional Performance[EB/OL].[2015-09-30].https：//collegescorecard.ed.gov/assets/BetterInformationForBetterCollegeChoi ceAndInstitutionalPerformance.pdf.

[5]史秋衡，文静.中国大学生的就业能力——基于学情调查的自我评价分析[J].北京大学教育评论，2012（1）：48-60.

[6]程星，魏署光.市场竞争中的高校评估及其范式的更新[J].高等教育研究，2008（9）：33-43.

[7]JOHNSTONE D B.Cost-Sharing and Equity in Higher Education：Implications of Income Contingent Loans[J].Markets in Higher Education,2004：37-59.

A Probe into College Scorecard Issued by U.S.Government

SHI Qiu-heng1，KE An-qi2
（1.Xiamen University,Xiamen 361005,Fujian,China;2.Institute of Education,Xiamen University,Xiamen 361005,Fujian,China）

The development of students is not only the proper meaning of universities,but also the root of personnel cultivation.In the knowledge economy and society,higher education serves as an important driving force for inter-class mobility and social development,which brings up new demands for the efficiency of higher education personnel cultivation.In this background,the U.S.government put forward a college evaluation policy focusing on the efficiency of personnel cultivation,i.e.College Scorecard.As a multi-user selection evaluation policy,it publishes important data indexes concerning the running of colleges,and evaluates the development of colleges from the perspectives of access,affordability and outcomes.Based on the efficiency of higher education personnel cultivation,the policy uses multi-dimensional evaluation pattern and focuses on comprehensive and dynamic management results.The policy is a meaningful attempt in higher education evaluation,but its longterm effect remains to be seen.

College Evaluation;Personnel Cultivation;Key Elements of Policy

2017-08-03

史秋衡，1960年生，男，上海人，厦门大学教授，研究方向是高等教育学和教育经济与管理；柯安琪，1992年生，女，福建泉州人，厦门大学教育研究院硕士生，研究方向是高等教育学。