长江中游地区省际合作路径研究

吴爱军 李伟

(1.长江大学 管理学院,湖北 荆州 434023;2.湖北长江经济带区域发展研究中心,湖北 荆州 434023)

长江中游地区省际合作路径研究

吴爱军1,2李伟1

(1.长江大学 管理学院,湖北 荆州 434023;2.湖北长江经济带区域发展研究中心,湖北 荆州 434023)

长江中游地区省际之间协调合作发展是深入推进长江经济带发展战略的重要组成部分。针对长江中游地区省际合作的现状分析其相关原因，并从政府主导和市场驱动两方面提出了强化省际合作的路径。

长江;中游地区;路径

长江中游地区主要由湖北省、湖南省、江西省三省组成,国土面积为56.46平方千米，占全国5.88%；2015年末，常住人口(指常住本省半年以上人口)17200.63万人，城镇化率分别达到55.67%、50.89%、51.6%；2016年，三省的经济总量GDP分别为32297.9亿元、31244.7亿元、18364.41亿元，位居全国第7位、第9位、第17位；增长速度分别为8.1%、7.9%、9.0%，分别位居第9位、第13位、第4位。长江中游地区的发展现状为合力打造中国经济“第四极”奠定了良好的基础。

一、长江经济带中游地区省际合作意义

(一)有利于长江中游地区资源整合、协调发展

长江中游地区的江汉平原、洞庭湖平原、鄱阳湖平原都属于长江水系改造形成，拥有相似的资源禀赋，在经济社会发展过程中，形成了结构类似的产业。因此，协调本地区的资源整合，避免产业的同质化，形成产业链合理分工、协调发展是未来合作的主要方向。

(二)有利于打破区域壁垒，促进要素合理流动,构建区域一体化市场体系

行政分割和市场壁垒及其产生的地方保护主义是区域经济合作的最大障碍。长江中游地区的行政壁垒尚未打破，导致诸多合作的障碍：基础设施建设方面，各地以行政区划内利益为重，导致相互衔接、互联互通不够；产业选择方面，因缺乏统一规划和协调，产业雷同和同质恶性竞争严重；人才流动方面，因户籍制度及各地政府就业压力影响，对外来人口就业多采取歧视性政策；城镇建设方面，因地域限制，相邻边界城镇建设不能资源最大化利用，体制机制僵化；企业发展方面，跨区域的企业在区域交界地区的水、电、路等处于相互分割状态，而各地为保障本地就业及税收，经常采取手段阻碍企业自由跨区域的发展，市场壁垒现象普遍存在。

长江经济带中游地区根据现有的资源禀赋和产业基础，树立一体化、整体化的思维模式，建立科学合理的功能区划分工和产业协同，在区域内构建产业链的协调分工，共同开展产业的创新研究，形成共同参与市场竞争的局面，为市场准入制度、基础设施共建共享、完善投融资体制等方面提供可能，从而构建区域一体化的市场体系。

(三)有利于突出在长江经济带中游发展的地位和作用

2015年4月，《长江中游城市群发展规划》正式颁布，以武汉、长沙、南昌为中心的中游城市群建设纳入国家级发展战略。2016年元月，上海、江苏、浙江、安徽四省市建立“三级运作、统分结合、务实高效”的合作协调机制；2016年12月，重庆、四川、云南、贵州4省市签署了长江上游地区省际协商合作机制协议，湖北、江西、湖南3省签署了长江中游地区省际协商合作机制协议。长江中游的湖北、湖南、江西三省作为长江经济带上发展的重要一极，担负着“承接上下游、振兴长江之腰”的重任。

长江中游地区省际合作路径的研究将落实对中游三省发展的总体战略要求，从战术层面探索执行的方案和措施，使得中游地区能够协调、快速形成一体，壮大经济总量、集聚优化产业结构，形成地位突出的“中三角发展极”，进一步强化、发挥中游地区在长江经济带和国家经济发展格局中的地位和作用。

二、长江中游地区省际合作的现状、问题及原因

(一)长江中游地区省际合作的现状

第一，长江中游地区地形地貌特征。湖北省全省地势大致为东、西、北三面环山，中间低平，略呈向南敞开的不完整盆地。在全省总面积中，山地占56%，丘陵占24%，平原湖区占20%。省内主要平原为江汉平原和鄂东沿江平原。湖北省洞庭湖区荆南四河(松滋河、虎渡河、藕池河、调弦河)是分泄长江洪水入洞庭湖的重要通道，由此，江汉平原与湖南省洞庭湖平原连成一片。

湖南总的地形特征是东、南、西三面山地围绕，中部丘岗起伏，北部平原、湖泊广布，呈西高东低、南高北低、朝东北开口的不对称马蹄形盆地。湖南地势属于云贵高原向江南丘陵和南岭山地向江汉平原的过渡地带。

江西省境除北部较为平坦外,东西南部三面环山,中部丘陵起伏,全省成为一个整体向鄱阳湖倾斜而往北开口的巨大盆地。江西省是我国的农业大省，粮食、油料、蔬菜、生猪、蜜桔、淡水鱼类等农业品在全国占有重要地位。

因此，长江中游地区三省的地势地貌具有很大的相似性，各自范围内的平原地带都处于长江沿线，都是我国重要的农业大省，是农产品的主要产地。而且湖南省、湖北省在地质、地理单元上，本来都属于洞庭湖平原的有机组成部分，具有一体化的生态环境体系。长江中游三省的省际合作具有天然的内在统一性。

第二，长江中游地区经济发展基本概况。长江中游的湖北、湖南、江西三省经济发展背景类似，三次产业结构比例相近，见表1和表2,*数据来源于《2015年湖北省统计年鉴》《2015年湖南省统计年鉴》《2015年江西省统计年鉴》。农业在产业结构中的比例相当,江西省的第二产业比例高于湖北省、湖南省，但第三产业落后于该两省。

表1 2016年长江中游地区三次产业结构比例

表2 长江经济带中游地区2015～2017年GDP总量及增速对比

2015～2017年GDP总量及增速可以看出，经济总量排序为湖北省、湖南省、江西省；湖北省、湖南省经济体量相当，差距在4%以内，江西省的经济体量相对较少，大致为两湖的60%左右。增速排序则为江西省、湖北省、湖南省，连续三年，江西省都以9%的速度快速发展。

从2015年细分产业的增加值来看,其数据见表3，①湖南省、湖北省的农林渔牧、工业、建筑业、批发与零售、物流、住宿与餐饮等行业增加值总体相差不大，金融业、房地产业增加值湖北省比湖南省高50%以上，具有显著的优势。江西省总体及个细分产业都处于相对的弱势地位。湖北省的产业结构显著优于湖南、江西两省。

表3 长江中游地区2015年基本经济数据(1)

续表3 长江中游地区2015年基本经济数据(2) 亿元

第三，中游三省合作状态[1]。省际高层间，2012年2月10日，湘鄂赣三省在武汉签订《加快构筑长江中游城市集群战略合作框架协议》，建立了三省高层间定期会晤的省际联系会议制度。2013年4月7日，湘鄂赣皖4省在海南博鳌亚洲论坛上联合举办长江中游城市群主体宣传活动。2016年12月1日，湖北、湖南、江西三省在京签署《关于建立长江中游地区省际协商合作机制的协议》，标志着长江中游地区省际协商合作机制正式建立。同时，三省还签署了《长江中游湖泊湿地保护与生态修复联合宣言》，提出要凝聚保护与修复长江中游湖泊生态的共识，为生态长江建设贡献“中游样本”，将长江中游建成长江经济带生态文明先行区。

省际部门间，据统计自2012年2月4日湘鄂赣皖四省交通部门签署第一个部门间合作协议，到2016年底，先后有交通、旅游、商务、经协、科技、经信、农业、卫生、知识产权、文化广电、教育、水利、工商、国防科工、党史、公共服务等16个部门签署了省际合作协议，初步建立了各部门间的合作机制。2017年7月25日，湖北、湖南、江西三省发展改革委在武汉市召开长江中游地区省际协商工作协调会，研究三省领导会商会前期准备工作。会议初步审议《鄂湘赣三省推进省际协商合作联合宣言》《鄂湘赣三省省际协商合作轮值制度》《2017年鄂湘赣三省协商合作重点事项》。经协商讨论，三省就轮值组织构架、轮值运行机制等问题，以及两湖一江生态共建、建立企业家联盟、共推旅游产业化发展、基础设施互联互通、社会事业一体化等具体合作事项初步达成共识。

市际高层间，长江中游城市群市际间的合作主要在武汉、长沙、南昌3个省会城市和岳阳、九江、咸宁的“小三角”中间。2006年11月3日，中部6省省会城市武汉、合肥、长沙、南昌、太原、郑州在武汉通过了“加强中部六省省会城市农业经济协作的倡议”，至2017年，“中部六省省会城市农业经济协作联席会议”已经连续召开了12届。2013年2月23日，长江中游城市群省会城市首届会商会在武汉举行，长沙、南昌、合肥、武汉签署了《长江中游城市群暨长沙、合肥、南昌、武汉战略合作协议》，目前，省会城市会商会已经举办了五届。2017年4月10日,武汉、长沙、合肥、南昌再次聚首开启新一轮合作,4市签署《长江中游城市群省会城市合作行动计划(2017～2020年)》。2012年4月19日，岳阳市、九江市、咸宁市在岳阳市签署了《湖南省岳阳市、江西省九江市、湖北省咸宁市区域合作框架协议》。

市级部门间，2012年3月13日，武汉、长沙、南昌三市团委在武汉举办青年发展论坛，共同签署了《武汉·长沙·南昌“城市合作发展、青年协作交流”战略框架协议》。2012年4月19日，岳阳、九江、咸宁三市旅游局长在岳阳市签署了《湖南省岳阳市、江西省九江市、湖北省咸宁市区域旅游合作协议》。2012年5月31日，三市交通局签署了《湖南省岳阳市、江西省九江市、湖北省咸宁市交通运输框架协议》。2012年7月11日，三市商务局签署了《关于共同促进区域商务事业发展，加快“小三角”城市区域市场一体化进程战略合作协议书》。2013年2月23日，长江中游城市群省会首届会商会在武汉举行，武汉、长沙、南昌、合肥4市的宣传、经信、教育、科技、规划、环保、交通、商务、文化广电、卫生、旅游等11个部门也分别签署了合作子协议。

(二)长江中游地区省际合作的问题及原因分析

第一，经济发展互补性不强导致合作意愿不强，产业结构的趋同性导致相互竞争激烈。在讨论产业发展的集聚和判断支柱产业中，常常引入区位商的经济学指标。

式中LQit为t时期i地区的制造业的区位商，Xit为t时期i地区的制造业工业总产值，Qit为t时期i地区整个工业总产值。LQit值越大，表明制造业产业集聚在该地区的集聚程度越高。

经过计算统计，得到湖北、湖南、江西三省专业化产业和优势产业分布情况，见表4。①

表4 长江中游地区专业化产业与优势产业

通过表4统计看出，在专业化产业和优势产业中，农副食品加工业、食品制造业、化学原料和化学制品制造业、医药制造业、非金属矿产制品业、有色金属冶炼和压延加工业、印刷记录媒介复制业等是三省形成专业化的产业，具有较强的同质性；文教工美体育和娱乐用品制造业、木材加工木竹藤棕草制品业、是湖南、江西共有；烟草制品业、酒饮料和精制茶制造业有湖北、湖南共有。纺织服装服饰业是湖北、江西共有。这些专业化和优势产业中，绝大部分是三省都有或者两两之间都有的，反映出产业同质化程度很高，重复建设现象严重，相互之间缺乏合理有效的分工协作，产业结构趋同现象严重，直接导致区域间的产业合作意愿不强。

同时，通过表4的统计，江西的电气机械和器材制造业、湖北的汽车制造业、湖南的专用设备制造业形成了三省各自差异化显著、产业特色突出的支柱产业。这是中游地区在现代产业体系发展中逐步建立起来的。

第二，长期的行政区划形成的市场壁垒。建国以来，我国历来在各项考核中，都以行政区划作为实施范围，直接导致了中游地区三省各项事业的发展优先以辖区内利益为主要考量方向。在制定经济和社会发展规划和产业布局规划中，各自为政，直接导致严重的低水平重复建设和资源的利用程度不足，产业链之间没有合理的分工、对接，有限的资金不能充分利用。

在制定市场发展的地方性法规中，侧重于保护各自地区的产业为主，甚至一度出现过“湖北不抽湖南的烟，湖南不喝湖北的酒”的市场相互封锁现象。互联互通的市场基础设施匹配严重不足，曾经207国道伴行的二广高速在湖南境内的常德段长达十余年没有立项建设，导致南北高速大通道在湖南境内形成“断头路”，严重阻塞了湖北货物、人流的南下流通。直至现在，长江中游地区在行业市场准入、给予同等市场主体待遇、工商税务优惠、政策扶持上尚需改善。

第三，沿江湖泊相连引起的生态矛盾。长江中游三省都是我国重要的生态湿地涵养地区，沿江湖泊众多，各种水系贯穿其中。其中，洞庭湖两岸分属湖南、湖北两省，荆南四河连接长江和洞庭湖，流经湖北、湖南腹地，是江汉平原与洞庭湖平原的衔接纽带。两省在水环境修复、生态湿地保护上息息相关。虽然2014年5月2日，经国务院同意，国家发改委发布了《洞庭湖生态经济区规划》(发改地区[2014]840号)，涵盖了湖南省的岳阳市、承德市、长沙望城区和湖北省荆州市，但实质推动力度有限，尚没有实质性的区域间的深度合作。

江西省鄱阳湖是我国最大的淡水湖，具有世界影响的重要湿地，是中国重要的生态功能保护区，承担着调洪蓄水、调节气候、降解污染等多种生态功能。鄱阳湖位于湖北、湖南下游，两省的水生态的维护直接关系到鄱阳湖生态环境的好坏。

基于三省江河湖泊的自然相连和紧密的上下游联动关系，2016年12月1日，湖北、江西、湖南3省在京签署了《长江中游地区省际协商合作机制协议》和《长江中游湖泊保护与生态修复联合宣言》。但是，生态保护与修复是一项投入大、周期长、见效缓慢的工程，由于长江中游地区三省经济尚处于发展不足阶段，对水污染物的排放、水利工程的建设、江湖河等湿地的修复等都有不同的理解，长期上下游之间对水污染物的排放问题的争执依然存在。

三、长江中游地区省际合作的路径

(一)长江中游地区省际合作原则

第一，政府主导与市场推动相结合。在我国，政府始终是经济社会发展法律法规、发展规划制定的主导者，在市场推动的过程中，既需要厘清政府与市场作用的边界，由政府把握方向，市场主体具体落实实施，又需要在政府间高层形成共识，制定规则，由市场配置资源，推动经济发展要素加速流动，形成区域一体化发展格局。

第二，全面推进与重点突破相结合。长江中游地区发展层次一致、资源禀赋趋同，具备共同发展基础。全面落实《长江中游地区省际协商合作机制协议》，建立区域协调一致的国民经济发展规划，全方位推进各个层面工作。重点对事关三省发展共性的领域实施突破，以点带面，逐步形成协调发展格局。

第三，先易后难原则。筛选长江中游地区发展过程中面临的共同问题，求同存异，以问题为导向，从三省都迫切需要解决、相对容易解决的领域着力，开展试点工作，完善流程、形成模式。再对难点问题进行攻关，逐一解决。

(二)长江中游地区省际合作的路径

1.政府主导

第一，规划路径。统筹协调各类国家、区域、地方发展规划的兼容性，动态优化，实施多规合一，实施“自上而下”“自下而上”两种区域合作路径，确保发展目标的实现。

据不完全统计，涉及长江中游地区范围内的国家级层面的规划有11部之多，从不同空间范围、产业方向、城镇发展、生态修复与保护等方面编制了发展规划。但是，这些规划限于当时的经济社会发展侧重点需要，与后续的规划难免有衔接不足的弊端。而且，各省还编制了一些地区性发展规划，如湖北省2010年8月24日颁布了《湖北长江经济带开放开发总体规划》(2009～2020年)及地市州、县级的国民经济发展规划，这些规划以各自行政区域为优先决策方向，缺乏区域性协调的考量。

表5 长江中游地区经济发展规划一览表

因此，需要强化“顶层设计”，成立超越行政区划、具有较高权威性的协调机构，编制长江中游地区区域发展规划。借鉴京津冀协同发展的协调机构，争取在中央层面设立领导小组(可考虑在国家发改委“中部办”下设置“长江中游处”)，在现有规划和三省区域合作基础上，编制长江经济带中游地区发展规划，协调生态保护、产业分工、资源能源、港口功能、公共服务等。同时，完善区域合作决策落实、落地的考评机制，切实实现行政力量为市场机制发挥作用拓宽空间。

第二，机制路径。构建“省、地市、县区”多层次合作体系，建立多种工作运行机制，加大执行力度，突破行政壁垒，确保合作决策的落实效率。借鉴泛珠三角区域合作的制度成果，如首长联席会议制度、行政首长联席会议秘书处工作制度、政府秘书长协调制度、日常工作办公室工作制度以及部门衔接落实制度，同时，充分利用“发展论坛”和“合作洽谈会”两大平台，集合各阶层智慧，广泛讨论发展过程中出现的新问题、合作新方式。

借鉴长三角城市群的决策层、协调层和执行层三级运作以及“统分结合”的机制，整体设计长江中游地区的合作机制。在长江中游地区三省区域内，对经济社会发展的共性领域进行制度与规则的梳理、统一，实施区域内“同等待遇”。破除行政壁垒造成的市场壁垒、管理门槛，促进各类要素在区域内的自由流动。分区域、分层次加大三省高层共识的执行、落实力度，提高区域合作决策的实施效率。

第三，体制路径。构建新的“动力”体制，激发长江中游地区开展区域的合作热情。首先，将区域合作工作推进相关指标纳入到各级地方政府考评指标体系之中，构建区域合作长效机制。改变以GDP为核心指标的考核体系，纳入生态环境、民生工程、公共服务等相关内容，建立更具综合性的指标体系，推动广大政府职能部门转变工作方式，提高协作效率。其次，推进财税体制改革。充分利用“湖北自贸区”、“武汉城市群、长株潭城市群的综合配套改革试验区”的国家政策，探索系统改革方案，解决由建设型财政向公共服务型财政转型的难题。减少地方政府对于企业决策的干预，扩大财政预算，加大向基础设施等为市场机制“开路”的事项倾斜力度。最后，在地方政府和市场机制都无力解决的重大跨区域工程上，由中央层面集中协调。完善长江航道整治、沿江高铁建设等重点基础设施。对洞庭湖、鄱阳湖、洪湖生态修复项目，由国家协调，实施生态补偿机制，确保长江中游地区在生态修复与保护上的积极性。

第四，法制路径。探索区域立法，合理行使行政权力，确保长江中游地区共性问题能够得到有效规范。重视使用法律手段，尝试创新地方立法，借鉴美国的做法，以法案的形式推动区域经济合作开发。将相关机制制度化、协调方式规范化，以法律制度的形式固定合作的重点项目，提高对合作成员的约束效力。维护规章制度的权威性，约束合作成员政府对经济合作的任意干预，以及合作组织机构偏离公平原则的权力运用行为。可以优先对长江中游地区的湖泊、湿地的生态修复与保护进行立法。合理行使行政权力，在整合资源、打破行政壁垒、解决市场发展制约瓶颈等方面发挥“主导作用”。

2.市场驱动

第一，市场分配机制路径。建立利益分配机制和补偿机制，对长江中游地区的一体化项目进行合理分工，构建区域内“利益链式结构”。以市场原则为基础，协调好长江中游地区区域经济合作的收益和成本分担、补偿，保障各利益主体能够在地区专业化分工中获益。实现专业技术资质认证统一，推动区域内养老保险、医疗保障、住房信贷、义务教育等公共服务一体化。按照一定规则，各方共同出资建立各项专项基金，实现基金支持方式多元化，支持重大基础设施建设、生态环境保护和欠发达地区产业转移对接，扩大区域内相对发达地区对欠发达地区在人才培训、医疗、教育等方面对口援助范围和额度。

第二，市场准入路径。建立统一的市场准入制度,破除市场壁垒，形成区域内统一市场。充分利用自贸区建设、武汉城市群、长株潭城市群先行先试的优势，在简政放权、管服结合上大胆创新，推动区域发展要素的自由流动和优化配置，通过实现充分竞争和竞相开放，真正实现由企业作为推进长江中游地区一体化的主体，实现市场在资源配置中的决定性作用，逐步达到区域内高水平的协调均衡发展。

第三，产业集群化路径。鼓励区域内企业进行兼并重组，加快产业集群的发展和升级。优先在旅游、文化创意、农产品深加工等共性产业上进行组团发展。产业集群不受行政区划限制，哪里经济上有条件、更合理，就会在哪里进行布局，因此它是促使区域一体化的主要机制，是在空间上进行极化扩散的实现形式。企业跨地区发展将自动产生经济一体化发展的内生效应。跨地区的企业兼并活动，可以在区域内产生以市场为导向的自我联合效应，自动产生一体化效果。在竞争规则统一的基础上，应该大力鼓励长江中游地区的企业之间开展兼并收购活动，推动长江中游地区企业在“走出去”过程中联合起来收购国外的企业，从而实现企业集中、市场集中和产业集聚[2]。

2017年6月30日，国家五部委推出《长江经济带产业转移指南》，明确提出长江经济带要依托国家级、省级开发区，推动长江经济带产业有序转移和协调发展，重点打造电子信息、高端装备、汽车、家电、纺织服装5个世界级制造业集群。其中，长江中游地区涉及的是电子信息、高端装备、汽车、纺织服装等4个制造业集群，涵盖40个产业园和开发区。因此，长江中游地区需要优先发展建设这4个世界级的制造业集群，在区域内进行产业分工，形成区域一体化发展的产业组织形态，以此带动配套产业链的延伸、发展。

第四，非政府组织路径。充分发挥非政府协会组织的作用，助推各项研究活动开展，为区域经济社会发展提供智力支撑。长江中游地区是我国第三大科技、科教聚集区，有建设一体化教育、科技创新网络的坚实基础。可以实施域内高校学分互认、学生交流学习、科研团队跨区组合、双创政策一体化等具体项目，激发科技人才创新热情、充分发挥双创潜力，加快促进区域产业升级和新兴产业发展壮大。

发挥以湖北为龙头的科教优势，横向联合长江中游地区的高校、科研院所、行业协会、学术组织和智库，建立长江中游地区高级别决策咨询机构，成立长江经济带中游地区合作发展专家委员会。通过各类学术机构、协会学会广泛开展区域内共性技术攻关、关键性基础技术研究、配套技术研发，推广应用先进适用技术和工艺装备，助推产业结构转型升级，助推长江中游地区一体化发展。

长江中游地区三省在资源禀赋、发展程度、地理区位上都具有很强的相似性，国民经济计划发展规划可以在基础设施对接、生态环境治理、产业布局、公共服务衔接、区域城镇发展等方面进行统筹规划，按照不同细分领域分类实施，达到协同发展、共同受益、整体提升。

[1]龚胜生,等.长江中游城市群合作机制研究[J].中国软科学，2014(1).

[2]郝寿义,陈栋.长江经济带战略背景的区域合作机制重构[J].改革(重庆)，2015(3).

ResearchontheInterprovincialCooperationPathintheMiddleReachesoftheYangtzeRiver

WuAijun1LiWei2

(1.SchoolofManagement,YangtzeUniversity,Jingzhou434023; 2.DevelopmentresearchcenterofHubeiYangtzeEconomicZoneregion,Jingzhou434023)

The coordinated and cooperative development among provinces in the middle reaches of the Yangtze River is an important part of the strategy of promoting the development of the Yangtze River economic belt.This paper analyzes the relevant reasons for the current situation of the inter-provincial cooperation in the middle reaches of the Yangtze River.It also puts forward two ways to strengthen inter provincial cooperation from government leading and market driven.

The Yangtze River;middle reaches;path

2017-09-20

湖北省发改委2017年度重点研究项目(2017zd016)

吴爱军(1969-)，男，湖北仙桃人，教授，博士，主要从事经济管理研究。

F127

A

1673-1395 (2017)06-0042-07

责任编辑吴晓华E-mail:cjfukan@163.com