国际非政府组织云南教育发展项目的空间布局状况及运作特点

浦虹 李保玉

(曲靖师范学院 教师教育发展研究院，云南 曲靖 655011)

国际非政府组织云南教育发展项目的空间布局状况及运作特点

浦虹 李保玉

(曲靖师范学院 教师教育发展研究院，云南 曲靖 655011)

国际非政府组织泛指国际性的非政府组织，它除了具有NGO所有的特性外，还应具备国际性，主要表现为组织人员构成的国际性、组织服务范围的国际性与组织经费来源和使用的国际性。总体上来看，国际非政府组织进入云南开展教育发展援助项目经历了萌芽期、停滞期、复苏期和迅发期4个时期。2010年到2015年的6年期间共有64家国际非政府组织在云南16个州、市的93个县、区，累计开展313项教育发展援助项目。其项目在组织、性质、内容和地域四大方面具有不同的布局形式，呈现出灵活性、广泛性、非均衡性和复杂性的运作特点。

国际非政府组织；云南；教育发展；项目

国际非政府组织英文简称为INGOs，泛指国际性的非政府组织。非政府组织(Non-Government Organization，缩写NGO)一词是个舶来品，最早出现于1946年6月签署的联合国宪章的第71条中，原意为在国际公共事务中发挥中立作用的非官方组织，后来发展为独立于党政体系之外的拥有某些公共职能的社会公共组织，又称之为“第三部门”、“民间组织”、“非营利性组织”、“志愿组织”等。[1] (P200～222)美国学者萨拉蒙在前人研究的基础上对非政府组织的特性进行了专门论述，提出NGO应该包含民间性、志愿性、非营利性、自治性和组织性5大特性。[2] (P10～51)而作为国际性的非政府组织，国际非政府组织除了具有NGO的所有特性外，还应具备国际性。这种国际性主要体现在三个方面：一是组织人员构成的国际性，即组织的构成人员应来自多个国家而非单个国家；二是组织服务范围的国际性，即组织在各个国家开展项目服务，其服务对象应打破国界限制，走向世界；三是组织经费来源和使用的国际性，即组织面向全世界招募和使用资金。

云南因其特殊的地理位置、边疆资源及民族文化等因素，一直受到国际非政府组织的青睐，成为中国国际非政府组织最活跃的地方，一度被人们称为“国际NGO王国”“中国的NGO摇篮”等。20世纪以后尤其是改革开放以来，国际非政府组织开始以更健全和更规范的形式涌入云南。他们主要聚焦在教育扶贫、卫生环保、地震救灾、艾滋病防治、妇女儿童发展、社区发展、社会福利及慈善活动等领域，关注弱势群体、强调人文关怀，在云南各县、市短期或长期开展社会公益性项目运作。其中，教育领域一直备受关注，教育扶贫也成为众多国际非政府组织开展较早的主要项目运作形式。如早在1940年，美国雅礼协会就进驻大理喜洲镇设立医学教育机构，对当地居民进行医学及文科学的知识教育。据官方数据显示，2010～2015年在云南备案的国际非政府组织项目数为862项，其中教育类项目有313项，占据总项目数的36.31%。

参照国内学者韩俊魁等人提出的境外在华NGO发展五阶段说[3] (P6～10)，本研究认为，国际非政府组织进入云南开展教育发展项目大致分为四个时期：第一是萌芽期(1949年以前)。在半殖民地半封建的旧中国，众多教会组织或具有宗教背景的社会公共组织大量进入云南开展教育或传教活动，这些教会组织构成了早期的国际非政府组织的雏形，他们中有很多组织通过良性的项目运作取得了较好的社会效益。如早在1881年，内地会英国传教士乔治·克拉克夫妇在大理建立教会，开展神学与文学的传教活动；1902年，圣道公会在昭通县城建立了大小礼拜堂和女子学校，在云南开展女生教育等。第二是停滞期(20世纪50年代末到70年代末)。在这一时期尤其是文革中，很多国际非政府组织被当成敌对势力而被驱逐出境，仅有个别具有国际友好政治背景的国际非政府组织得以留存并缓慢发展。如美中关系全国委员会于70年代初在云南开展教育扶贫项目。第三是复苏期(20世纪80年代初到90年代初)。在经济滞涨和新自由主义的双重影响下，国际社会进入重塑政府的新公共管理改革阶段，普遍提出走“第三条道路”，充分发挥非政府组织在社会公共事务管理中的作用。伴随全球结社浪潮的兴起和中国改革开放进程的推进，国际非政府组织又开始陆续进入云南开展教育援助活动。如1988年世界宣明会开始进驻云南，与政府部门、社会团体及学术单位广泛合作，分别在大理、丽江、迪庆、红河等地开展贫困儿童的教育资助项目。1989年以后，英国救助儿童会也逐渐深入云南各地广泛开展儿童教育工作等。第四是迅发期(1995年以后)。这一时期，国际非政府组织以1995年北京世界妇女大会的召开和2001年中国加入世界贸易组织为契机，大量涌入云南并迅猛发展。据《21世纪经济报道》统计，目前有超过200家国际非政府组织在云南开展项目。此外，云南省民促会也指出，近年来国际非政府组织在云南的项目资金成倍增加，如2003年是3.2万元，2006年则达到了1.2亿元。而这些项目绝大多数均为教育援助项目。

调研发现，众多国际非政府组织大都以项目运作的形式参与云南的社会事业发展，他们不仅带来了大量的资金援助和先进经验，更在人才培养、知识传播和示范引导等方面起到了积极作用，为云南教育事业发展注入了新鲜血液。同时，国际非政府组织在教育项目运作过程中也因与云南本土民族文化、风俗习惯、政治信仰等多方面的冲突而困难重重，甚至产生了一些负面影响。因此，如何最大限度地利用和发挥国际非政府组织对云南教育发展的参与、推动和创新作用，同时又将其可能带来的冲突和威胁减少到最低程度，已成为全面推动云南教育科学发展、跨越发展进程中亟待解决的问题。而这一问题的解决必须要以对国际非政府组织参与云南教育发展状况的清晰和全面的认识为提前。当前，有哪些国际非政府组织在云南开展了教育发展项目？这些国际非政府组织表现出哪些性质？各地州开展的教育发展项目有哪些类型？国际非政府组织在云南哪些地州开展了教育发展项目？在各地州开展的教育发展项目的国际非政府组织有哪些特点？对这些问题的探讨将进一步加深我们对国际非政府组织参与云南教育发展状况的认识。基于此，笔者立足云南本土，聚焦教育领域，在对国际非政府组织参与云南教育发展状况广泛调研的基础上，重点分析了其教育发展项目的空间布局及特点。

一、国际非政府组织云南教育发展项目的空间布局状况

经过近百年的发展，国际非政府组织在云南的影响已经初具规模，其教育发展项目也复杂多变、灵活多样，遍布云南各州市。2010年之前，国际非政府组织可以自由、灵活地进出云南开展项目运作，不需要到相关政府部门进行登记和备案，项目运作具体情况并没有留下太多痕迹。因此，到底有多少国际非政府组织进入了云南，开展了多少项目，无论是官方还是民间都没有一个统一的数据。随着2010年1月1日《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》的实施，云南开始了对国际非政府组织实行更为规范化的管理，要求所有进驻云南的国际非政府组织均需到省民政厅、省外事办和省直有关部门登记备案，从而官方也就更为全面地掌握了国际非政府组织发展项目的相关数据。因此，在对云南省外事办、省民政厅、省教育厅及其他省直有关部门调研、取证的基础上，选取2010年至2015年(截至6月底)6年的相关备案数据为研究对象，对国际非政府组织云南教育发展项目的空间布局状况进行了归类分析。

(一)组织布局状况

参与云南教育发展国际非政府组织有哪些，他们开展了多少项目，这些组织来源于哪些国家？这是研究国际非政府组织参与云南教育发展状况必须解决的首要问题。通过对2010年到2015年在云南省外事办和民政厅备案的国际非政府组织的862项项目进行归类，发现共有64家国际非政府组织，累计开展了313项教育发展项目，他们通过灵活多样的项目运作为云南的教育事业做出了一定的贡献。其具体布局状况如下：来自中国香港地区的组织共有25家，累计开展项目164项;来自美国的组织共有15家，累计开展项目64项;来自英国的组织共有5家，累计开展项目49项;来自荷兰的组织共有2家，累计开展项目4项;来自日本的组织共有2家，累计开展项目2项;来自马来西亚的组织共有2家，累计开展项目4项;来自德国的组织共有1家，累计开展项目5项;来自印度的组织共有1家，累计开展项目1项;来自澳大利亚的组织共有1家，累计开展项目1项;来自新加坡的组织共有1家，累计开展项目1项;来自中国上海市的组织共有1家，累计开展项目1项;来自多国联合的组织共有3家，累计开展项目9项。

(二)性质布局状况

参照国内学者王名和刘培峰对民间组织的分类标准[4](P306～308)，结合云南本土实际，本研究按照性质归类，将6年来的64家国际非政府组织归纳为私人基金会、人道主义救援与发展机构、宗教组织、专业协会与研究机构、咨询服务和项目执行机构、互助与自助组织6大类。其具体布局状况如表1。从表1可以看出，近年来进入云南并参与当地教育发展的国际非政府组织的背景及历史传统复杂多样，既有宗教传统、人道主义传统，又有诸如私人基金会等其他慈善传统。其中，私人基金会和人道主义救援与发展机构比较突出，在众多的国际非政府组织中分别排在第一位和第二位。私人基金会的项目数和组织数竟高达186项和39家，分别占据总项目数和总组织数的59.42%和60.93%，而人道主义救援与发展机构的项目数和组织数也达到47项和8家，分别占据总数量的15.01%和12.50%的比例。这意味着，除了传统的人道主义救援与发展机构，近年来国际非政府组织更多以更为规范的私人基金会的组织形式在云南开展教育项目运作。该数据在一定程度上验证了前文提到的2010年以后国际非政府组织在云南的项目运作逐步走向规范化与合法化。

表1 国际非政府组织云南教育发展项目的性质布局状况

注：性质布局状况按项目数从高到低排序。

(三)内容布局状况

近6年来国际非政府组织全方位、多范围参与到云南各民族教育发展，归纳起来，其服务内容涉及到教育基础设施建设与教学资源资助、学生助学、学前教育及青少年发展、健康及安全教育、志愿者培训与联合培养、助教与助研、教师发展资助7大方面。具体布局状况见表2。从表2可以看出，国际非政府组织对云南的教育援助主要集中在教育基础设施建设与教学资源资助方面，6年里共有25家组织从这方面对云南累计开展141项教育援助项目，占据总项目数的比例高达45.05%，组织数量也占据总数的39.06%。然而，国际非政府组织对教师的关注却不够，对其发展资助的项目也较少，7个组织仅仅开展11个项目，只占据总项目数的3.51%。与教师相比，学生群体却受到了国际非政府组织的青睐。表2数据显示，共有28家组织累计开展了57项学生助学项目，组织数量比例高达43.75%，同时，更有5家组织开展了28项学前教育及青少年发展项目，项目数量比例也达到8.95%。

表2 国际非政府组织云南教育发展项目的内容布局状况

续表2排序内容类型项目数组织数举例4学前教育及青少年发展项目285国际计划、救世军港澳军区、互满爱人与人组织5健康与安全教育项目135希望之侣机构、协同福利及教育基金、国际专业服务机构6志愿者培训与联合培养项目125美丽中国、德国乔恒生基金会、全球志愿者(盖普)7教师发展资助项目117澳门圣保禄学校

注：内容布局状况按项目数从高到低排序。

(四)地域布局状况

通过对2010年到2015年在云南省备案的国际非政府组织 的313项教育发展项目的归类整理发现，这些国际非政府组织遍布整个云南，他们在云南省16个州、市的93个县、区开展教育扶贫项目运作。据统计，大理州是国际非政府组织在云南开展教育发展项目最多的州市，共有25家组织累计开展项目66项，占据总项目数的21.09%，总组织数的39.06%；云南省会昆明也是国际非政府组织云集之地，共有22家组织在昆明市开展教育项目运作，比例达到34.38%；而玉溪市无论是项目数还是组织数均为最少，仅有3家组织开展3项项目，比例分别低至4.69%和0.96%。此外，总体上来看，国际非政府组织 的教育援助项目大都集中于滇西地区，仅大理、临沧、保山、丽江4州市，就占据总项目数的43.13%和总组织数的62.68%，而滇东和滇中地区，除了省会昆明，项目布局相对较少。

二、国际非政府组织云南教育发展项目的运作特点分析

(一)灵活性

一是项目运作形式的灵活性。国际非政府组织参与云南教育发展的形式大多依托灵活多样的项目来展开。当前，已经形成了三种主要的项目运作模式[5](P63)：第一种是根据他方的项目申请，仅提供资金而不参与具体项目运作。如香港信望爱慈善基金有限公司在云南开展校园基础设施援建的主要方式就是依据政府或学校提交的项目申请书，来确定是否应提供资金进行项目援助，资助款也往往是直接拨到学校账户，他们很少直接参与到项目的具体运作。第二种是通过与他方合作，共同完成项目。如香港应善良福利基金会对云南贫困学生教育资助的主要方式就是通过与学校合作共同完成的，国际非政府组织负责提供资金、设计项目和评估项目，而学校则负责具体实施。第三种是政府备案后，直接进行项目管理和运作。如美国传仁基金会在云南腾冲县芒棒镇的英语教师培训项目，是由该基金会在教育厅备案后，从组织内部选派8名教师直接对当地英语教师通过培训形式来开展。

二是项目运行期限的灵活性。主要体现在：从运行方式上来看，国际非政府组织教育发展项目既有长期资助方式，也有短期合作的方式；从合作期限上来看, 既有长期稳固合作的组织，也有“打一枪换一个地方”方式的短期行为的组织；从项目延续时间上来看，更是有的短至1个月，有的则长至10多年。如美国雅礼协会在云南从事学校间国际交流合作发展的项目、世界宣明会在云南关注女童教育项目和开展社区教育的项目、英国救助儿童会的儿童早期发展教育项目和美国福特基金支持云南高校贫困生项目等都已经延续了10多年。而诸如美国传仁基金会的英语教师培训项目、晨星教育基金会的英语教学项目、福华国际的医疗卫生教育项目等延续时间都很短，大都在1年左右，其项目的具体运行时间也多为1～6个月。

(二)广泛性

一是项目活动领域的广泛性。从地域分布来看，2010年到2015的6年期间国际非政府组织几乎遍布了整个云南，分别在云南省16个州、市的93个县、区教育发展援助项目。其中，更有部分国际非政府组织于一年内在云南不同县、市同时开展项目运作。如香港信望爱慈善基金公司于2011年分别在富宁县、永平县、鹤庆县、腾冲县、宁蒗县、洱源县、临翔区、澜沧县、砚山县、耿马县等10多个县、市对30多所学校进行教学资源资助和教育基础设施援建。从项目内容来看，国际非政府组织从不同方面参与了云南的教育事业发展，涉及合作培养、助学、工资补助、图书翻译、科学研究、校舍建设、资源捐助、学生综合发展、健康教育、成人教育、社区教育等领域。

二是项目服务对象与合作对象的广泛性。一方面，国际非政府组织教育发展项目的服务对象非常广泛，包括教师、学生和其他社会人员等，服务群体也涵盖了高等教育、基础教育、幼儿教育、社区教育和成人教育等领域；另一方面，作为外来者，国际非政府组织非常注重在云南境内建立活动支点，广泛寻求合作对象。各个国际非政府组织基于自身具体情况的不同，他们寻找到的合作对象也是千差万别，涵盖了党政机构、社会团体、事业单位、民办非企业单位、本土草根民间组织等各行各业。如英国救助儿童会为了更好地开展项目运作，与民政厅、教育厅、民族宗教委员会、外事办、国家安全局、妇联等部门均有合作。

三是项目经费来源渠道和使用范围的广泛性。首先，在全球结社浪潮的影响下，近年来国际非政府组织迅猛发展，其经费来源渠道正不断朝着市场化与多元化的方向发展。如美国传仁基金会的经费来源，归纳起来涉及到个人捐赠、基金、政府资助、公益收入、会员费等方面。其次，多元化的经费来源必然要求国际非政府组织不能把经费使用范围集中在某一群体、某一地区或某一国家，而应该是面向全世界，体现出广泛性。如美国传仁基金会将组织宗旨定位为“帮助全世界家境贫困无法受到教育的机会的孩子完成学业”，福特基金会以 “为全世界教育、艺术、科技、人权、国际安全等方面课题发资助”为组织宗旨。国际非政府组织在云南的教育发展项目覆盖了云南16个州市的93个县、区也恰恰证明了这一点。

(三)非均衡性

一是组织来源的非均衡性。近6年来，共有来自30多个国家的国际非政府组织参与到云南的教育发展。归类发现，他们大多来自于发达国家和国内发达地区，如美国、英国、德国、日本、马来西亚、香港、台湾、澳门、上海等。在云南的64家国际非政府组织中，来自中国香港地区的有25家，占据了总数的39.06%；是来自美国的，有15家，所占比例也达至23.44%；是来自英国的，有5家，也占据了无可争议的多数；来自中国澳门地区的有3家，来自荷兰、日本、马来西亚和中国台湾地区的各有2家，来自德国和澳大利亚的各有1家，而来自发展中国家的只有印度1家。

二是项目布局的非均衡性。首先，从项目的组织布局来看，如前文所述，发达国家和地区所占比率居多。其次，从项目的性质布局来看，私人基金会和人道主义救援与发展机构较多，而咨询服务与项目执行机构、自助和互助组织较少。再次，从项目的内容布局来看，教育基础设施援建与教学资源资助项目、学生助学项目较多，而教师发展资助项目、志愿者培训与联合培养项目较少。最后，从项目的地域布局来看，尽管项目几乎覆盖了云南所有地区，但其大都集中于滇西地区，如大理、临沧、保山、丽江4州市，占据了总项目数的43.13%，而除去省会昆明，滇中和滇东地区，项目布局相对较少。

(四)复杂性

项目的复杂性是由国际非政府组织本身的复杂性决定的，而国际非政府组织的复杂性主要体现在组织背景的复杂性。改革开放以来，先后有30多个国家和地区的国际非政府组织涌入云南开展各式各样的教育发展项目运作。从性质类型上来看，他们涉及到宗教机构、基金会、专业协会、人道主义、互助组织、咨询机构等，组织背景极其复杂。尽管，长期以来这些国际非政府组织为云南带来了大量的资金支持、技术援助、先进理念和项目管理经验, 对云南的教育事业发展做出了很大贡献。但我们决不能将所有的国际非政府组织都“天使化”，还应该看到个别组织的恶魔本性及其对我国产生的破坏性的影响。国内有学者研究指出，云南存在着一些组织背景和资金来源极其复杂的国际非政府组织，对我国的非传统安全带来了一定的潜在隐患，如“有的境外非政府组织参与组织和策划云南民族地区的群体事件，而有的境外非政府组织则与反华势力勾结，收集和刺探我国情报，利用边疆民族地区开展活动的便利性特点，对我国基层政权进行思想渗透和人员渗透”[6](P30)。

三、结语

随着全球结社浪潮的兴起和中国改革开放进程的推进，国际非政府组织在云南开展教育发展援助项目的范围之广、历时之长、影响之深令人惊讶。诚然，在全球化进程深入发展的今天，中外民间交流机会逐渐增多，必然还会有更多的国际非政府组织进驻云南，开展多元化的项目运作。而这些组织为云南教育事业注入新的活力的同时也为我国非传统安全带来一定的隐患。因此，应对国际非政府组织给中国带来的机遇和挑战越来越成为一项需要迫切解决的重要任务。本研究从教育视角出发，对近年来国际非政府组织在云南开展教育援助项目的空间布局状况进行了现状描述及特点分析。这一方面能够为全面认识国际非政府组织参与云南教育发展的路径与长效机制问题提供导向性、前瞻性、实用性的系统知识与经验，另一方面也能够为推进我国政府管理边疆少数民族地区非政府组织提供理论参考和实证案例，为党和政府的相关决策提供科学依据。事实上，对于国际非政府组织参与我国社会事业发展这一系统性的社会探索而言，本研究只是完成了第一步。如果进一步理性思考，我们将会发现在项目的空间布局与运作特点的背后，还隐藏着更为关键的命题，即为何云南会成为国际非政府组织的摇篮？这些组织为何如此青睐于教育发展项目？这些组织的独特性及其真实目的何在？其在云南教育事业的发展中作用有哪些？对云南的民族教育理念和传统教育方法产生了什么样的冲击？他们又对在云南的国内本土非政府组织带来了怎样的挑战，等等。这有待课题组及后续学者进一步研究与深入挖掘，同时也应该引起相关政府部门及国内本土组织的广泛关注。

[1](美)罗伯特·B·登哈特.公共组织理论(第3版)[M].扶松茂,等,译.北京：中国人民大学出版社，2003.

[2](美)莱斯特·M·萨拉蒙.全球公民社会：非营利部门的视界[M].贾西津,等,译.北京：社会科学文献出版社，2002.

[3]韩俊魁.境外在华NGO：与开放的中国同行[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

[4]王名,刘培峰.民间组织通论[M].北京：时事出版社，2004.

[5]王妮丽,王虹.国际非政府组织在云南的项目运作[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版)，2009(4).

[6]沈玲,何星容.境外非政府组织在云南的活动现状与对策研究[J].昆明理工大学学报(社会科学版)，2013(6).

2017-09-21

国家社科基金一般项目(13BMZ063)；曲靖师范学院校级科研项目(2016JY006)

浦虹(1972-)，女，云南宣威人，教授，博士，硕士生导师，主要从事教师教育、高等教育管理研究。

D035

A

1673-1395 (2017)06-0099-05

责任编辑胡号寰E-mail:huhaohuan2@126.com