生态文明法治构建视域下的徐州老工业基地生态改造实践

徐媛媛+卞波

【摘 要】论文从工业基地生态环境水平和生态环境压力两个维度介绍徐州老工业基地生态改造现状。根据工业基地改造的现状和困境，提出了生态环境改造需要法治支撑的理念；面对生态法治建设提出法治路径：完善生态立法体制和责任；加大生态执法司法力度；牢固政府生态法治责任意识。

【Abstract】This paper introduces the present situation of ecological transformation of Xuzhou old industrial base from two dimensions of ecological environment level and ecological environment pressure. According to the current situation and predicament of old industrial base， puts forward the idea that the ecological environment transformation needs the rule of law， in the face of the ecological law construction， puts forward the rule path： improving the system and responsibility of ecological legislation； strengthening the efforts of ecological law enforcement； strengthening the sense of responsibility of government ecological law.

【关键词】生态文明 ； 老工业基地； 生态改造

【Keywords】ecological civilization； old industrial base； ecological reconstruction

【中图分类号】X321 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）11-0040-02

1 徐州老工业基地生态改造的现状

1.1 工业基地生态环境水平

徐州市政府对区域生态环境的改善，同时产生了经济增值效应，形成了庞大的生态消费群网络，市民的生态环境水平得到不断提升。

如图 1所示，反映了2012—2016年徐州市綠化建设状况。2012—2016年，城市森林覆盖率呈现逐年上升的趋势。徐州曾实施“进军荒山”行动计划，投入资金总额 5.8 亿元，实现了9.2 万亩的荒山绿化，主城区大规模的荒山植被得以恢复。同时，徐州市不断加强城市绿化精品工程建设、公园景观的改造和建设，为了促进生态文明良性发展，借助“显山露水”、“还绿于民”、“精品绿地”等园林绿化工程，城区绿化覆盖率和人均绿地面积不断提高。2013 年，徐州市新城和老城区绿化覆盖率达到 41.87%，同比上年提高1.48个百分点，生态水平总体呈现上升趋势[1]。截至2017年，徐州生态环境水平虽然有所提高，但仍然存在矛盾，焦点在于人口数量和城市用地扩张造成人均用地紧张，这是进一步生态改造需解决的重点问题。

1.2 工业基地生态环境压力

十二五以来，创文明城市是徐州市绿色发展的契机，公共基础设施建设不断加强，生态绿化建设不断完善，对重污染企业的整治力度不断加大，这些政策行之有效，进而改善区域生态环境。然而，城市化进程中仍然存在制约徐州市绿色可持续发展的问题，比如生态环境和污染。

2 徐州老工业基地面临的生态改造困境分析

2.1 生态环境恶化，城市污染严重

徐州的资源开采具有长期性和高强度特点，这造成了较为严重的生态破坏也占用大量的土地面积，其中大量是耕地，高强度的掏空地层造成了地表的塌陷。

徐州又是我国重缺水的城市，地下水资源是重要的饮水来源。在市区供水中，地下水和地表水比例高达1.62：1。过度开采不仅造成地下水位下降和区域降落漏斗的形成，也促使受污染的地表水向地下渗透，使地下水受到污染。

2.2 经济发展未完全生态化，以高消耗增产

老工业基地的经济发展多为粗放型，主要依靠资源开采和初加工获得利润。可持续发展理论和生态经济学原理指导程度不够，使得徐州市的经济发展规划更侧重于投入和产出，追求经济发展的速度和数量，生态化理念没有渗透经济发展，发展仍存在诸多破坏生态文明的问题。

2.3 生态法治建设滞后，相关法律实施困难

第一，滞后的立法理念。首先，传统的生态立法独立性缺失。在经济快速发展的背景下，不仅徐州这样的老工业基地如此，从国家到地方 “生态环境保护与经济发展相协调”的原则贯穿于生态环境的立法思想始终。其次，目前生态立法以物为中心，而非以动态、发展的人为中心。围绕动态、发展理念的法律法规，更多关注人享有环境权利，破坏生态环境的行为应该从源头上杜绝，实现人与经济、环境三者的和谐发展。第三，关注立法数量、忽视立法质量和时效性是生态立法的症结。

第二，目前徐州市已存在的生态法规立法质量不高。生态环境立法存在留白领域。徐州市采煤塌陷地涉及沛县、铜山、贾汪、城北经济开发区的约30个镇、办事处，村庄约190个，涉及约43万人的切身利益，但相关立法质量不高，给生态改造和经济发展带来了较大阻力。

第三，法律执行存在壁垒，无法有效地贯彻现有的生态环境法律。首先，由于地方政府的保护，对法律执行产生负面影响。其次，地方环保部门因有限的权力，有限的执法能力，缺乏执法独立性。最后，权力寻租严重，把环境执法和收费直接关联。endprint

3 生态环境改造需要法治支撑

3.1 生态文明制度建设现状

2014年，徐州市生态文明建设研究院正式成立。徐州采用产学研、政校企合作，汇聚人才对生态文明建设中的难点合作攻关。

2014年4月第十二届人大常委会对《中华人民共和国环境保护法》的修订体现了立法实践的进步。立法现实与期望虽有差距，但也基本符合了客观实际，这体现观念上对生态文明建设的重视。

3.2 生态法治建设的法治路径

3.2.1完善生態立法体制和责任

第一，健全全国人大及其常委会主导生态立法。对争议较大的立法事宜，申请由第三方进行介入，共同探索委托专业团队起草法案制度。第二，不断完善立法责任。环保立法智库建设，应由相关立法部门引导和具体推动。第三，民主立法责任尚待明确。不断健全立法机关和社会公众沟通机制有效促进民主立法，充分发挥各界人士在立法协商中的作用。

3.2.2 生态执法强度不断加大

生态执法主要是指行政机关对企业和个人生态违法行为的监督。职责部门需要承担排放污染物产生的外部影响，而生产经营者承担处理污染物的成本。因此，离开了外在强制监督，生产经营者显然缺乏控制污染的动力和自觉性，这是外部不经济造成的。在排污问题上，外部不经济理论体现得非常明显，外部不经济最小化是政府的主要监督职责。生态执法还需要行政机关对企业生态违法行为的处罚力度不断加强。生态执法还表现在监督企业生产的动态全过程；对于个人出现的一般性生态不文明行为，政府大都采取普法宣传、公众教育的方式给予改变，对于较严重的生态违法行为，政府也应采取惩罚措施起到警示作用[2]。

3.2.3 政府生态法治责任意识不断筑牢

政府生态法治责任主要指行政机关在进行事关经济发展和科技发展规划的决策和实施过程中承担的环境保护责任。政府对于一些水利、能源等重大生态项目建设，矿产、海洋资源开发，以及国土空间规划，应该进行严格的环境影响评价，并完善相关决策程序。环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。具体实施而言，所有项目和规划必须进行环境影响评价，否则不予实施；未通过环境影响评价监测的项目和规划应根据具体情况完善和放弃。

在广泛征求社会各界意见的基础上，完善事关生态的重大决策程序进行生态合法性审查，“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”，并“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。

【参考文献】

【1】吕志青. 生态文明建设中的法治思考[J]. 平顶山学院学报， 2015（4）：12-15.

【2】程艳. 徐州市城市化与生态环境耦合协调发展研究[D].北京：中国矿业大学，2014.endprint