高校基本建设业务财务控制风险监测研究

郭颖+路文杰

【摘 要】 高校基本建设财务风险的产生与基本建设业务流程和财务流程的脱节紧密相关。在对高校基本建设业务流程内容进行分析的基础上，对其关键节点风险进行了识别，并进一步研究分析高校基本建设业务和财务流程。从工程论证、工程概预算、编制工程量清单、工程造价预算、工程招投标、施工合同管理、变更材料价格和工程量、工程决算审计8个容易发生问题的关键节点入手，运用财务控制手段加以监测，将高校业务流与财务流予以整合，有针对性地构建了高校基本建设业务的财务控制风险监测指标体系。

【关键词】 高校基本建设业务； 业务流和财务流； 财务控制； 风险监测指标体系

【中图分类号】 F239 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）24-0085-04

随着我国高等教育事业的飞速发展，高校基本建设规模也在不断扩大。基本建设业务是高校重要的业务之一，它形成高校业务顺利开展的物质基础，也是其他业务开展的前提。但是，由于财务管理体制的不完善和领导层认识的不到位等原因，高校普遍缺乏对基本建设业务风险的监测和财务控制，致使基本建设业务流程多个环节出现投资风险、预算风险、工程施工风险和决算风险。以往的研究多从高校内部机制不规范[1]、对基建财务风险的严重性认识不足[2]、领导班子责权利定位不合理[3]、经费划拨不合理、教育资源不均衡[4]、复合型基建会计人员短缺[5]等方面进行分析。实际上，高校基本建设业务财务风险的产生与其业务流程和财务流程的脱节紧密相关。因此，根据高校实际，梳理和优化基本建设业务流程，嵌入财务流程，将高校业务流与财务流整合，有针对性地构建风险监测指标体系，是一个崭新的研究视角，具有很强的理论价值和实践意义。

一、基本建设业务流程内容及关键节点风险识别

财务风险控制是指在财务管理过程中，利用所能掌握的有关账务信息和特定手段，对企事业单位的财务活动施加影响或调节，以便实现组织计划所规定的财务目标，规避风险的发生。高校基本建设业务财务风险控制则主要是以高校的基本建设投资项目为控制对象，针对其特有的各个财务环节（如招投标、造价预算等）加以研究分析，实施有针对性的手段，及时反馈信息，有效防范各类财务风险的发生。因此，高校基本建设业务财务风险控制首要的任务就是根据其业务流程内容识别关键节点风险。

（一）高校基本建设业务流程内容

基本建设业务环节复杂，内容繁琐，涉及论证、招投标、报建、施工管理、竣工验收、工程预决算等多项内容，其业务流程如图1所示。

（二）高校基本建设业务流程关键节点风险识别

从整体而言，上述高校基本建设业务流程可以分成三个阶段，即施工前准备阶段、施工中管理实施阶段、竣工验收阶段。

1.施工前准备阶段

该阶段涉及可行性研究和论证、工程概预算、图纸规划设计和管理部门批复，编制工程量清单及施工图、工程造价预算、招投标、合同签订和备案等环节。容易产生财务风险的关键节点包括以下环节。

（1）工程论证

高校基本建设业务不仅要考虑高校自身经济承受能力，需要考虑资金来源及款项到位情况，还要考虑是否属于盲目投资和重复建设。由于国家、地区和高等院校事业发展规划、投资结构等因素变化的影响，有的高等院校出现了所谓“楼一建成就想拆掉”的现象[6]，影响了高等院校事业的发展。因此建设之前的项目论证一定要充分。但目前高校基本建设项目的论证一般由高校的工程技术人员来完成，财务人员很少能在此环节参与，这也就直接导致了财务管理和财务监督的缺位，面临未实现投资收益目标的投资风险。

（2）工程概预算

工程概预算虽然不是正式的工程造价预算，也应该准确精算。工程概预算是作为投资额来批复的，如果概预算不准确，则批复的投资额可能会在未来施工过程中面临突破或不足，从而给高校管理造成不必要的麻烦。但目前财务部门很少参与工程概预算的编制工作。有些设计单位为了能够收取更多的设计费，人为抬高概预算。如果高校对设计结果未进行相应的严格复审，就会造成工程概预算在项目建设之初就超计划。也有一些高校为了能够顺利获批项目，人为压缩、减少概预算，结果项目批下来后却不能满足实际需要。无论哪种情况，财务部门并没有可以积极发挥自身作用的环节，高校决策层按照这种缺少财务部门参与编制的工程概预算作为资金筹措的设想依据，往往会高估或低估实际资金的需求量，造成预算风险。

（3）编制工程量清单及施工图

工程量清单及施工图的编制是施工准备过程中比较基础的环节，是工程造价和预算编制的基础，也是施工单位投标报价的依据。工程量清单是向施工单位公布的，因此工程量清单项目应该齐全，不能漏项，否则会给中标者投机的机会。施工图纸应绘制精确，否则会发生变更现象。经验说明，只要有变更的地方，就可能有施工單位索取高额利润的机会。

（4）工程造价

工程造价是准备阶段的重要环节，它是投标单位的拦标价基础，是高校财务人员最有机会参与的环节，也是容易发生腐败的环节。控制工程造价是高校解决基建成本过高的重要途径。但高校在实际进行项目建设时，具体工作人员中普遍缺乏造价管理人才，既懂财务又懂工程建设的高级造价管理人员更是凤毛麟角。因为不能准确掌握具体工程造价情况，那么将来的基建财务人员也只是扮演出纳的角色而已，支出的审核职能以及预算控制职能基本上形同虚设，会无可避免地产生财务风险。

（5）工程招投标

工程招投标过程实际上是招投标双方就提交的价格、质量、交割期限以及投标人的技术水平、信誉程度和财务状况等因素进行综合比较，确定其中条件最佳的投标人为中标人，并与之订立合同的过程[7]。招投标环节关键是资格预审，一般情况下，由建设单位选择专家进行资格预审。有些高校采取减少工程量、化整为零的方法规避招标，还有许多高校虽然形式上选择了招投标制度，但是对设计、监理及基建材料采购等关键环节部分并没有进行招投标或只进行了假招标，导致财务风险的产生。endprint

（6）施工合同

施工合同是约定双方权利和义务的重要法律文书，高校必须重视施工合同的签订和管理。不少高校的合同管理流程不够科学合理，流程中没有必要的牵制和审批环节[8]，尤其是签订施工合同时，未明确材料价格及工程量变动等变更条款。许多施工单位在施工过程中，对于更改施工设计方案和扩大建设规模，与学校基建部门私下商议，不通过校长办公会和财务部门；或是采取先斩后奏的方式，等到高校发现风险时，木已成舟。高校许多基本建设工程在决算时都超过合同价格，究其原因，除国家政策外，没有明确施工合同相关条款是主要原因。

2.施工管理阶段

在施工管理阶段，基本建设业务流程设计的环节或活动有图纸会商、监理，以及设计变更、签证、材料价格和工程量变更等。施工管理阶段是高校基本建设项目财务风险高发区。相当一部分高校为了出政绩，抢进度而缩短工期，导致人工成本和物料成本的人为提高；也有一些高校在资金使用过程中，随意变更建设项目内容，调整投资进度和规模，致使资金量出現大额偏差，面临负债风险，所以施工管理阶段关键风险节点是工程的监理和变更。

3.竣工验收阶段

竣工验收阶段业务流程中涉及验收、工程结算、工程结算审计、付款、决算及转交固定资产等业务环节。由于工程造价的专业性和具体物料人工成本核算的复杂性，高校基本建设业务工作量的审核计算一般由工程施工单位提出，监理单位审核，高校基建部门进一步复核。在整个竣工验收过程中，财务部门的作用严重淡化，其工作基本是审核相关购货发票、劳务发票等原始凭证是否齐全完整，是否符合施工合同规定，如果符合规定就支付基建资金，而且高校普遍存在财务竣工决算滞后的现象[9]。学校资产管理部门和财务部门无法监管这些游离在外的资产，极易出现资金管理风险，严重的会导致国有资产流失。

二、高校基本建设业务财务流程

（一）基建业务事前财务控制

高校基建业务事前财务控制主要涉及工程建议、初步研究、项目决策、选择设计单位、选择施工单位、签订施工合同等内容。

1.工程建议和初步研究阶段

此阶段为基础阶段，包括调研、论证、编制项目计划书等。为减少风险，财务部门必须全程参与。高校应该指定校内基本建设管理部门牵头，财务、审计共同参与的审核小组，或者外聘有资质的机构负责。编制项目建议书或计划书要客观真实，并要进行经济分析和论证，以便为领导层决策提供准确依据。

2.项目决策阶段

项目决策阶段主要任务是审核评估和出具可行性报告。高校可以组织社会专家和校内专业人士共同参与，也可以委托外部机构出具可行性研究报告。财务部门必须参与可行性研究报告的编写，提供财务基础数据。选择外部机构时财务部门可参与外部机构的遴选，并参与合同的签订和合同履行的监督。可行性研究报告出具后应传递给财务部门，财务部门据此编制资本预算，最后递交学校领导讨论批准。

3.概预算编制和选择施工单位阶段

高校财务部门必须参与勘察设计单位的选择，并签订合同，参与监督合同履行情况。财务部门应严密审核概预算的编制，并比较分析其与投资估算的差异，及时反馈给决策层以便做出调整。选择施工单位必须采取公开招投标方式，尤其是财务部门应当参与审核施工单位的资质、工作业绩、财务标准和投标报价等，防止有些部门为特定单位“量体裁衣”。

4.施工合同签订阶段

施工合同签订是基建业务事前财务控制的最后阶段，一旦施工合同签订将很难更改，从某种程度上说，施工合同签订是事前财务控制中的最重要阶段。高校财务部门、审计部门、纪检部门、基建部门应共同参与签订施工合同，也应当约请法律人士参与。需要关注的细节、经常出现的问题等合同必须载明，如：涉及变更材料的单价和数量问题，材料变更、施工做法变更、工程量变更等，都必须有预判，能在合同中载明的一定写入合同。

（二）基建业务事中财务控制

基建业务事中财务控制从施工进场开始到资产交付使用为止。此阶段财务控制内容包括合同履行、工程款拨付、施工进度及施工费用和监理费用支付等。财务部门主要采用的环节包括项目资金控制和预算约束，以及按资金用度的办法实施监督和控制，根据授予的权限按进度支付工程款。不按进度施工的项目、没有监理单位意见的项目、没有学校项目管理人员签字的项目，财务部门可不予付款；变更项目无法确定数量和价格的暂停付款。另外，由于工程签证是施工过程中的重要环节，财务部门应该全程参与其中，所有工程量或价格的变更均应有财务部门参与，必要时提交主管审计部门决定。

（三）基建业务事后财务控制

基建业务事后需要经过竣工验收、工程结算、工程财务决算、工程结算审计、工程财务决算审计、转交资产等环节，财务控制可以在以下环节实施。

1.竣工验收阶段

工程项目竣工验收以质监、消防等部门出具的验收合格证为依据。高校待上述环节结束后，方可组织校内验收，逐一核对合同内容和变更协议等。财务部门应积极参与核对工程款付款情况，会同设计单位、监理单位对施工单位所报材料进行审查，为工程结算和工程审计做好准备。

2.竣工结算阶段

项目结算以施工单位上报为基础，财务部门核对审核后交付审计部门进行结算审计。此时结算不含建设单位的费用，主要是土建安装部分，核对签证、变更、图纸会商记录等是最重要的工作，尤其是变更部分，如设计的变更是否有设计单位签字，材料价格是否确定，工程量是否确定，材料的变更是否有学校签字盖章，价格如何确定等。财务部门、审计部门和基建管理部门应协同办理，然后送交审计，审计过程涉及甲乙双方核对工程量等问题，财务部门也应参与，直至出具结算审计报告。

3.竣工决算、决算审计阶段

工程项目竣工后，首先进行土建工程的结算，此时财务部门和基建管理部门及审计部门应及时核对签证和工程量，然后送交审计部门进行结算审计，最后进行工程项目竣工决算、决算审计。工程项目竣工决算主要涉及建设单位的费用分摊情况，财务部门在结算审计报告基础上进行合理的费用分摊，确定合理的分摊比率，如实核算各工程项目成本，按照国家有关规定及时编制竣工决算。然后送交审计部门进行工程决算审计。审计过程中，财务部门必须配合审计部门搞好决算审计。endprint

4.竣工资产交付使用阶段

首先，财务部门根据决算审计报告，确定交付使用资产成本，转入固定资产管理；然后，使用单位与基建部门办理资产交接手续，开具手续交付财务入账。此时，使用单位要进一步验收。一般情况下，工程质量保质期尚未到达，使用单位发现不合格之处，可要求施工单位进行免费维修。

三、基本建设业务流程与财务流程整合

业务流与财务流整合的过程是指财务实施控制的过程，即按照一定的程序和方法，确保高校及其内部机构和人员全面落实和实现财务预算的过程。它以价值形式为控制手段，以不同岗位、部门和不同层次经济业务为综合控制对象。业务流与财务流整合是在资金运动过程中，即资金流动之处能够实施财务程序和手段的节点处实施整合。换言之，财务部门只是在能够整合的业务流程的业务节点处或者容易发生问题的节点处，运用财务控制手段加以监测，嵌入财务流程，实现业务流程和财务流程的整合。

根据上述高校基建业务流程节点风险分析，财务流程和基本建设业务流程可以整合的业务节点有工程论证、工程概预算、编制工程量清单、工程造价预算、工程招投标、施工合同管理、变更材料价格和工程量、工程决算审计。

针对工程论证和工程概预算流程环节，财务流程实施参与程序，了解整个过程，为学校投资额确定较为准确的数据，以便筹措资金，防止资金不足带来的风险；在编制工程量清单和工程造价预算环节，虽然编制工程量清单和工程造价预算都是由第三方出具的，但高校可以参与整个过程，因此财务部门必须与基建部门一起参与整个过程，这一环节属于财务流的基础环节，以后的拦标价、变更都以此为基础；在工程招投标和施工合同管理环节，由于工程招投标和施工合同管理不是一个部门能够完成的任务，因此应该加入财务流程和纪检监察流程。高校财务人员通过参与招标书的制作、询标、议标、评标，防止资格审查时部分人提前内部确定施工队伍。合同签订中许多条款更是需要有财务部门参与，如涉及付款情况、变更处理、材料价格和工程量变动等，如果这些环节财务部门不实施控制，以后实施财务控制将更加困难；材料价格和工程量变更关乎整个工程决算额，决定着整个工程投资，该环节是最容易出现问题的節点。虽然有审计环节，但是该环节如果不正确地签证就可能带来巨大损失；工程决算审计环节中，财务部门及时核对资料，参与审计前的工程量核对，参与签证的核对，配合审计部门最终确定审计结算。

根据基建业务的财务控制情况，绘制嵌入财务流的基建业务流程图，见图2。

四、基于业务流和财务流整合的高校财务控制风险监测指标体系构建

根据以上基本建设业务流程节点风险分析以及相应的财务流分析，结合高校基本建设业务的具体内容，本文构建出高校基本建设业务流程的财务控制风险监测指标体系，从8个业务环节来综合监测高校基本建设业务风险，如表1。

【参考文献】

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[9] 李静翠.高校基建财务竣工决算滞后问题探析[J].财会通讯，2014（26）：126-127.endprint