后试点时代普通高校网络教育的转型发展

林世员+高小军+李翠红+王林

摘 要：普通高校网络教育进入后试点时代的转型发展是一个十分紧迫的实践问题。本文从教育综合改革、在线教育发展以及政策调整三个维度分析了高校网络教育面临的发展形势，重点分析了其在开放办学、服务定位、资源共享、质量保障等方面存在的问题，提出了完善质量保障体系、兼顾校内办学与社会服务、深化教学改革、完善课程体系、注重合作办学等方面的发展建议。

关键词：高校网络教育；形势；问题；发展建议

中图分类号：G724 文献标识码：A

从1999年教育部批准清华大学、浙江大学、北京邮电大学、湖南大学等四所普通高等学校首批试点开始，时至今日我国网络教育试点已经开展了近20年。作为我国教育信息化在继续教育领域的典型实践，过去十几年中网络教育在人才培养模式、教学模式、学习支持服务和质量保障等方面进行了深入探索，取得了重要进展和明显成绩。虽然试点工作没有按照当初的设计在试点4-5年后进行全面评估，并一直试点了近20年。但随着“利用网络实施远程高等学历教育的网校审批权”的取消，普通高等学校网络教育实质已经进入了后试点时代。从教育行政部门角度看，后试点时代普通高校网络教育是否继续维持试点初期形成的小范围参与、大规模办学的状态，是必须认真对待且需要妥善解决的问题。从高校的角度看，后试点时代高校网络教育不应再坚持探索、试错的办学取向，其办学应转向示范、创新的新阶段，把前期试点、探索的有益经验予以总结、推广，并持续创新现代信息技术支撑的教育教学改革和社会服务模式。

党的十八大提出了“深化教育领域综合改革”的总体要求，随着教育综合改革的深入推进，继续教育的改革发展也进入系统性攻坚阶段。作为我国继续教育的重要组成部分，高校网络教育的转型发展不仅要面对国际国内MOOC和在线教育发展的新趋势，更要面对新的政策环境，围绕如何“构建灵活开放的终身教育体系”这一终极命题，普通高校网络教育的转型发展仍然任重道远。

一、普通高校网络教育发展面临的形势

教育的时代性和历史性表明了教育在其现实性上、在其实际的运作过程中，还应该具有动态的、发展的、受制于各种因素和历史情境的一面（唐汉卫，2011）。教育的这一特征决定了普通高校网络教育转型发展需基于其面对的客观环境和形势。普通高校网络教育发展的外部社会环境、政策环境都发生了深刻变化，对网络教育发展产生直接或潜移默化的影响，这都内在地改变着高校网络教育转型发展的目标、路径与措施。

（一）教育综合改革的深入推进

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“深化教育领域综合改革”的战略任务，提到了要推进继续教育改革发展。教育综合改革的提出，是出于我国教育改革和发展正处在一个非常重要和关键的时期的现实情况出发，这一现实情况在于我国的教育结构和发展模式已经难以面对社会的多样性和持续性变化。我国现有教育体系在开放性和满足个性化学习需求方面严重不足，尤其是在教育服务模式、组织模式以及制度保障方面问题较为突出。全面建成小康社会对提升我国人力资本水平的迫切要求正在倒逼我国教育领域进一步加快综合改革。

教育综合改革的价值取向在于形成一个满足大规模个性化学习需求的开放教育体系，这一开放教育体系针对《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出的战略目标，回应社会对更高水平的普及教育、惠及全民的公平教育、更加丰富的优质教育、体系完备的终身教育、充满活力的教育体制等的关切。大规模个性化开放教育体系首先面向社会全体学习者，回应更高水平的普及教育目标；大规模个性化开放教育体系以个体学习者的需求提供教育服务，回应惠及全民的公平教育目标；为了向所有学习者提供个性化的教育服务，这一教育体系主张教育向所有有意愿、有能力提供教育服务的机构和个人开放，并呼吁所有机构开放办学并提供优质教育资源和服务，回应更加丰富的优质教育目标；大规模个性化开放教育体系其本质就是一个完备的终身教育体系，它具有充满活力的教育体制和灵活的运行机制。

继续教育是终身教育体系的重要组成部分。教育综合改革的不断推进，对包括网络教育在内的继续教育提出了一系列新任务：要在构建终身教育体系，形成充满活力、富有效率、多元开放的教育新格局方面承担重要任务；要在实现更高水平的普及教育，提高新增劳动力和主要劳动年龄人口的平均受教育年限，服务高等教育大众化，整体提升教育质量和教育现代化水平方面承担重要任务；要在推进教育公平，缩小城乡、区域之间的教育差距，保障公民依法享有接受良好教育的机会方面承担重要任务；要在建设优质教育资源，促进开放共享，最大限度地向社会开放资源方面承担重要任务。服务学习型社会建设，不断满足广大社会成员多样化、个性化、终身化学习需求。

（二）我国在线教育的快速发展

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》教育规划纲要明确提出，“信息技术对教育发展具有革命性影响，必须予以高度重视”，十八届三中全会提出“构建利用信息化手段扩大优质资源覆盖面的有效机制”，十八届五中全会决定要求“推进教育信息化，发展远程教育，扩大优质资源覆盖面”。尤其是《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》提出“互联网+”行动计划以来，“互联网+”为我国教育改革带来了重要契机，以“互联网+”推动我国终身教育体系建设成为我国教育改革创新发展的必然选择。

随着互联网的发展，现代信息技术推动的教育改革和实践创新在我国已有了丰富的创新实践。我国在线教育的发展从两个层面快速推进：一是伴随国际上以大型开放式网络课程MOOCs为代表的全球教育革命，国内的北京大学、清华大学、上海交通大学等高校纷纷建立自己的在线课程和MOOC平台，各种形式的MOOC联盟也相继出现，在线教育逐渐受到传统学校教育的重视，并逐步进入校内全日制教育教学中。为此教育部公布了《关于加强高等学校在线开放课程建设应用与管理的意见》，肯定“慕課”等新型在线开放课程和学习平台的兴起，而不分学籍、不限年龄地域等资格、几乎所有人都能上线收看、并报名参加课程的MOOC，正在使高等教育机构的教学内容、方法、模式和教学管理体制机制发生变革，也给高校网络教育教学改革发展带来新的机遇和挑战。endprint

二是在传统的社会在线教育市场，更多教育机构和企业加入到在线教育行业大军。截至2016年底，我国网民规模达到7.31亿，普及率达到53.2%（中国互联网络信息中心，2017）。网络的普及成为在线教育快速发展的支柱之一。根据艾瑞咨询发布的《2014年中国在线教育发展报告》，2017年中国在线教育用户规模将达到1.2亿人，市场规模将达到1700多亿元，其中高等学历教育、职业教育和企业e-learning三个细分领域的将占到50%左右。社会在线教育机构的服务对象包括在校学生和走出学校的成人，与高校网络教育在在职成人的教育服务定位上高度重合，而且其服务模式更为灵活，服务内容也更具针对性，对高校网络教育的挑战十分巨大。

（三）国家网络教育发展政策的调整

教育政策的根本目的是进行利益分配（劳凯声等，2000），教育政策调整的是国家、社会组织和个人三类不同主体之间的关系。分析近几年来我国在继续教育尤其是网络教育政策上的调整，其实主要针对国家和高校、高校和高校之间的关系调整，但其最终目的都是为了促进学习者的利益获得。这些出台的系列政策，为我国高校网络教育营造了一种全新的政策环境，对网络教育发展产生了深刻影响。

2014年，国务院下发《关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2014〕5号），取消了“利用网络实施远程高等学历教育的网校审批权”。这项审批制度的取消，进一步调整了政府和高校之间的关系，为高校利用现代信息技术自主开展学历继续教育进一步奠定基础。问题在于，这一政策出台后，国家教育行政部门的下位政策跟进不及时，既有网络教育试点政策在审批取消之后，对其他高校是否具有延续性和适用性，国家教育行政部门没有针对的文件出台。国家教育行政部门前置监管的审批虽然结束了，但自主决定招生规模、自主招生考試等政策制度仍然仅仅维持在原有的68所试点高校。这一政策理顺了国家和高校之间的关系，但对试点高校和非试点高校之间的关系没有进一步调整。看似是为高校网络教育的发展提供了更加广阔的空间，为其他非试点高校进入网络教育领域提供了政策上的支持，但实质上并没有起到实质推动作用。

2015年10月，国务院发布《国务院关于第一批取消62项中央指定地方实施审批事项的决定》（国发〔2015〕57号），明确取消了由省级教育行政主管部门负责的“校外学习中心（点）审批”。校外学习中心审批制度正式取消，这一政策为高校网络教育的支持服务体系建设奠定了又一制度基础。这一政策同样在国家教育行政部门和办学机构之间的关系上做出了调整，释放了高校的办学自主权。问题在于，不同省级教育行政部门针对取消学习中心审批制度之后如何加强事中事后监管上的措施却各不相同。有些省份仍然坚持对本省域内新设校外学习中心进行审批；有些省份则对设在本省的学习中心实行备案制度，同时加强监管；有些省份则索性采取消极政策，既不实行备案，也不进行监管，有些高校要设学习中心不知该找哪个部门，履行何种程序。这一现象的背后，其实是国家教育行政部门和省级教育行政部门长期以来在高校网络教育监管方面没有形成合理、明确职责关系（林世员等，2016）问题的集中反映。

2016年11月，教育部发布了《高等学历继续教育专业设置管理办法》，其第十一条规定：普通本科高校、高等职业学校须在本校已开设的全日制教育本、专科专业范围内设置高等学历继续教育本、专科专业（教育部，2016）。这意味着试点高校如果没有开设全日制专科专业，则不能再进行专科层次的人才培养，同时也意味着试点高校在《普通高等学校本科专业目录》《普通高等学校高等职业教育专科专业目录》和《高等学历继续教育补充专业目录》范围之外设置的专业不能再继续招生。这一制度对普通高校网络教育人才培育层次、招生专业进行了规范，之前试点高校可在本校已设置专业范围内根据社会需求自主设置专业，以及在提交专业论证报告并报教育部备案后，可以举办社会急需的、专业目录之外的专业等专业设置宽松政策进一步收紧。

以上三项政策的出台，对高校网络教育的影响是深远的，办学审批权的取消为高校网络教育的普及发展奠定了基础，网络教育可能走出68所试点高校的范围，成为不同类型高等学历继续教育整合发展的动力；学习中心审批权的取消、新的专业设置管理办法对既有试点政策进行调整，使得高校网络教育在既有试点轨道内的运行出现转轨的可能，高校网络教育很可能打破既有的路径依赖，走向新的增长点。

二、普通高校网络教育存在的主要问题

试点是一个探索的过程，也是一个试错的过程。在十几年试点过程中，高校网络教育不断矫正办学中的各种问题，为现代信息技术支撑的教育教学及其管理积累了丰富的经验。即便如此，我国普通高校网络教育仍然存在一些问题，既有先天性不足，亦有政策导致的问题；有发展中存在的问题，更有认识上不足的问题；有制度设计的问题，也有落实不力的问题。

（一）开放程度较低，合作机制较弱

网络教育本身是一种开放办学的实践形式，《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院，开展现代远程教育试点工作的几点意见》（教高厅[2000]10号）对网络教育课程资源共享、校外教学支持服务体系共享有了明确的引导，网络教育在发展过程中也以多种形式探索了课程资源开放共享的模式，依托公共服务体系开展校外教学支持服务。但资源开放共享的机制并没有形成，资源开放共享难以持续，探索、宣传较多，实际运行并取得成效的较少。公共服务体系建设是促进高校网络教育和电大开放教育健康、稳定和可持续发展，构建终身教育体系的重要举措，公共服务体系按照当初设计承担为试点高校网络教育提供招生、学生学习支持服务、教学与管理服务、提供考试服务、促进教学资源共享等任务，从实际运行情况看，公共服务体系在促进教学资源共享以及优质资源整合等方面的功能没有充分发挥出来，高校在实践办学中仍然坚持自我办学、自我发展的思路，试点高校间彼此间的开放程度较低，合作机制没有充分形成。endprint

这一问题，同样也出现在试点高校内部。部分试点高校内部的继续教育资源没有实现整合，函授教育、网络教育、夜大学（业余）教育、高等教育自学考试、非学历继续教育等没有统一归口管理，存在部门分割的现象。有些试点高校虽然将不同形式的继续教育进行了统一管理，但没实现真正有效的资源整合和教学、管理的统一，函授教育、夜大学教育、自学考试、网络教育等各种成人高等教育办学形式之间，虽然面向同一社会群体办学，但相互之间政策不一致，入学标准不统一，教学过程不统一，质量标准也不统一。同一高校内部不同继续教育办学机构、不同继续教育形式之间的协调、合作机制较弱。

（二）重视校外办学，忽视校内服务

大多数高校没有将继续教育作为履行高校职能的重要途径，没有把继续教育纳入学校整体发展规划以及学校人才培养体系的重要组成部分，有些学校甚至只把继续教育视为创收的手段。高校对继续教育的错误定位导致继续教育在高校中处于边缘地位，生存的压力使得普通高校网络教育只能面向市场办学寻求发展空间，面向社会成人群体提供教育服务，以学费的形式获得发展资金。高校网络教育在没有国家投入的情况下完全靠教育服务的学费收入支持自身发展，并为国家培养了大批人才，这一贡献应该给予充分肯定。但在注重对外办学的同时，高校网络教育却忽视了校内服务，多数高校网络教育学院的平台、信息化设施、数字化资源等未开展对校内全日制教育提供服务，形成校外办学和校内服务脱节的问题，并没有积累足够的面向校内全日制教育提供办学服务、教学管理和实施的经验，不仅进一步加剧了网络教育在普通高校中的边缘化，而且当MOOC浪潮来临，高等教育开始注重在线教育，促进信息技术支撑的教育教学改革时，已经在信息化教育教学探索多年的网络教育难以为其提供支持。

（三）优质资源建设与共享程度较低

虽然高校网络教育资源建设已基本形成规模，构建了立体化的学习资源。但从整体来看，资源建设的速度、质量和多样性方面还远不适应网络教育的发展，许多资源媒体形式变化了，但内容仍是传统面授教材的翻版；缺乏基于成人学习特点的教学设计，真正适合成人业余自主学习的优质教学资源相对短缺；教学资源结构不平衡，非学历继续教育资源短缺问题尤为突出。整体来看，试点高校网络教育教学资源重复建设现象突出，优质资源不足，共享机制不完善，技术标准不统一，资源开放共享程度较低，不适应网络教育开放办学、资源共享的发展要求。虽然有诸如部分试点高校成立“网络教育教学资源研发中心”共同致力于网络教育教学资源建设与共享的探索，但多数试点高校基本以自建自用为主，国内外、校内外的优质资源没有被充分整合利用。

（四）质量声誉较低，影响健康持续发展

在十几年的试点过程中，质量声誉问题一直是政府和高校十分关注的问题。教育部陆续出台了有关网络教育学院、公共服务体系及学习中心的审批及管理、招生及就业、证书及电子注册、统考、年报年检、评估和教学规范等政策文件100多个，建立了网络教育的信息化质量监管平台和机制。而各試点学校在网络教育的各个环节如学生管理、教师管理、考试管理及其它各方面积极制订相应的规章制度，以保证网络教学有章可循，实现对网络教育的科学、规范管理，保证网络教育的质量，部分高校还尝试引入ISO9000质量认证体系规范远程教育的质量管理。尽管多方努力和尝试，依然没有解决质量声誉的问题。质量声誉的高低可能与实际的质量有出入，但较低的质量声誉一定会影响网络教育的健康持续发展。网络教育质量声誉较低的原因，一方面固然与部分办学机构存在违规办学有关，但更为重要的原因在于没有建立起一套完整的质量保障制度，质量标准的缺失，质量保障机制的不完善，在很大程度上影响了人们对于开放办学尤其是入学限制较少的网络教育的印象。

三、普通高校网络教育发展建议

针对普通高校网络教育发展面临的新形势以及网络教育自身存在的问题，现就普通高校网络教育发展提出建议如下：

（一）以现代信息技术为支撑，推动普通高校各类学历继续教育融合发展

在我国，教育信息化已经由起步、应用阶段，进入了融合、创新阶段，现代信息技术对教育的影响更为深入，也更加系统。高校网络教育作为一种在现代信息技术支撑下发展、探索的教育形式，应该在高校学历继续教育的信息化转型中发挥引领、示范作用，推动高校学历继续教育综合改革。一是利用现代信息技术，整合各类高等学历继续教育资源，逐步实现函授教育、夜大学（业余）的招生入学、教学辅导、管理服务、考试等环节的信息化和网络化，推动高等学历继续教育教学与管理的现代化，实现资源共享、支持服务共享与技术支持共享。二是推进高等学历继续教育证书制度、考试制度的改革和融合，将网络教育、函授教育、夜大学（业余）等高等学历继续教育类型纳入统一管理，按照宽进严出的原则统一入学标准和毕业、学位授予标准。

（二）建立网络教育质量标准，完善网络教育质量保障体系

提高质量是教育改革发展的核心任务，同样也是高校网络教育转型发展的核心任务。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，要“制定教育质量国家标准，建立健全教育质量保障体系”，借鉴美国、韩国、日本等发达国家的先进经验，我国要尽快建立完善我国高校网络教育的质量保障制度。一是研究建立网络教育质量保障标准，质量保证标准是教育质量保证制度的核心内容，也是网络教育质量保障的基础和依据。国家教育行政部门尽快组织专家团队或者委托第三方机构全面调研分析国际网络教育、在线教育和远程教育的质量保障标准，结合我国网络教育的政策与实践，研究制订全面、科学、基础的国家网络教育质量保障标准，并向社会公布；引导各个地区、办学机构基于国家标准，制定本地区、机构的质量保障标准，并向社会公布。二是完善网络教育质量保障机制，基于管办评分离的原则，充分调动政府、学校、行业、第三方机构等多主体的积极性与主动性，构建完善的网络教育质量保障体系；建立第三方评估与认证机构以实现真正意义上的质量保证。endprint

（三）优势互补与加强合作，普通高校与开放大学（电大）密切合作

普通高校的网络教育与开放大学（广播电视大学）的开放教育其本质是同一类型的教育，其面向对象、政策制度、实践形式基本一致，而且普通高校、开放大学（广播电视大学）又有着彼此需要、十分互补的优势，普通高校的学科、师资优势，开放大学（广播电视大学）的系统优势以及在终身教育体系建设和公共服务平台建设中被各级政府赋予重要任务的优势，二者本应该优势互补、资源整合，实现共赢，但过去近20年的发展过程中，二者并没有进行实质的深入合作，甚至彼此限制。在现代信息技术推动教育正在发生整体系统性变革的今天，教育的组织模式和服务模式都在发生深刻的变化，单一机构的封闭办学再也难以满足大规模、个性化的学习需求，在网络教育或者开放教育发展的过程中，普通高校、开放大学（广播电视大学）如何准确定位，真正突破机构壁垒需要认真考虑。

（四）转变办学思路，高校网络教育要兼顾校内服务与社会办学

在前期发展过程中，由于高校网络教育办学定位最终落实到面向在职成人的继续教育，所以高校网络教育更多倾向于面向社会开展办学，与校内全日制教育结合不够紧密，虽然有些学校的网络教育在注重社会办学的同时，也对校内教育开展了一些服务，如平台共享、部分资源向校内学生开放、共建资源等，但就整体办学来说，仍然忽视了对校内全日制教育的服务。随着现代信息技术对教育的渗透与影响越来越深入，现代信息技术与教育教学的深度融合趋势愈来愈明显，任何教育的改革发展与创新都离不开现代信息技术的支撑。高校网络教育在十几年的探索实践中，在平台、课程、技术，以及基于技术的教与学、支持服务等方面积累了丰富的资源和先进的经验，理所当然应该在高校信息化建设以及基于信息化的教育教学改革中做出更积极的反应和更大的贡献。因此，高校网络教育在继续坚持面向社会办学，提供继续教育服务的同时，更要积极参与校内全日制教育的教育教学改革，一是以技术、平台、课程等累积优势支撑全日制教育改革发展；二是利用对外办学过程中与行业企业、机构建立的合作渠道，为学校教师的实践和学生的实习提供平台。

（五）深化教学改革，形成真正数字化环境的教育教学模式

尽管普通高校网络教育利用现代信息技术推动教学模式创新，教学活动由单向传播向高交互学习转化，多种网上交互手段和交互方式为师生、生生提供了良好的交互环境，但其教学设计与实施，依然沿袭了行为主义的认知模式，其学习评价依然是标准、统一化的终结性、形成性评价，真正基于数字化环境的教学模式、评价模式没有完全建立。而随着大数据技术、学习分析技术的发展，以个体学习者为起点的教学与评价的组织与实施具有了实现的可能，普通高校网络教育要摒弃基于大工业生产逻辑建立的标准、统一化的教育服务模式，尤其要打破班级授课制的惯性思维，在注重学习效果的同时，更要注重学习体验。真正基于数字化环境的教学如何组织，可能没有一定之规，但把传统教育教学模式数字化仅仅是教育信息化的浅显层次，探索并形成数字化环境的教育教学模式是教育信息化在融合、创新阶段的重要使命，也是普通高校网络教育转型发展的重要任务之一。

（六）加强专业课程体系建设，积极推进数字化学习资源开放共享

普通高校要紧密结合科学技术进步、经济社会转型、产业调整升级以及学习者职业发展、创新能力提升等多样化需求，加强专业和课程体系建设，推动相关专业设置与产业需求、课程内容与职业标准和岗位能力、教学过程与实践实训结合。高校要根据专业建设要求，创新课程体系，建立课程标准，开展课程认证，及时更新课程内容，引入新理论、新知识、新技术和新方法，强化实践环节，重视高新技术、职业技能、实习实训等教学内容建设。高校应加强网络教育在线开放课程及平台建设，建立在线开放课程质量评价、课程运行保障和效果测评等制度，推动优质网络（在线）课程、微课程向社会开放，探索资源共享、开放和服务的新机制。

参考文献

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