议港口建设费征收*

盛进路 张宝清 王腾腾 何含笑

议港口建设费征收*

盛进路 张宝清 王腾腾 何含笑

面对国家减税降费的大方向和航运经济低迷的状况，针对当前社会对海事管理部门征收港口建设费的负面议论，分析港口建设费征收的历史、作用，在比较其他交通运输方式费用征收情况的基础上，探讨海事管理部门征收港口建设费的必要性和合理性，并就如何减少社会对征收港口建设费的误解提出对策和建议。

港口建设费；减税降费；水运发展基金；海事管理

一、引言

港口建设费作为一项由国务院批准征收的专项政府性基金，对我国水运事业发展意义重大。[1]港口建设费征收始于20世纪80年代，30多年来，港口建设费为我国水运建设和发展筹集了大量资金，直接为水运基础设施、安全监管设施和救助设施的建设提供了必要的资金投入[2]，同时也引导了大量社会资金投向水运建设，发挥了行业管理的调控作用，促进了沿海港口公共基础设施和大江大河航道、水运安全和救助等支持保障系统的建设。但是近年来航运经济持续低迷，据统计，2017年中国航运景气指数仍处于不景气区间[3]，航运市场、港口企业面临严峻的挑战，社会各界对海事管理部门征收港口建设费的负面议论不断。港口建设费从字面上易引起公众误解，导致大众认为港口建设费的作用只局限于建设港口。港口建设费能否适应今天港口发展的需求面临着新的“交叉口”。在国家大力实施减税降费、降低企业税费负担的大背景下[4]，本文在分析港口建设费征收的历史、作用以及与其他费收情况比较的基础上，探讨海事管理部门征收港口建设费的必要性和合理性，以期为当下港口建设费征收提供一个全新的理论视角。

二、港口建设费征收的历史沿革

随着中国经济以及航运事业的迅猛发展，港口建设费征收政策先后经过了几次大的调整。为了满足由于经济快速增长而带来的其他诸多方面的需求，港建费于1986年起开始试征收，目的是加强港口建设。[5]在2011年10月1日海事机构接管港建费征收以前，其使用主要由国家委托交通部根据资金存入情况和我国港口长期发展战略，分年提出安排方案，经国家计委综合平衡后，分别纳入国家基本建设和更新改造投资计划，然后由各港口建设单位执行。

1985年国务院发布《港口建设费征收办法》，在经过8年试运行后，1993年4月30日，经国务院批准，交通部、国家计委、财政部和国家物价局联合发出《关于扩大港口建设费征收范围、提高征收标准及开征水运客货运附加费的通知》，要求从当年7月1日起，港口建设费征收范围扩大到全部对外开放口岸的港口，所收费用全部用于水运基础设施建设。同年5月25日，交通部和财政部发布《港口建设费征收办法实施细则》及《水运客货运附加费征收办法》，对收费标准和征收办法等做出具体规定。由交通部批准的开放口岸港口所在地的港务局（或相应管理机构）为港口建设费的代征单位，港口建设费全额上缴，经交通部安排再将其中20%～50%返还港口企业，余下部分由交通部统筹安排使用。

随着时代的发展，航运事业对于国家发展的推动作用日益突显。为了扭转港建费收入增速远低于货物吞吐量增速的现象，也为了加快我国港口基础设施建设以适应经济发展的需要，2011年6月经国务院批准，财政部、交通运输部联合颁布了新《港口建设费征收使用管理办法》，本次调整范围最广，力度大，效果也明显。[6]2016年初，财政部、交通运输部联合发布《关于完善港口建设费征收政策有关问题的通知》，新规于4月1日起执行。发展到今天，为清楚说明征收的背景、政策、内容和作用，通过流程图的形式整理出到目前为止我国征收港口建设费历经的四个阶段，如图1所示。

图1 港口建设费征收历史沿革

三、港口建设费征收的作用以及与其他交通运输方式费收情况的比较

1.港口建设费征收的作用

社会公众之所以对海事部门征收港口建设费产生很多负面议论，究其原因，是港口建设费这一名词容易令人产生误解。单纯从字面意思上看，确实很容易让人联想到征收港口建设费的作用就是在建设港口，这也是港口建设费未来需要改进和发展的地方。如果把港口建设费征收的作用看成是一个复杂的网络系统，根据整个系统内部组成要素互为因果的反馈机制，可通过港口建设费征收与水运经济的发展描绘出具有正负（﹢/－）反馈的整体效益因果关系图，从而揭示出港口建设费征收和水运经济以及地方政府之间的相互影响、共同工作的关系，由此可反映出港口建设费征收的作用，如图2所示。

由图2可见，港口建设费的征收确实募集了大量港口建设资金，推动了港口基础设施建设，完善了航运支撑保障体系[7]。关系图同时可反映出各环节之间的相互影响，这也有助于海事管理部门对航运运输系统中的关键节点进行把控。

图2 港口建设费征收效益因果关系图

2.与其他交通运输方式费收情况比较分析

为了更直观、更方便地比较港口建设费与其他交通运输方式费收情况，笔者从起征时间、征收主体、征收客体、征收背景、含义和作用六个方面出发，探究了港口建设费与铁路建设基金、铁路发展基金、机场建设费、民航发展基金的异同，如表1所示。

由表1可见，随着我国经济社会转型、政府职能的转变，已有的铁路建设基金和机场建设费难以满足未来发展的要求，在2012年被分别改为铁路发展基金和民航发展基金。基金的设立对于创新投融资体制、吸引社会资金、扩大补贴范围、促进行业转型具有十分重要的意义[8]，从“建设”到“发展”会使民航和铁路朝着更加健康的方向发展。对于港口建设费而言，现有机制暴露出来的弊端对于水运事业的发展会产生负向效应，如果将港口建设费改为水运发展基金，这不仅仅是名称变化，也是市场经济发展和政府职能转变的要求，将更符合水路运输当前和未来的发展要求。

四、海事管理部门征收港口建设费的合理性和必要性分析

（1）从港口建设费征收的合法性角度来看，首先应该明确港口建设费是一项政府性基金，行政机关征收港口建设费属于行政征收行为，行政征收是港口建设费的唯一来源渠道；其次，从征收依据、征收行为、征收程序三方面来看，不可否认的事实是由国家投资兴建的沿海或内河主要港口，隶属于中央或中央与地方双重领导，属于国有资产，海事管理部门征收港口建设费是合法的，而且在国务院公布的相关文件中，如财综〔2011〕29号、财综〔2011〕100号、财综〔2012〕40号、财税〔2015〕131号都进行了相关解读和规定；最后，从国外来看，国际上对港口兴建以及港口基础设施维护的支出，大多采用征收港口税费的方式[9]。港口建设费作为整个海事规费的主体，其征收存在合理性。

（2）从港口建设费征收的作用看，港口建设费的征收对水运经济及地方政府产生了重要的影响。在水运经济方面，受益于国际贸易活动增加、新兴经济体增长、国家降税减费大背景，2017年我国港口业务量呈现中高速增长态势，征收港口建设费也将会间接促进包括港口航运业在内的水运经济的发展，尤其是在这样的大背景下可以为港口市场创造一个公平公正的竞争环境；在地方政府方面，港口建设费主要用于地方相关水运公共基础设施及其系统建设，会吸引更多的投资，推动地方经济又好又快发展。虽然中国在港口建设数量、规模和货物吞吐量方面已经跻身世界大国行列，但是与其他发达国家相比还存在较大差距，新建港口、配套设施、维护等都离不开大量资金的支持，政府作为公共管理事务的主体应该通过合法手段筹集资金。加强港口建设资金筹措，弥补国家财力不足的局面，需要继续通过更加合理、合法的港口建设费征收工作去实现。

表1 港口建设费与其他交通运输方式费收比较

（3）从港口建设费征收未来发展方向的角度看，在市场经济条件下，任何单位和个人都应合理合法地有偿使用国家自然资源。建议更改现有称谓，可将港口建设费改为水运发展基金。设立水运发展基金绝非只是为了缓解港口建设的资金之“渴”，更为重要的是作为一种水运新型基金，它的发展成熟将会带来一系列制度性、管理性、组织性、市场性创新，在多种创新相互交融的前提下，水运发展基金未来发展前景可期。征收港口建设费不仅是在建设码头、港口，还将从港口建设扩大至用于促进航运业发展方式转变和调整产业结构。水运发展基金将助推航运业转型升级，更符合当前和未来的发展要求，对于支持水运事业发展具有重要的现实意义。

五、关于减少社会对港口建设费征收工作误解的对策和建议

1.政府完善政策、舆论正确引导以及征管信息公开

通常来说，了解是消除误解最好的办法，消除误解才能赢得理解和尊重。政府要对港口建设费征收使用的相关政策进行完善，制定港口建设费征收使用的短、中、长期目标，并适时征求社会意见，真正实现港口建设费 “来源于民、服务于民”的核心理念；同时也要发挥舆论的作用，借助现代化的综合信息平台，对港口建设费征收使用过程中出现的问题进行通知、奖罚、报道，让人们及时了解国家相关政策和征收信息。财政部和交通运输部应该公布有关港口建设费使用情况的信息，并说明收取依据和具体使用情况，在老百姓关心的“钱从哪里来，钱到哪里去”上面下工夫，并且力求全国“一盘棋”，全国所有的港口不分国有、私有、地方统一收费标准，共同征收。

2.海事管理部门探索一整套更为有效合理的港口建设费征收管理机制

这就要求海事管理部门在港口建设费相关征收流程、现场稽查工作、代收单位管理、票据及资金管理、工作绩效考评、廉政风险规避、信息化建设、减免缓征征管工作八个方面进行设置和完善，在国家宏观政策下，只有自身架构合理才能为港口建设费征收的开展打下稳定的基础。

3.将港口建设费更名为水运发展基金，与其他交通运输方式的征收名称保持一致

水运发展基金不是港口建设费的翻版，也不是升级版，更不是山寨版，它是一个全新的、中长期规划。同时国家出台适合其名称的新政策，突出其“新”的方面，在收费对象、标准、用途、范围、运营方式等方面进行完善。新规也要最大程度地满足各方利益，遵循“建设为先、发展为主、市场调控”的原则。在供给侧结构性改革关键之年和国家减税降费的大背景下，设立水运发展基金意义巨大。

[1]狄光明.港口建设费征收对水运经济及地方政府影响机理研究[J].技术与市场,2017(7):398-399.

[2]杨永松.港口建设费的调整对中国航运业影响及其对策的研究[D].武汉:武汉理工大学,2012.

[3]周德全.中国航运企业景气状况分析与预测(2017年第二季度)[J].水运管理,2017(7):36-37.

[4]计利群.降低企业成本视角的港口建设费征收思考[J].中国财政,2017(7):37-39.

[5]盟岩.港口建设费该何去何从?[J].中国港口,2016(3):3.

[6]财政部.交通运输部关于印发《港口建设费征收使用管理办法》的通知[J].交通财会,2011(9):92-95.

[7]邱晓峰.港口建设费征收对水运经济及地方政府的影响[J].技术与市场,2016(6):369+371.

[8]田开友.政府性基金设立的合法性困境及其出路研究:基于26个政府性基金设立依据的实证分析[J].湖南科技大学学报(社会科学版),2017(1):107-109.

[9]HU Jun,ZHANG Mu,HUANG Xiang.Research on the Ecological Conflict between Coastal Wetland and Port Construction—A Case Study of the Meizhou Gulf[J].Low Carbon Economy,2014.

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.12.009

重庆市教委科学技术研究项目（KJ1600509）；国家海事局2017科技项目（SW2017055）

盛进路（1976—），男，重庆交通大学交通运输学院，副教授。

张宝清（1992—），男，重庆交通大学交通运输学院，硕士研究生。

王腾腾（1994—），女，重庆交通大学交通运输学院，硕士研究生。

何含笑（1993—），女，重庆交通大学交通运输学院，硕士研究生。