钱往基层花似锦—陕西省以奖代补夯实“四有两责”建设纪实

文 / 本刊记者 胡芳

陕西省眉县食品药品监管局举行基层执法车辆发放仪式

2013年4月，国务院印发的《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》指出：健全基层管理体系。县级食品药品监督管理机构可在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构。要充实基层监管力量，配备必要的技术装备，填补基层监管执法空白，确保食品和药品监管能力在监管资源整合中都得到加强。

然而在现实中，基层食药监管所的建设一直面临着摆脱“人手不够、房屋紧张、经费短缺、装备落伍”的困境。如何让基层监管末梢真正强壮起来？陕西省以奖代补推动基层所建设的经验值得借鉴和推广。

11月8日一大早，常兴镇食品药品监督管理所（以下简称常兴镇所）所长李军军和同事们开着执法车，带着200余份科普资料，到常兴镇中心小学做“安全用药月”科普宣传。一进学校，这辆喷有“食品药品监管”“投诉举报电话12331”以及执法车辆监督编码等字样的执法车就受到学校师生的欢迎。“我们这辆执法车已经成为食药安全的宣传车。”李军军对记者说，言语间颇为自豪。

李所长的自豪是有底气的。常兴镇所是陕西省食品药品监督管理示范所。根据陕西省相关规定，配备一辆执法车是基层所被评为省级示范所的硬性要求之一；通过省级示范所验收的基层所可获得省级财政奖励50万元。也基于此，除了公安系统的车辆外，常兴镇所这辆执法车占据了全镇公车的“半壁江山”。

近几年来，在很多省份基层所遭遇“人手不够、房屋紧张、经费短缺、装备落伍”等困境的情况下，陕西省食品药品监管局积极争取省级财政支持，以“以奖代补”政策为抓手，将基层监管所等建设作为重点，全力推进基层“四有两责”落实。

强基层 以奖代补政策出台

虽然距离西安市100多公里，常兴镇所的建设却并不简陋：办公面积超过170平方米，办证大厅、快检室、会议室、库房干净整洁。为方便镇里的群众了解假劣食品药品，所里还在办证大厅旁边专辟了一个面积10多平方米的“查缴假劣食品药品展示区”……

但2013年底常兴镇所刚成立时，房屋漏水严重，后院垃圾成堆；因为没有执法车，外出执法只能借车或者开私家车，很不正规。借助陕西省“以奖代补”政策，常兴镇所这个食药监管“末梢”强壮了起来。

2012年11月，陕西省人民政府印发《关于贯彻落实国务院加强食品安全工作决定的实施意见》。《实施意见》明确提出：要在乡镇政府、办事处设立食品安全监管所，作为县级食品药品监督管理局派出机构，负责辖区内除食用农产品以外的食品安全监督管理。监管所建设费用，省财政将采取以奖代补的形式，每所补助50万元。

但并非只要建所就有补助。要想获得50万元补助，基层所建设必须合乎标准。2013年12月，陕西省食安办和陕西省财政厅联合发布了镇(乡)食品药品监管所建设验收标准。该标准从机构设置、队伍建设、基础设施建设、制度建设、日常监管、案件查处、检验检测、宣传教育、经费保障、党风廉政建设等十个方面提出明确要求，特别对人员编制、经费保障和基础建设还作了具体量化。

根据标准，镇（乡）食品药品监管所为县级食品药品监管局副科级派出机构，接受县级食品药品监管局和镇双重领导、管理。基层所人员编制依据辖区人口、面积以及监管对象数量情况，按照万分之三的标准配置。基层所工作人员应具备大学专科以上学历，以食品、药品相关专业为主。原则上每个行政村设立1名协管员，由村委会成员兼任，协助食品药品安全管理。

标准还对基层所基础设施建设做出了“十个一”的硬性要求，即要有一处相对独立的办公场所、一台执法车辆、一套快检设备、一部投诉电话、一台传真复印机、一台打印机、一台摄像机、一部照相机，每人一台电脑和一套办公桌椅。办公场所、库房、检验室、会议室等总面积不低于150平方米。

针对基层所的经费，标准还明确提出，基层所经费应纳入县政府财政预算予以保障，并要对村级协管员提供的食品安全宣传、信息报送等方面的公共服务支付一定的报酬。

2014年4月，陕西省食安办又出台文件，进一步细化了“10大项、40个子项、80小项”的验收标准。

陕西省局局长胡小平先后带队多次深入渭南、咸阳、宝鸡等地调研，现场实地查看其他基层执法部门建设情况，以确保相关标准能够满足基层所办公执法的基本要求。

想办法 各级政府响应落实

“以奖代补的激励政策，极大刺激了区县对基层所的重视和投入。”眉县食品药品监管局局长孙斌仓说。

据悉，相关政策一经公布，地处渭北高原的咸阳市长武县投入260万元，为全县9个基层所配齐了执法车辆、快检设备和办公设施。延安市洛川县在财政极度困难的情况下，先期拨付160多万元，为12个乡镇所配备了办公设备和应急留样柜等，通过全县调剂的方式配备了执法车辆，并在全县范围内公开选调82名大专以上具有食品药品专业背景的人才充实乡镇监管力量。

对于中心城区来说，办公用房是个大问题。但是有了政策，就有了办法。西安市食品药品监管局相关人士表示，从2013年底开始，西安市各区县政府普遍将基层所标准化建设工作纳入重要议事日程，借助国家食品安全城市创建活动的东风，在确保“十个一”硬性要求的基础上，不断完善内部管理，强化监管水平。目前全市166个监管所中有161个所通过市级标准化所验收，有90个通过省级示范所验收。对每一个示范所，除省级财政以奖代补50万元外，市级财政配套奖励每所5万元。

西安市新城区由于地处中心城区，寸土寸金。西安市新城区食品药品监管局副局长李春晓告诉记者，新城区共有9个基层所，98名编制全部到位。为全面推动省级示范所创建，在区政府大力推动下，该区3个街办在辖区租赁房屋供监管所办公使用， 6个街办在街道机关或基层社区调剂房屋供监管所办公使用。9个基层所的办公用房均达到了150平方米，按要求设置了“四室一库”。以2016年5月通过省级示范所验收的西一路食药监管所为例，尽管该所处于西安市“白菜心儿”位置，但该所现有办公面积达195平方米。

陕西省雁塔区小寨路食药所监管人员检查食品安全

此外，新城区还将基层所基础建设经费列入了年度财政预算，2014年拨付了专项资金100万元，按照“十个一”标准给每个监管所配齐了电话、传真机等设备；按照人员编制配备了办公桌椅、电脑等办公设施；执法车辆、录音笔等相关执法器材，并建成了全局系统的电子监管平台。2015、2016、2017年三年经费投入分别为114万、190万、230万元，实现了年均40%的增长。

按照“属地管理、分级负责、全面覆盖、责任到人、分片包干”的原则，新城区101个社区全部按照省市要求聘用了食品药品安全协管员，形成了“区——街——社区”三级食品药品监管网络。每年拨付专项资金12万元，为全区所有社区协管员按时足额发放补助，定期进行培训。目前，新城区9个基层所已全部达到省级示范所标准。

见成效 基层监管能力提升

“以奖代补推进基层所标准化建设，能够快速凝聚人心，建立起一批基层监管队伍，实现食品药品监管全覆盖和精细化。基层食品药品监管能力的提升，对保障老百姓尤其是农村地区老百姓食药安全起到积极作用。”在采访过程中，一位系统人士如是评价。

全国基层所的兴建始于2013年食品药品监管体制改革。也因为此，基层所人员构成相对多元，有来自食药监管系统的，有从工商质检部门划转的，还有的是乡镇干部、新招录的大学生等。这一支来自“五湖四海”的队伍在基层所建设尤其是标准化建设中迅速集结，并按照标准不断提升自身能力和执法水平，强化食药监管基层。

基层所标准化建设也令食药监管真正落地。西安市雁塔区辖区面积152平方公里，常住人口120万，监管对象超过1.7万户。而在基层监管队伍组建之前，全区仅有食药监管人员40余名。随着基层所建设不断深入，尤其在标准化建设过程中人员和硬件设施的及时补充，该区食药监管不仅实现了全覆盖，精细化监管成为可能。

以雁塔区小寨路所为例，经过百日大排查，该所摸清了所辖22个社区、两个城中村中共计2600多个监管对象（含“三小”）的底数。“底数有了，监管的目标也就明确了。在此基础上，所里21名监管人员全部确定了监管区域，明确了监管职责，实现了定岗定责。”所长王国玉说。西一路所所长龚利华也提供了这样的数据：西一路所的监管对象有1000多户，“目前所有经营户全部纳入监管，持证经营”。

有了底数明确、责任明确的基础，除了日常监管工作外，明厨亮灶、量化分级管理、提前介入、专项整治等举措均能通过基层所落实到位。不仅如此，基层所还逐步承接了上级下放的部分行政许可，极大方便了办证群众。

“像我们不仅能进行现场核查，还可以提供‘送证上门’等服务，许可时限也已从此前的20个工作日压缩到14个工作日。”王国玉说。

源浚者流长，根深者叶茂。有数据显示，截至目前，陕西省共考核公告乡镇461个示范所，约占全省基层所的36%，2.305亿元以奖代补资金全部落实。据悉，今年陕西省还将考核验收200个基层所，全省示范所争取达到总数50%。

陕西省局相关负责人表示：“食药监管重在基层，难在基层。只有把基层的基础打牢了，切实把监管第一关，才能更好保障食药安全。把钱往基层花，值！”