多层级集团化企业安全生产责任体系构建

文/侯占杰 李瑞 董凡赫 纪阳

多层级集团化企业安全生产责任体系构建

文/侯占杰 李瑞 董凡赫 纪阳

侯占杰北京市安全生产科学技术研究院

随着国家经济的持续强劲发展，特别是国有企业混改的大力推进，旗舰型、规模化的大型企业集团日益增多。集团化企业管理层级多，形式多样，权属关系复杂，给安全生产责任体系的构建带来了一定的困扰，实践中出现了层级不清、责权不清、认识不清的现象，不利于企业有效落实安全生产主体责任。为破解这一问题，北京市安全生产科学技术研究院做了大量的调研工作，结合现行安全生产法律法规的规定，对多层级集团化企业安全生产责任体系构建进行了研究并提出了对策建议。

主要问题

安全生产职责存在层级交叉

越来越多的大型企业集团因经营需要，管理层级向下延伸，出现了三级、四级甚至更多级别的下级单位，有些集团执行的是多级法人制。上下级公司之间的安全生产管理职责、权限存在交叉或是模糊状态。上级公司在形式上总揽下辖公司所有安全生产工作，且工作越来越具体，出现了替代、包办、重复执行等情况。下级公司依托上级公司进行安全管理，以上级公司制度作为自己的制度，以上级公司检查作为自身的检查，又出现管理的盲区或执行不彻底不到位的情况。

层级越高定位越难

特别是集团总公司层面，其落实安全生产主体责任的范畴极难界定。总公司本身是独立法人，其必然要落实安全生产主体责任，建立安全生产责任体系。但在集团公司层面的主体责任是否包括其下属公司落实安全生产责任情况？其安全生产责任体系是否涵盖所有下属公司？如果涵盖，如何界定范围和内容？如何确定责任分工？目前并没有准确的解决方案，没有统一的模式，各集团公司按照各自的管理体系和要求自行制定模式。这也是目前集团企业安全生产管理的重要困惑。

事故责任追究的不确定性导致落实责任的盲目性

集团公司无法准确判断事故发生后，集团公司层面可能承担的责任，特别是随着安全生产责任追究力度不断加大，问责深度和广度不断延伸，这种不确定性更加明显。普遍的共识是，发生一般事故或影响较小的事故，事故责任一般不会追究至总公司层面。问题在于一旦发生特别重大事故，尽管事故发生单位是独立法人单位，能够独立承担行政、经济甚至刑事责任，但作为其上级公司，未出现管理的错误、瑕疵，是否就不必要承担相应责任？尚无明确说法。集团公司对此担忧，所以宁可多做、重复做，这一定程度上反而造成管理错乱，责任得不到准确落实。

经营形式多样性增加了安全生产责任确定难度

通过调研走访，我们发现一些大型企业集团的组织形式具有多样性和复杂性，这给安全生产主体责任确定带来了较大难度。如一些集团企业除下设子公司、分公司外，还有融资公司、控股公司、股权单位、董事长公司等。在不同形式经营中，集团公司的作用、地位、权力不同，安全生产责任主体如何确定，责任如何落实，都处在争议或探讨当中，对于集团公司落实安全生产责任也是一种挑战。

集团企业内安全生产责任主体的梳理

要尝试构建多层级集团化企业安全生产责任体系，就须对集团企业内安全生产责任主体进行梳理，明确了主体，才能有的放矢构建责任体系。

安全生产责任主体构成要件

符合“生产经营单位”的定义范围。按照《安全生产法》的规定，“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下简称生产经营单位）”，生产经营单位对安全生产承担主体责任，必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产。《安全生产违法行为行政处罚办法》规定，“生产经营单位”是指所有从事生产或者经营活动的基本单元，具体包括各种所有制和组织形式的公司、企业、社会组织和个体工商户，以及从事生产经营活动的公民个人。因此，任何安全生产主体须是从事生产经营活动的单位。

能够独立承担法律责任，具有法律层面的主体资格。作为安全生产责任主体，必须是依法设立，能够独立承担法律责任的单位。能够独立承担法律责任，这既是有效、全面落实安全管理的需要，也是独立承担事故后果的需要。如各类法人单位、各种形式的公司组织等。从集团企业管理来看，子公司是具有独立主体资格的，而分公司是不能独立承担法律责任的。

有些生产经营的组织形式虽然不具有独立承担法律责任主体资格，但生产经营活动相对独立，从形式上完全符合生产经营单位定义范畴，如建筑工地项目部、连锁企业门店等。这些单位应作为独立责任主体全面落实安全生产主体责任。

集团企业内安全生产责任主体的界定原则

切割原则。集团企业内部具备独立法人资格的经营单位应独立地、全面地执行安全生产法律法规，作为独立的安全生产责任主体。如集团公司下属各级独立法人单位、子公司等。而对于不具备独立法人资格，不能对外承担法律责任的分店、分公司等，其安全生产责任主体应为其上级管理单位。

权属原则。根据投资、控股、实际控制等权属关系，界定责任主体。对于投资、控股、实际控股等权属关系在安全生产主体责任界定上存在一定争议，应遵序实际控股或把控人为安全生产责任制第一负责人的原则，准确界定责任主体。

关联原则。集团企业内部根据不同主体和权属关系分类后，并不意味集团公司中上级公司与下级公司在安全生产上完全失去关联。上级公司对下级公司进行业务指导、监督考核、宏观协调、推进规范化标准化建设等，仍是集团企业安全管理重要内容。

集团企业内安全生产责任主体类型

独立法人。集团企业内，不论以何种形式存在的独立法人经营组织，都是独立的安全生产责任主体，其应完全执行安全生产法律法规各项规定，全面落实安全生产主体责任。

不具备独立法人资格的门店、分公司等。对于不具备独立法人资格的门店、分公司等组织形式，其上一级具备独立法人资格的经营机构是其安全生产责任主体，其安全生产工作的落实和相关后果，由其上级单位承担。

实际控制单位与控股单位。实际控制单位与控股单位本身一般具有独立法人资格，能作为安全生产责任主体。而集团公司作为这些单位的控股单位或实际控制单位，在生产经营和安全管理上具有决策权和管理权，要承担主要安全生产管理责任。

集团企业构建安全生产责任体系建议

构建安全生产责任体系的必要性

贯彻落实安全生产要求的需要。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视安全生产工作，习近平总书记多次就安全生产工作作出重要指示，要求构建安全生产责任体系。集团企业中大多为国有企业，在安全生产工作中应起到表率和带头作用。因此，加速研究并在集团企业构建健全的安全生产责任体系，是贯彻落实安全生产要求的需要。

推进安全生产管理体系化、系统化的需要。安全生产责任体系是安全生产管理体系的重要组成部分，也是组织有效运行安全生产管理体系的根本保证，更是企业安全生产的内在要求。集团企业安全生产工作是一项复杂系统工程，通过构建安全生产责任体系，如建立安全生产责任制、制定安全管理制度，明确各层面职责和任务，使每个环节安全生产工作落实到位，才能保证整个系统正常运转。

明晰安全生产责任提高效率的需要。集团企业安全生产责任体系构建，能够明确总公司、各级下属单位、不同组织形式单位的安全生产责任，明确各自职责，减少职责交叉和重复，大大提高各层级安全管理效率，更有效落实安全生产主体责任。

构建集团企业安全生产责任体系的建议

下属单位分别构建安全生产责任体系。集团总公司、各下属单位应根据各自生产经营活动情况和特点，按照安全生产法律法规要求，构建安全生产责任体系，包括安全生产责任制、安全生产管理制度、设定安全生产管理机构等。不同主体的安全生产责任体系相对独立，各自落实安全生产法律法规主要内容。分别构建安全生产责任体系，有效解决集团企业内上下层级职责交叉问题，有利于进一步明确各自责任。

通过集团内部管理，建立责任体系的关联机制。在分别构建责任体系基础上，集团公司还要发挥统筹管理、生产经营控制等方面的优势和能力，通过构建层级管理、监督检查、评价考核等多种机制，将集团内部各主体责任体系有机关联起来，通过检查和考核各下属单位安全生产责任体系贯彻落实情况，实现集团总公司对下属单位的安全生产管理。此种管理模式既不替代下属单位落实安全生产主体责任，又不会让集团总公司对下属单位的安全管理失位或缺位，是在法律法规框架下的有机有序管理体系。

通过多种形式，不断丰富、完善和改进安全生产责任体系。安全生产责任体系建立后，要根据法律法规、安全生产政策调整，以及生产经营活动变化，定期就责任体系进行评价、评估、论证，不断查缺补漏，完善和改进责任体系内容。要加强安全生产责任体系培训教育，特别是要加大对下属单位主要负责人、安全管理人员的培训力度，不断明确和夯实其安全生产主体责任，强化履责意识。有条件的集团企业，还可通过模拟开展事故调查方式，倒查企业安全生产管理责任，查找安全生产规章制度、安全责任落实、监管机构配置等是否符合要求，对责任体系完整性、科学性、可操作性进行实验性验证，并根据模拟结果进行完善和改进。

总之，多层级集团化企业安全生产责任体系构建思路、方法值得进一步探讨和探索，这对于大型企业集团落实安全生产工作，发挥集团企业在安全管理中的表率作用和示范效用具有重要意义。

编辑 边 安