京津冀重污染区域环境协同治理的法律保障研究

冯建生

摘要：近几年的环境监测数据表明，京津冀区域的各项环境污染指标远远高于全国其他地区。在全国城市空气质量排名最后10位的城市中，京津冀区域的13个城市基本上要占据6个～8个席位。京津冀区域环境污染日益严重的现状，要求京津冀三省市在环境治理方面必须通力合作，通过协同治理使该地区的环境质量取得根本性改善。京津冀区域环境协同治理也面临着许多制约因素，如地方政府环境治理目标的偏好不同、区域内环境治理的法律规范不统一、环境监管分别执法、环境协同治理缺乏制度性保障等。为了使京津冀区域环境协同治理达到预期目标，应着力统一区域内环境治理规范，建立区域内环境信息共享机制和环境监管联合执法机制，完善区域内生态环境补偿制度并明确地方政府的责任。

关键词：京津冀区域；重污染；协同治理；制约因素；制度保障

中图分类号：D912.6 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）06-0079-08

十九大报告强调：生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计，我们必须像对待生命一样对待生态环境，未来15年要着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度；同时要坚持全面依法治国，到2035年基本建成法治国家、法治政府和法治社会。因此，环境治理活动也必须纳入国家的法律框架，实现有法可依。京津冀区域已经成为我国环境污染的重灾区，必须下大力气治理，而地方政府间相互协作、联合治理是解决区域环境污染问题所必须的，在这方面要取得实效离不开持续的制度支持和法律保障。

一、区域环境污染治理立法的研究动态

（一）国外相关研究动态

美国和欧洲的主要国家在“二战”后恢复经济的使命推动工业化生产迅速发展，但伴随而来的是对环境的日益污染与破坏，并在20世纪50年代末达到了

顶峰。环境的不断恶化促使这些国家开始了力度空前的污染治理及相关立法活动，在这一方面的学术研究成果也如雨后春笋般大量出现。20世纪60年代后期，国外学者在环境污染治理方面的研究达到了高潮。例如，西德尼·埃德曼（Sidney Edelman）探讨了如何通过制度构建来鼓励商业力量积极参与环境污染治理，以助力政府消除州际和州内的大气和水污染问题[1]。多哥·海德尔（Doug Haydel）研究了圣弗朗西斯科海湾地区的大气和水污染区域控制问题，认为政府应提供新的措施和立法来控制大气和水污染以及废物处置，并指出应采取协调性的、综合性的和目的多样性的措施和制度来规制区域性的废物收集、处置和再利用以保护和改善环境质量[2]。埃里克·J·卡塞尔（Eric J. Cassell）研究了空气污染对健康的影响及由此产生的对污染防控制度的影响，指出空气污染本身及其对健康的影响具有多样性，因而单一化的防控措施或制度不能有效解决环境污染问题[3]。埃德蒙·S·马斯奇（Edmund S. Muskie）论述了联邦政府在污染控制方面的作用，认为联邦政府在环境污染治理中发挥了重大作用，但也要顺应时势不断调整其指导原则和治理制度。20世纪90年代，国外学者开始注重从内、外因的角度来研究环境污染治理问题，并提出针对性的解决措施和制度安排[4]。艾琳·高纳（Eileen Gauna）深入研究了非达标区域环境污染的主要形成来源，指出应通过科技创新和制度完善来平衡经济发展和获得清洁环境两个相冲突的目标[5]。亨利·N·巴特勒（Henry N. Butler）和乔纳森·R·梅西（Jonathan R. Macey）通过实际案例深入分析了外部因素对环境治理规则的影响，指出应从与特定环境状况和联邦政府的关注问题相适应的角度重新分配环境治理权。近年来，国外学者更加关注环境污染及其治理全球化问题的研究[6]。例如，约阿希姆·科赫（Hans-Joachim Koch）和克里斯汀·米尔克（Christin Mielke）研究了环境污染治理立法的全球化趋势，指出日益紧迫的全球化环境威胁对国际共同体构成了严峻挑战，因而要求全球共同加强立法加以应对[7]。

（二）国内相关研究动态

面对我国日益严重的环境污染，我国法学学者和其他相关学科的学者都对环境污染治理问题进行了大量的科学研究，在这一研究领域做出了重要贡献。与区域环境污染治理关联度较为密切的研究成果主要包括以下几个方面。（1）以专著形式系统论述区域环境污染治理的法律问题。如胡晓红等在《我国跨区域水环境保护法律制度研究》一书中通过分析跨区域水污染现状及其治理困境，并结合区域水环境保护的法律特征、防治原则和国内外治理经验提出了完善我国跨区域水环境保护的措施[8]。（2）研究国外的环境治理政策、制度和经验对我国的启示和借鉴。王者洁在详细研究欧盟环境影响评价体系的主要内容、特征的基础上，结合环境影响评价区域特点和差异性分析了对我国区域环境一体化治理的启示[9]。蔡岚以美国加州为例阐述了地方政府之间在空气污染治理中的关系，指出空气污染治理需要横向地方政府间的通力合作和纵向政府间的有效互动，这些都离不开法律制度作为保障[10]。卢洪友等分析了日本在二战前后、二十世纪中后期和21世纪以来的环境治理政策变迁及其工具选择，随后重点阐释了日本环境治理评估和政府在其中的法律责任，并以日本的经验归纳了对我国的启示与借鉴意義[11]。黄莉培在详细介绍了英美德三国的环境治理模式的基础上论述了整体政府理论对环境污染治理立法的影响，这对我国区域环境联合治理具有重要借鉴意义[12]。（3）政府在区域环境治理中的作用与协调制度。杨妍等研究了地方政府在区域环境治理中的作用与合作机制，指出地方政府难以单独有效地解决环境治理问题，必须通过地方政府间的通力合作进行[13]。易波等从环境公平的视角探讨了环境治理的地方政府失灵，主要包括地方政府间的环境治理权不均衡和政府环境治理责任缺失等几个方面，并提出了矫正机制，包括提高地方政府环境治理职能的独立性和权威性、吸纳公众积极参与环境治理和强化政府环境治理责任等[14]。高建等指出京津冀区域政府间环境治理呈现为碎片化、缺乏统一环境治理机构和生态治理补偿机制等，认为区域环境治理须进一步加强政府间的合作，提出应转变观念、建立统一的环境治理机构、统一环境保护立法并完善政府间利益协调机制[15]。杨志云等从制度环境和激励与约束机制等方面阐释了区域环境治理时政府间合作的制度化问题，指出区域环境治理政府间的合作面临复杂的体制和机制问题，需要在协调的基础上做出合理的制度设计[16]。（4）京津冀区域环境污染治理立法与执法问题。程庆水等分析了京津冀区域环境保护协同执法问题，针对地域分割、内部协调机制不完善等现状，提出要建立区域内联合执法制度并形成长期有效的协作机制，同时要建立统一的监督检查机构[17]。柴振国等以环渤海地区为例研究了区域水权的法律问题，通过详细分析河北省在对北京、天津保证水源供应中所产生的生态问题，指出建立相应的补偿协调机制势在必行[18]。孟庆瑜专门讨论了京津冀区域治理污染物排放的协同立法问题，对比了京津冀三地污染物排放标准的差异，指出其主要成因是经济发展不平衡、立法观念和技术不同步、协作机制不健全等，提出应进一步统一排放标准、建立统一治理机构、区域合作机制和监督机制[19]。张亚军专门研究了京津冀区域大气污染联合防控的立法问题，针对区域大气污染联防联控的立法不足、执法不统一、利益补偿机制缺失和主体责任不明确等现状，提出必须完善区域环境协同治理立法并建立联合执法的保障机制[20]。endprint

我国当前正在遭遇着西方国家20世纪50年代发生的严重环境污染，因而国外学者关于环境协同治理制度方面的研究成果对我国的学术研究及相关立法活动具有重要的借鉴与指导作用。国外学者在环境治理领域的研究成果已非常丰富，可谓全面而精深，研究视角广阔，涉及环境治理的多个方面。国内学者对区域环境治理问题的研究也相当深入，既研究本土的环境问题，也研究國外的相关制度、经验以资我国借鉴。但以京津冀环境联动治理为视角及如何提供制度安排和保证方面的研究较少，近几年此主题的研究成果虽有所增加，但呈现为碎片化状态。因京津冀区域在生态问题成因、地方政府间的特殊关系方面皆有别于国外和国内的长三角和珠三角区域，因而国外和国内学者的相关研究成果虽具有借鉴意义，却很难与京津冀地区生态环境问题现状完全契合。因此，在京津冀地区如何进行环境联合治理并提供切实可行的制度安排保障等方面都有必要进行深入而系统的研究。

二、京津冀区域环境协同治理的必要性

（一）严重的环境污染迫切需要协同治理

环保部门的统计显示，2014年，京津冀三省、市废水排放量总量达54.99亿吨[21]（p.603）；一般工业固体废物产生总量计44，684万吨，其中危险废物产生量为65.9万吨[21]（pp.619620）。2014年，京津冀区域13个地级以上城市中，PM2.5年均浓度为93 μg/m3，只有张家口市达标；PM10年均浓度为158 μg/m3，无一城市达标；NO2年均浓度为49 μg/m3，多达10个城市超标；SO2年均浓度为52 μg/m3，有4个城市超标。在当年全国空气质量最差的10个城市中，有8个席位被京津冀地区占据，分别为天津、石家庄、保定、邢台、衡水、邯郸、唐山和廊坊[21]（p.246）。2014年，渤海入海河流监测断面中无一达到Ⅰ类断面，Ⅱ类和Ⅲ类断面数仅有1个和7个，水质较差的Ⅳ类断面数为9个，而Ⅴ类和劣Ⅴ类断面数则多达14个和17个[21]（p.774）。在海河流域国控断面中，水质劣于Ⅳ类的占比高达60.9%，水质在Ⅰ-Ⅲ类的仅为39.1%[21]（p.243）。环保部督察组检查发现，2015年河北省的部分河流、水库水质急剧恶化。例如，滹沱河石家庄与衡水跨界的枣营断面化学需氧量、氨氮平均浓度较2013年分别上升63%和21%；沧州市界内的廖家洼河、岔河、石碑河和沧浪渠水质皆为劣Ⅴ类，主要污染物浓度均值比2013年上升30%以上；大黑汀水库因网箱养鱼污染严重，主要污染物指标比2014年上升明显，其中总磷浓度上升达275%，到2015年底水库水质已恶化为劣Ⅴ类。监测数据显示，京津冀区域2017年前2个月平均优良天数比例仅为44.7%，同比下降19个百分点；PM2.5浓度为111 μg/m3，同比上升48%；PM10浓度高达166 μg/m3，同比上升

45.6%。京津冀区域已经成为我国环境污染最严重的地区，为了尽快改变这一现状，迫切要求北京、天津和河北三省、市集各自优势，在财力和技术等方面倾力合作，对该区域的环境污染进行协同治理。

（二）环境污染的外溢性特征要求区域协同治理

近年来，环境污染的日益严重使得我国环境污染的外溢性特征更加明显，即环境污染不再局限于污染源产生的所在地，而是不断向周边地区扩散，形成环境污染的外溢性。例如，在河流的上游地区发生环境污染时，污染会随水流推移至中、下游地区。同样，基于空气的流动性，某一地区的大气污染也会扩散至周边地区。在京津冀区域，环境污染的外溢性问题更加突出。但地方政府出于经济发展和治理成本的考虑，独自投入环境治理的意愿并不强烈，而是寄希望于其他地方政府投资进行环境治理，即形成因环境污染的外溢性而产生的搭便车现象。如果各地方政府都持此心态，将无人投入于环境污染治理。即使个别地方投身于环境污染治理，但因环境污染的外溢性特征，也会使环境治理的效果大打折扣。因此，基于环境污染的外溢性特征，为了达到最佳的环境治理效果，北京、天津和河北三省、市应齐心协力、相互协作，由京津冀联防联控来破解区域性的环境污染[22]。

（三）京津冀区域环境协同治理是根治环境污染的保障

在北京、天津和河北三省、市各自独立对环境污染进行治理的情况下，各地分别制定不同的环保标准。其中，北京市制定的环保标准最为严格，而河北省制定的环保标准最为宽松。这样，在北京市或天津市环保标准不达标的企业或污染源就会迁移到与其接壤的但环保标准相对较低的河北省界内继续生产或运营。如前所述，环境污染具有外溢性的特征；同时，这些企业基于经济利益方面的考虑，往往将生产地址选择在省、市交界一带的区域。这样，即使这些企业或污染源搬离了京、津地界，北京市或天津市也并不能免于环境污染的侵害。资料显示，河北省新增的二手机动车中，60%来自京津地区[22]。因此，只有北京、天津和河北三省、市协同进行环境污染治理，统一制定环境保护的规范、联合进行环境保护执法，才能从根本上治理京津冀区域的环境污染。

（四）京津冀区域互补地位驱动环境协同治理

北京市、天津市和河北省虽然属于同一级行政机构，但三者在社会经济发展中的功能定位并不相同，在区域整体中承担的角色也各有所异。天津作为直辖市，经济发展引领者的角色被优先于河北省加以考虑。而北京不仅为直辖市，更为全国的首都，所处的政治和社会中心者地位要求在各方面都能够获得保障。这样，河北省事实上处于一种附庸者、后勤保障者的地位。河北省一方面要承担起北京市禁入的污染严重的重工业生产的任务，另一方面又要保护北京市和天津市的饮用水水源地。据统计，天津市用水的93%、北京市用水的80%来源于河北省[23]。河北省为北京市和天津市做出了如此巨大的牺牲，因而即使是河北省境内的环境污染，让其独自承担治理的重任显然也是不公平的。因此，北京市和天津市不仅要为河北省的环境治理提供技术支持，还要提供资金支持，对河北省为两个直辖市做出的牺牲更应予以补偿。这些，都为京津冀区域环境协同治理提出了客观性要求。endprint

三、制约京津冀区域环境协同治理的因素

（一）地方政府对环境治理的目标偏好不同

北京、天津和河北虽然比邻而居，但三地的经济发展并不平衡。据统计，河北省人均生产总值仅为北京的41.2%、天津的38.2%[24]。因此，河北省的财政收入远远落后于北京和天津两市。而我国在财政体制上又实行中央政府与地方政府分权制，地方政府为了追逐自身利益最大化，都积极利用各自的行政力量划地而治，将目光放在如何最大程度利用环境资源发展本地经济之上，进而形成了“行政区经济”的局面[25]。行政区划的壁垒、经济发展水平的差异更使得跨界环境治理关系呈现复杂和多层次性，存在组织协调难度大、协作成本高、问责困境以及协作惰性和协作悖论等限制[26]。就京津冀而言，北京市和天津市经济相对发达，财力厚实，对环境质量更为关注。河北省虽然也要关注环境质量问题，但发展地方经济是其首要考量，为京津两市提供无污染的水源地也增加了河北省的经济负担。这些客观实际情况的存在，使得河北省必须尽可能在环境治理与经济发展之间寻求制衡点。地方政府间在经济目标、政府业绩方面的各自考虑，导致京津冀在环境治理目标上存在较大差别。

（二）京津冀环境治理的法律规范不统一

法律作为上层建筑，取决于其社会发展的经济基础。如上所述，京津冀三省、市经济发展水平不同，导致三地在环境治理目标上差异较大，在法律上的直接体现就是三地关于环境治理的现行法律规范不统一。例如，当前北京的大气污染物排放标准远高于国家标准，部分已达到国际标准。而天津和河北的大部分大气污染物排放标准仅略高于国家标准，尚未达到国际标准[27]。北京市和天津市对新增轻型汽油车已实施国家第五阶段（GB18352.52013）标准①，而河北省对此尚未加以明确。在水污染排放控制制度方面，京津冀三省、市虽然都规定对重点水污染物排放实行总量控制制度，但在实施方案、控制指标的规范上，三地依据的标准、规范的内容、控制的力度则不尽相同。在污水排放标准方面，河北省执行的是较为宽松的国家标准（GB89781996），京、津两市则分别执行更为严格的北京市标准（DB11/3072005）和天津市标准（DB12/3562008）[28]。京津冀三地在排污费收取标准上也不统一，基本比例为9∶7∶1[15]。虽然我国《环境保护法》第20条规定区域环境治理要“实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”，但在立法权分散化于各地方的情况下，统一并非易事。

（三）京津冀环境协同治理缺乏制度性保障

当前，京津冀区域虽然建立了环境治理合作机制，但基本上以区域联席会议的形式，通过集体磋商的方式进行。这种区域联席会议的召开较为随意，缺乏常规化、规范化和制度化安排[29]。京津冀立法权的分散化，使京津冀区域难以制定统一的环境协同治理规则，各地政府在寻求环境区域合作规程方面仍无法可依[9]。因此，京津冀区域环境治理合作主要靠地方政府间的承诺进行，缺乏法律效力和稳定性[13]。在区域环境协同治理执行层面，亦缺乏成员内生性的动力支持。区域环境治理实践表明，地方政府虽然对环境协同治理态度积极，但在制度落实上仍有严重的地方保护主义，不愿意触动本地经济利益[29]。根据相关文件的决定，由环保部负责京津冀区域环境治理合作的协调事宜，但环保部与京津冀仅为平级机构，缺乏强有力的执行力。在缺少一个更高级别政府管辖的情况下，京津冀区域环境协同治理的实施会面临更多挑战。美国的环境治理经验表明，通过区域间的非正式合作与协商解决被证明是无效的[10]。

（四）京津冀区域环境治理监管分别执法

当前，我国环境保护监管部门在建制上还隶属于地方政府。这样，无论在人事安排上还是经费支持上都要受制于地方政府，在环境执法时不得不顾忌对地方经济发展的影响。同时，环境保护监管执法在由地方环境保护部门对本地环境治理分别执法的情况下，京津冀环境治理标准并不统一。污染企业或污染源为了逃避监管，就会从环境治理标准高的地区迁移到环境治理标准低的地区。在京津冀尚未建立起环境治理信息共享平台的情况下，给环境污染事件的发现和查处带来了很大难度，使得整个区域的环境治理效果大打折扣。正如有的学者所指出的，在未建立统一联合执法机构的情况下，区域环境执法各自为政，对环境污染处理和风险防范缺乏全局观念和联合执法措施，环境执法乏力[29]。

（五）京津冀区域尚未建立起完善的生态环境补偿机制

河北省一直承担着为北京市和天津市提供清洁饮用水水源地的重任，并担负着京津生态负担的消除、降解功能，因而付出了生态和经济的双重成本。包括上述原因在内的多方面原因，导致河北省与京津接壤地区形成了一个包括32个贫困县、270多万贫困人口的环京津贫困带[30]。虽然北京市和天津市过去也对河北省做出了一些补偿，但仅仅为对水源地保护的象征性专项补偿，这种“输血型”补偿仅能缓解一时困难，做出牺牲地区长期发展的内生积极性则被“剥夺”[31]。造成这一尴尬局面的根本原因在于河北省与京津两市处于一种事实上不平等的地位，北京市作为全国首都长期权力外溢，天津市作为直辖市也拥有经济发展的话语权，而河北省在区域经济发展中缺少发言权。2015年，北京市和天津市分别拿出4.6亿元和4亿元资金用于帮助河北省的廊坊市、保定市、唐山市和沧州市治理污染源，但这同样没有脱离“输血型”补偿的特点。京津冀区域环境协同治理尚未建立起长期有效的生态环境补偿机制，成员为区域整体生态环境做出的牺牲未能获得公平补偿的制度性保障。

（六）京津冀区域环境协同治理中地方政府的责任不明确

我国环境治理的实践表明，对政府環境责任规制的失效是环境法律失灵的一个重要方面[14]。就京津冀区域环境治理而言，为了以最小的治理成本实现最佳的治理效果，中央政府提出了京津冀三省、市对该区域环境污染进行合作治理的要求。为了实现这一目标，就要求京津冀地方政府通力合作，尽全力搞好环境污染协同治理工作。但是，各地方政府在这一过程中可能会有自己的利益考量或苦衷，导致区域环境合作治理中不尽协调的情况发生。如果地方政府对区域环境治理合作出现懈怠或推诿的情形，又如何追究地方政府及主要领导的法律责任？我国现行环境治理法律规范对此并没有明确规定。endprint

四、完善京津冀区域环境协同治理的制度措施

（一）京津冀区域应统一环境治理立法

如上所述，京津冀三省、市现行的污染物排放标准不统一、环境治理的法律规范各异，这种环境治理立法上的不协调、矛盾和冲突严重制约了京津冀区域的环境协同治理。为了保障京津冀区域环境协同治理的顺利进行，首先要实现京津冀三省、市环境治理法律规范的统一性。但京津冀区域的地方立法权分别由京津冀三省、市所属，并无一个统一的立法机关，这给京津冀区域环境治理统一立法带来了很大困难。为了克服这一难题，建议京津冀三省、市对现行环境治理法律规范进行修改和完善时，应当共同组织专家和有关人员对区域内环境治理问题进行调研、论证，并共同起草相关环境治理的法律规范，然后交由京津冀三省、市的地方人大审议通过或地方政府讨论通过。对审议或讨论过程中出现的异议，可以进一步沟通和协商，直到形成统一的环境治理规范和标准。

（二）加强环境协同治理的制度保障

当前，京津冀区域环境治理合作主要通过区域地方政府联席会议的形式进行，但地方政府都有自己的利益诉求，在缺少上级机构介入的情况下，联席会议这种形式往往是低效的，对一些实质性分歧和矛盾难以达成一致意见。实践表明，中央政府的介入和统一协调是地方政府合作意向达成的重要因素[13]。即使在国外，区域环境治理合作也大多渗透着上级政府的介入和干预。例如，欧盟环境治理中充满着干预主义的传统[32]；在英国，专门由一个国防秘书领导环保机构，协调环境管理事宜；美国对一些跨州的河流则建立河流管理委员会，并配备州际委员会来协调州之间的水事纠纷[12]。因此，建议在国务院设立办公室来主抓和协调区域环境治理合作事宜，督促地方政府以区域行政而非地方行政为视角来协同治理区域环境污染问题，并将此加以制度化，为京津冀区域环境协同治理提供制度保障。

（三）确立环境治理信息共享机制

建立区域环境信息共享机制，是区域环境治理合作中建立信任、有效参与、高效治理的前提和基础[29]。因此，京津冀区域应当建立起环境协同治理信息共享机制。首先，京津冀三省、市应当就环境质量监测数据、污染源分布情况和突发环境事件等进行信息交流，使京津冀区域能够在获得准确信息的基础上制定或调整污染物排放标准。其次，京津冀三省、市应建立起区域内环境责任主体的诚信档案，对环境违法事件和违法者信息进行登录，并在区域内进行通报，以便环保执法部门有针对性地进行监管。同时，就上述生态环境信息建立起公开查询服务系统，方便社会公众参与到环境污染治理事务中来。

（四）建立环境治理联合执法机制

当前，京津冀区域环境监督执法仍然由各省、市的环境保护部门各自在本行政区域范围内进行环境监督管理执法。这样，给区域内环境违法者以可乘之机，也严重影响了京津冀区域环境协同治理的效果。因此，必须尽快建立京津冀区域环境治理联合执法机制。首先，改变各地环保机构归属于地方政府的现状，划归环保部垂直管理，在人事安排与财政上与地方政府脱钩。其次，在环保部内设立区域环境治理办公室，组织和领导京津冀区域统一环境监督执法工作。京津冀区域内各环保机构可以在整个区域内进行联合监督执法，而不再受原来的行政区域限制，以实现京津冀区域环境协同治理的最佳效果。

（五）完善京津冀区域内生态环境补偿制度

长期以来，河北省在饮用水供给、低端企业承接方面为北京市和天津市做出了很大牺牲，严重制约了自身经济发展。对此，京津两市应给予河北省相应的生态补偿。2015年，北京市和天津市分别拿出4.6亿和4亿元资金用于支持河北省的部分城市治理环境污染，但这仅为一次性的，尚未建立起长效机制。区域联防联控，应该走出应急式的短期思维，立足于构建一个长效机制，一并考虑北京及周边地区的环境与发展权益[22]。因此，京津两市应当在预算法的框架内，将对河北省的生态补偿纳入本市财政预算，建立起对河北省生态补偿的长效机制，形成制度化的保障。

（六）明确环境协同治理中的地方政府责任

为了使京津冀区域环境协同治理达到预期的目标，杜绝地方政府在区域环境协同治理中的懈怠、渎职行为，必须明确地方政府的责任。正如学者所指出：环境治理必须受到监督和制约，由法律对治理权力的边界做出规定，其途径之一是建立相应的法律责任制度[14]。因此，建议国务院出台《区域环境治理合作条例》，对包括地方政府责任在内的区域环境协同治理事宜做出具体规定。就地方政府责任方面，首先要建立起系统的考核评价制度，对地方政府在区域环境协同治理中的工作进行考评，并纳入地方领导政绩考核；其次，对区域环境治理合作中负责人员的推诿、懈怠和渎职行为依法追究责任，情节严重构成犯罪的承担刑事责任。

结 语

为京津冀区域环境协同治理提供制度上的支持和保障是不仅是坚持党的十九大生态文明建设的要求，也是落实党的十九大全面依法治国的体现。我国环境保护部门的各项统计数据表明，京津冀区域已经成为我国环境污染的重灾区。为了从根本上解决京津冀区域环境污染严重的现状，要求京津冀区域各地方政府之间通力合作、相互协助、联防联控来治理本区域的环境污染问题。但京津冀区域环境治理面临着治理标准不统一、环境监管分别执法、区域内生态环境补偿机制不完善和地方政府环境治理责任不明确等问题。针对上述难點，为了根治该区域的环境污染，京津冀区域必须统一环境治理标准、建立区域内环境信息共享机制、统一联合执法、健全区域内生态环境补偿机制和明确区域环境治理中的地方政府责任，并通过立法的方式加以保障。

注释：

①《天津市人民政府关于实施第五阶段国家机动车大气污染物排放标准的通告》（津政发[2015]12号）；《北京市环境保护局、北京市质量技术监督局、北京市公安局公安交通管理局关于北京市实施第五阶段机动车排放标准的公告》（京环发[2013]8号）。endprint

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[责任编辑：刘琼莲]endprint