论雄安新区与京津冀政府间关系的重构

杨文彬

摘 要：京津冀政府间关系包含中央政府与京津冀三省市政府之间关系和京津冀三省市政府自身之间关系。改革开放以来，京津冀政府间关系中既有良好的合作，也存在一定的不良竞争。河北雄安新区的设立和发展改变了京津冀政府间关系的主体结构和互动机制，有助于推动京津冀政府间协同互动，从而对京津冀协同发展产生巨大的推动作用。

关键词：雄安新区；京津冀政府间关系；京津冀协同发展

中图分类号：D61 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）06-0072-07

2017年4月1日，中共中央、国务院宣布设立河北雄安新区（以下简称雄安新区），这是以习近平为核心的党中央做出的一项重大历史性战略决策，是千年大计、国家大事。在党的十九大报告中，习近平总书记将疏解北京非首都功能称为推动京津冀协同发展的“牛鼻子”，雄安新区的设立和发展是疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展的关键因素[1]。而京津冀政府间关系的改善，是京津冀协同发展的重要内容。本文在阐述基本概念、回顾新中国成立以来京津冀政府间关系演变历程的基础上，着重分析雄安新区的设立和发展对京津冀政府间关系的影响。

一、核心概念的界定

本文涉及的核心概念主要有雄安新区、政府间关系和京津冀政府间关系等。

（一）雄安新区

河北雄安新区是2017年设立的副省级区域，规划范围包括河北省雄县、容城县和安新县及周边部分区域。起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里，远期控制区面积约2000平方公里[2]。在不久的将来，雄安新区将发展为一座现代化新兴城市。

雄安新区被定位为深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，但雄安新区与深圳经济特区和上海浦东新区的最大不同在于其功能定位不一样：党中央、国务院设立深圳经济特区和上海浦东新区的首要目标在于通过其特殊区位优势和优惠政策集聚资源，实现经济高速发展，以此带动区域乃至全国经济发展；而党中央、国务院设立雄安新区的主要目标在于深入推进实施京津冀协同发展战略、积极稳妥有序疏解北京非首都功能[3]。换言之，深圳经济特区和上海浦东新区首先是经济功能区，然后才是行政区；而雄安新区首先是承载推动京津冀协同发展、疏解北京非首都功能的行政区，其次才是经济功能区。

从行政管理体制看，经历较短时间筹备委员会阶段后，雄安新区目前实行“管理委员会体制”。“雄安新区管理委员会”是雄安新区的政府机构，是河北省人民政府的派出机构①。由于雄安新区地位特殊，其主要党政首长由党中央选拔，由河北省任命。因此，雄安新区事实上受中央和河北省双重领导。

（二）政府间关系

政府间关系又称“府际关系”，是政治学和公共管理学的一个重要概念。它既是理论研究的一个重要领域，也是一个重要的现实热点问题。由于出发点不一样，不同学者对政府间关系内涵的界定、关注的侧重点等有一定区别。

本文所使用的“政府”是狭义的政府，即行政机关。本文将政府间关系界定为“国内各级政府间和各地区政府间的关系，它包含纵向的中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的地方各地区政府关系”[4]（p.14），主要分析主体结构、互动机制和互动结果三方面内容。其中主体结构关注政府间关系的参与主体构成及其相互关系。而互动是指一定主体在一定社会背景下的策略选择，互动机制主要关注政府主体间权力与利益分配方式、争议解决方式等。互动结果主要关注一定主体结构和互动机制作用下各政府主体所属行政区的经济、社会发展等方面的相对变化。

（三）京津冀政府间关系

表面看来，京津冀政府间关系属于政府间横向关系，其主体包括北京市政府、天津市政府和河北省政府。但京津冀政府间关系与一般区域性政府间关系的最大区别在于：分析京津冀政府间关系时不能仅分析北京、天津和河北三省市政府之间的关系，还必须考虑中央政府对京津冀政府间关系的介入。也就是说，京津冀政府间关系的主体包含了中央政府和京津冀三省市政府，其主体结构包括由中央政府与京津冀三省市政府的纵向关系和京津冀三省市政府之间的横向关系所构成的立体网络结构（参见图2）。而雄安新区设立后，相当于在京津冀政府间关系主体结构中又增加雄安新区政府机构这一主体（参见图3），使原有的京津冀政府主体网络结构更加复杂。京津冀政府间互动机制主要关注中央政府及京津冀三省市政府间权力与利益分配方式、争议解决方式等。京津冀政府间互动结果主要关注京津冀三省市经济、社会发展等方面相对变化。

二、京津冀政府间关系发展历程

分析雄安新区的设立和发展对京津冀政府间关系的影响，需要将这个问题置于新中国成立以来京津冀政府间关系发展演变的历史进程中加以考量。结合主体结构、互动机制和互动结果等三方面因素考虑，本文将新中国成立以来京津冀政府间关系发展历程划分为三个阶段。

（一）改革开放以前：中央统筹下京津冀政府被动参与

1.主体结构。在改革开放以前，京津冀政府间关系的主体是“中央政府+京津冀三省市政府”（参见图2）①。从政治地位来看，尽管京津两市比河北省面积小、人口少、经济总量小，但其重要性往往在河北省之上，京津两市政府的政治地位事实上高于河北省政府。

2.互动机制。这一时期京津冀政府间互动机制的主要特征是：中央政府对包括京津冀三省市政府在内的地方政府实施统一领导，中央政府主要通过行政命令方式领导京津冀三省市政府，上下级政府之间主要是命令—服从关系；京津冀三省市政府之间主要是在中央政府的統筹下被动参与政府间纵向互动，而参与政府间横向互动的动力也不足。在中央政府统一领导下，这一时期京津冀三省市政府的独立性和自主性较弱。在当时的政治环境下，尽管京津冀三省市政府事实上存在一定利益差异乃至利益冲突，但当时强调全国和区域整体利益的一致性，京津冀三省市政府不能公开强调自身利益的独特性，也不能公开付诸行动来维护自身的利益，否则将受到中央政府的警告乃至制裁。因而，当时京津冀三省市政府间开展竞争的动力不足。在竞争动力不足的情况下，合作动力同样不足。如果京津冀三省市政府中一方对另一方有开展合作的意愿（如谋求资源、技术、人才等方面支持），往往也不会向另一方直接表达自身的利益诉求，而是通过向中央政府打报告的方式，希望由中央政府转达自身的利益诉求，在中央政府的统一领导下开展合作。endprint

3.互动结果。在计划经济时期，政府是经济运行的主要影响力量。京津冀政府间互动直接影响了京津冀地区经济、社会发展。从互动结果看，改革开放前的几十年中，尽管北京作为首都、天津作为直辖市在京津冀三省市政府互动中占有很大优势，但中央政府从宏观上对京津冀三省市政府进行有效统筹，引导其合作，防止不良竞争。从经济总量和人均数据看，这一时期京津冀三省市经济实力差距相对小（参见表1和图4）。

（二）改革开放初期至2014年：中央协调下京津冀政府主动参与

1.主体结构。在这一时期，京津冀政府间关系的主体依然是“中央政府+京津冀三省市政府”（参见图2），而京津市政府的政治地位仍高于河北省政府。

2.互动机制。这一时期京津冀政府间互动机制主要特征是：在“放权让利”的大背景下，京津冀三省市政府的局部利益在一定程度上被承认，具备了一定自主性和独立性。中央政府不再完全通过行政命令的方式与京津冀三省市政府互动[5]，而是增加了协商乃至讨价还价的成分。有学者指出，在政府间网络结构中，中央与地方关系处于中轴地位，直接影响整个政府间关系网络的基本格局[4]（p.41）。伴随着我国中央与地方关系的变化，京津冀政府间互动也发生了很大变化：京津冀三省市政府与中央政府之间和京津冀三省市政府自身之间的协商、合作等行为被肯定，讨价还价等行为在一定程度上被容忍。在坚持中央统一领导和协调的前提下，京津冀三省市政府获得了一定自主性，增强了主动性，往往不通过中央政府，而是直接开展竞争和合作。

在京津冀三省市政府与中央政府之间互动和京津冀三省市政府之间互动中，京津冀三省市政府所凭借的“资本”主要来自两方面因素：一是自身的经济实力，二是中央政府的政策支持。而两种资本因素既相对独立又密切相关：经济实力强弱直接影响了京津冀三省市政府争取中央政府政策支持的可能性，中央政府政策支持力度又直接影响经济增长速度、产业结构升级等方面。因北京是首都，同时在京津冀三省市中经济实力最强，因而得到中央政府的政策支持较多；天津经济实力居其次，作为直辖市和沿海开放城市，得到中央政府的政策支持居其次，河北则在经济实力和中央政府政策支持两方面都处于最不利地位。

3.互动结果。尽管改革开放以来市场因素在中国经济发展中所发挥的作用越来越大，但政府仍然是影响经济运行的重要力量。这在京津冀地区体现得尤为明显。从互动结果看，京津冀三省市政府与中央政府之间的互动和京津冀三省市政府自身之间的互动客观上提高了京津冀三省市政府发展经济、推动社会发展的积极性。经过三十多年的时间，京津冀三省市自身经济、社会发展水平有了很大提高，京津冀地区有望成为长江三角洲和珠江三角洲之外的中国经济增长的“第三极”[6]。但是应该看到，京津冀三省市政府独立性和自主性增强的同时，中央政府对京津冀政府间关系的协调和引导事实上相对弱化。由于京津冀三省市政府均把经济发展作为首要目标，在资源稀缺的情况下，京津冀三省市政府相互竞争的动力很大，而合作动力相对小，京津冀三省市政府之间出现竞争较为激烈而合作不足的局面。尽管这期间出现了一些京津冀三省市政府间良好合作的案例，但也出现一些不良竞争的案例。这些不良竞争不仅体现在经济领域，也体现在环境治理、人才培养和引进等方面。限于篇幅，本文对此不进行详述。总体来看，在这一时期互动机制的推动下，北京凭借自身的各项优势发展最为显著，天津发展居其次，河北则明显处于劣势。尽管河北省经济总量明显高于京津两市，但因人口基数大，其人均经济总量远远落后于京津两市（参见表1、表2和图4）。在与京津临近的河北省所辖县（县级市）中，居然有24个贫困县（县级市），形成了“环京津贫困带”[7]。在产业结构方面，京津冀三省市差距也逐渐扩大。在20世纪90年代初，京津冀三省市还都是以第二产业为主导。但到了2013年，北京市第三产业比重已达76.85%，第一产业比重仅占0.83%。天津市第二、三产业比例相当，第一产业比重仅占1.31%。而河北省仍是以第二产业为主导，第三产业比重仅比1991年上升约8个百分点，比重仍比较小（参见表2）。

河北省的相对落后，已经显现出“短板效应”，不仅对其自身产生不利影响，也导致北京与天津的一些高端产业缺少配套产业链，京津两地的一些产品无法就近销售。因此，京津冀政府间关系中的一些不良因素限制了京津冀地区整体经济、社会发展，乃至拖了全国经济、社会发展的后腿。

（三）2014年至今：中央统筹下京津冀政府趋于协同互动

从2014年起，京津冀政府间关系的最显著变化是中央政府对京津冀政府间互动的参与力度明显加大。

面对京津冀三省市政府间竞争较为激烈而合作不足的局面，党中央、国务院在2014年提出“京津冀协同发展”，并将京津冀协同发展定位为国家战略

[8]，把改善京津冀政府间关系作为推动京津冀协同发展的重要内容。具体措施方面，首先体现在党中央于2015年制定了《京津冀协同发展规划纲要》，力图从宏观层面引导京津冀三省市政府协同互动，促进京津冀协同发展。而2017年河北雄安新区的设立，在一定程度上改变了京津冀政府间关系的主体结构，并将对京津冀政府间互动机制、互动结果等产生重要影响。雄安新区的设立，是中央统筹下京津冀三省市政府趋于协同互动这一阶段的具体措施，但其本身也具有巨大的现实意义。下文将详细分析雄安新区的设立和发展将对京津冀政府间关系产生的巨大影响。

三、雄安新区建设是重构京津冀政府间关系的有力支点

雄安新区的设立和发展，是党和国家推动京津冀协同发展战略的重要组成部分之一，将对京津冀政府间关系产生巨大影响。可以说，雄安新区是重构京津冀政府间关系的有力支点和重要抓手。下文将从主体结構、互动机制、互动结果等方面分析雄安新区的设立和发展对京津冀政府间关系的影响。

（一）主体结构创新

雄安新区的设立和发展对京津冀政府间关系的影响关键在于主体结构的创新。相对于以往京津冀政府间关系主体结构，雄安新区的设立标志着在中央政府和京津冀三省市政府之外增加了第五个主体——雄安新区政府机构（参见图3）。预计雄安新区政府机构将类似于深圳等计划单列市政府的地位，既受河北省政府领导，又直接受中央政府指导和影响。由于雄安新区被定位为集中承接北京非首都功能和推进京津冀协同发展，未来可能会有相当数量国有企业总部、中央直属高校和科研机构等入驻，估计雄安新区政府机构与中央政府的关系比深圳市政府与中央政府的关系更密切一些。因此，雄安新区相当于是接受中央政府与河北省政府双重领导。endprint

雄安新区的设立和发展，其重要目标之一在于扭转此前中央政府对京津冀政府间关系调控弱化的局面。雄安新区作为在中央规划和指导之下的特殊区域，其政府机构与中央政府关系较为紧密。中央政府通过对雄安新区政府机构的指导和影响，能够打破此前不尽人意的京津冀三省市政府竞争较为激烈而合作相对不足的局面，为引导京津冀三省市政府协同互动创造条件。

中央政府通过设立雄安新区，改变了京津冀地区权力格局。之前京津两市政府政治地位明显高于河北省政府。而雄安新区的设立表明中央政府对河北省重视程度明显增加，提高了河北省政府政治地位，增强了河北省政府在与京津两市政府互动中的话语权。

雄安新区的设立，也改变了京津冀政府间利益格局。雄安新区要承接北京市部分非首都功能，必将加强河北省政府和北京市政府的联系。而天津若想实现持续发展，也必须考虑与河北省及雄安新区开展产业对接等方面合作。因此，京津冀三省市政府将终结“自扫门前雪”状态，逐渐形成一个相互依存、相互影响的利益共同体，为中央政府引导京津冀协同发展创造了有利条件。

总之，雄安新区的设立改变了京津冀政府间主体结构，改变了京津冀三省市政府权力和利益结构，提高了河北省政府在京津冀政府互动中的话语权，为中央政府引导京津冀三省市政府协同互动创造了条件。

（二）互动机制创新

雄安新区的设立对京津冀政府间互动机制的影响主要体现在以下几个方面。

1.京津冀政府间互动资本的变化。京津冀三省市政府与中央政府之间互动以及京津冀三省市政府自身之间互动所凭借的资本主要是经济实力和中央政府的政策支持。而雄安新区的设立和发展对于京津冀政府间互动机制的最大影响在于：京津冀三省市政府在互动中所凭借的资本将发生改变。第一，雄安新区的设立标志着中央政府对河北省政策支持力度加大。之前中央政府之所以对京津两市的政策支持力度大于对河北省的支持力度，主要是基于这样一种出发点：在中国及京津冀地区总体经济、社会发展水平相对落后的情况下，将有限的资源集中于少数条件较好的地区，有助于实现该地区经济、社会快速发展；而获得特殊政策支持的区域经济发展到一定程度后，再发挥其对相对落后地区的带动作用。基于这种考虑，中央政府对京津两市的政策支持力度长期大于对河北省的支持力度。但京津冀地区经过多年的发展，情况已经发生很大改变：一方面，全国和京津冀地区整体经济、社会发展达到较高水平，各种资源将经历从集中到扩散的过程；另一方面，京津冀地区内部发展不平衡，河北相对落后，同时京津冀地区出现三省市政府竞争有余而良性合作不足的局面。面对新的形势，党中央、国务院因势利导，通过设立雄安新区等措施来加大对河北省政策支持力度，努力扭转之前中央政府对京津冀三省市资源分配失衡状态。第二，雄安新区的设立和发展将有助于增强河北省政府在京津冀政府间互动的话语权。随着未来一定数量中央直属企事业单位进驻雄安新区以及新兴产业在雄安新区的发展，雄安新区将成为中国经济、社会发展中非常具有活力的区域，进而使河北省经济实力有所加强，与京津两市的差距将缩小，从而提升河北省的竞争力，增强河北省政府在京津冀政府间互动的话语权。

2.协同互动局面逐渐形成。第一，中央政府通过雄安新区这一支点加大了对京津冀政府间互动的介入力度。中央政府通过雄安新区这一支点，打破了原有权力和利益格局，促使京津冀三省市政府重新谋划其在京津冀政府间互动中的发展战略，将重塑京津冀三省市政府互动模式。第二，京津冀三省市政府地位将趋于平等。伴随着京津冀三省市政府所凭借资本的变化，京津冀三省市经济、社会发展水平差距将缩小，京津两市政府对河北省相对不重视的状态将有所改变，京津冀三省市政府地位将趋于平等。以此为契机，中央政府更有可能引导京津冀三省市政府之间开展平等协商、良性竞争和积极合作，逐步形成中央政府有效引导下的京津冀政府间协同互动格局。

（三）推动京津冀协同发展

伴随着雄安新区的设立和发展，中央政府有效引导下的京津冀政府间协同互动格局将逐渐形成。在新的协同互动格局下，中央政府将有效、合理地调配各种经济、社会资源，京津冀三省市政府也将在中央政府的有效引导下，开展平等协商、积极合作和有序竞争。在此条件下，将有望逐步实现京津冀三省市产业结构合理布局，逐步实现京津冀地区人力资源、经济资源、自然资源、信息资源等资源有序流动，逐步实现京津冀地区生态环境协同治理、公共服务公平化、交通一体化、教育与医疗资源共享等目标。而随着京津冀地区整体营商环境的改善，将有利于京津冀地区吸引全国乃至世界的各种资源。这一切，将有利于推动京津冀协同发展，乃至推动全国经济、社会、文化、生态发展。

结 语

河北雄安新区的设立，是党中央、国务院为推动京津冀协同发展所作出的重大举措。这一举措功在当代，利在千秋。在党的十九大报告中，习近平总书记高度评价了雄安新区对承接北京非首都功能、推动京津冀协同发展的重要作用[1]。雄安新区的设立和发展对中国经济、政治、社会、生态等方面的影响是十分广泛而又深远的，本文着重分析了雄安新区的设立和发展对京津冀政府间关系产生的巨大影响。伴随着雄安新区的设立和发展，京津冀政府间关系的主体结构发生了改变。雄安新区政府机构这一新兴主体的出现，改变了京津冀地区政府权力和利益结构，为中央政府引领京津冀协同发展创造了条件。同时，雄安新区的设立和发展推动了京津冀政府间互动机制的改变，提高了河北省政府在京津冀政府间互动中的话语权，为中央政府引导京津冀三省市政府平等协商、良性合作创造了条件。这些变化将有力地推动京津冀協同发展。随着京津冀协同发展的升级，京津冀地区将有望实现产业结构重构、资源合理配置、生态治理协同化、公共服务公平化、交通一体化、教育与医疗资源共享等，有望成为有力推动中国经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设的又一增长极。

注释：

①严格来讲，“京津冀政府间关系”这一命题并非一直贯穿于新中国成立之初至今，而是几经变化。在1949年至1954年，在中央政府与京津冀三省市政府之间，还有华北大行政区的政府机构（先后称华北人民政府、中央人民政府华北事务部、华北行政委员会）这一层级。而1958年至1969年，天津降为河北省辖市，京津冀政府间关系一度转化为“京冀政府间关系”。因改革开放前的京津冀政府间关系不是本文研究重点，为简便起见，本文没有对改革开放前京津冀政府间关系的演变历程进行更详细的划分。

②目前雄安新区实行管委会体制，但中央尚未公布雄安新区的详细规划，关于未来雄安新区的行政管理体制尚无明确规定。为方便起见，本文暂将雄安新区的管理机构称为“雄安新区政府机构”。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].

人民日报，20171028.

[2]中共中央、国务院决定河北雄安新区设立[N].人民日报，20170402.

[3]张高丽就设立雄安新区接受记者采访[N].人民日报，20170415.

[4]林尚立.国内政府间关系[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

[5]谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2000，（1）.

[6]毛其智.京津冀区域协调发展的回顾与前瞻[J].北京规划建设，2004，（4）.

[7]周立群，邹卫星.京津冀地区差距、因果累积与经济增长[J].天津社会科学，2006，（6）.

[8]习近平在听取京津冀协同发展专题汇报时强调 优势互补互利共赢扎实推进 努力实现京津冀一体化发展[N].人民日报，20140228.

[责任编辑：刘琼莲]endprint