政府引导基金支持供给侧结构性改革模式分析

宋丹++刘龙

【摘要】面临着我国当前的经济新常态和供给侧结构性改革局面，以政府为主导产业引导基金应该发挥更加重要的作用。通过分析、判断政府引导基金的设立、发展模式、存在问题等，提出一些基金在支持供给侧结构性改革方面的建议。

【关键词】新常态 供给侧结构性改革 政府引导基金

一、引言

转型期的中国需要加大力气发展高新技术产业、新型能源产产业等战略性新兴产业，进而实现经济结构的优化升级。应对当前所面临的经济新常态和供给侧结构性改革局面，以政府为主导的产业投资基金需要发挥重要的作用。目前，各地各级政府大力发展政府引导基金和产业基金，从侧面证明了政府主导的基金对于实体经济发展的价值和适用性。本文在分析政府投资引导基金的设立背景、发展模式、存在问题等，提出一些基金在支持供给侧结构性改革方面的建议。

二、政府引导基金推进供给侧结构性改革的主要模式

第一，政府引导基金参股新基金的模式。政府引导基金的运营部门与合格的合作伙伴以及社会投资人按事前约定的出资方式和出资条件组建新的运营基金，再通过基金去支持实体项目发展，目前辽宁省政府引导基金主要采用的就是这种模式。

第二，政府引导基金参股母基金（FOFs）的模式。政府通过参股母基金的引导模式主要是由政府引导基金与合作公司共同组建母基金，母基金的运营交由专业机构进行管理，专业管理机构负责筛选并投资下设子基金，政府引导基金不需要参与基金的运营。目前吉林省、陕西省的政府引导基金采用的是这种模式。

第三，政府基金融资担保的模式。融资担保的模式由投资机构通过在公开市场發行证券或者从相关金融机构进行融资，政府引导基金主要是为其融资行为提供担保。投资机构到期如果不能完成还本付息，则由政府引导基金负责。目前美国中小企业投资公司（SBIC）就采用的这种模式。

第四，政府引导基金直接投资的模式。引导基金直接投资模式是由引导基金的委托管理机构直接筛选项目，对需要支持的项目进行投资。这种模式能够去掉很多中间环节，有利于引导基金更好的了解项目具体情况。一般政府引导基金都有直接投资的模式。

三、当前引导基金运作模式存在的问题

从全国范围来看，当前政府引导基金运作模式仍存在着一些问题，主要集中基金与实体经济脱节、政府与市场关系不清、监管机制不完善、资金退出不畅等方面。

第一，基金与实体经济脱节。目前存在第一、二产业部分领域产能严重过剩，而第三产业特别是服务业发展滞后的情况。金融资源错配成为调结构、发展实体经济的重大阻碍。全国各地设立的基金均具有市场逐利性，在重大民生工程、资金密集型领域，基金表现出了“嫌贫爱富”的特征，不利于实体经济的健康发展，引导基金服务实体经济的初衷没有完全展现出来。

第二，监管机制不完善。在我国，许多地方政府在基金成立、运作过程中承担着“裁判员”和“运动员”的双重身份，导致了新的政企不分现象。从紧急实际的原作模式分析：首先，对于政府引导基金实施监督的部门几乎完全就是倚靠政府部门，专业基金管理机构和托管机构应该实施的监督权力缺失，导致监管效率不高；其次，政府引导基金的投后管理效率低下，缺乏专门的专业绩效评价和风险评估手段。第三，寻租行不断滋生，导致基金运营出现问题，很多凭借政府基金旗号实施非法集资的行为屡屡出现。

第三，退出效率不高。很多政府引导基金基本都在合同中明确了政府退出机制的建立的相关事项，但在实践中政府资金退出还存在诸多障碍：首先是政府引导基金的退出机制建立的不够完善，部分基金和政府人员为获取经济利益等原因不愿从项目中退出，进而产生了挤出效应，导致社会资本运营效率下降，有违初衷。其次是“明股实债”方式阻碍了政府引导基金的退出。存在以地方政府名义上牵头组建基金，表面是是股权投资，实际上是债券投资，退出时设定固定期限，不利于企业的可持续发展，容易造成“银行抽贷”的现象。

四、政府产业基金支持供给侧结构性改革的建议

在供给侧结构性改革的背景下，如何划清政府和市场的责任边界是完善政府引导基金必须关注的问题。由市场自发形成的产能过剩等问题，应交由市场处理，政府不要管也管不好。由政府造成的，应做好职能归位，在加快对政府引导基金市场化改革、完善基金管理方式的同时，要防止政府手伸得过宽，引发新的产能过剩，形成合成谬误。建议从基金管理、机制设置等方面进一步加大力度。

第一，以政府财政改革为契机，积极推进引导基金快速发展。目前，国内私募基金行业发展迅速，成立的基金数量在上万家以上，在北京、上海和深圳等地甚至出现了私募基金聚集发展的现象。应该将财政资金股权投资改革作为改革突破点，进一步优化基金发展建设大环境，积极促进基金产业发展。投同时还应该积极推进各地优秀建设优质项目库建设，大力吸引社会资金进入。投资项目的质量是决定基金组建成功与否的必要条件。因此各级政府应该筛选发展前景良好的项目作为发展重点，同时结合各地区上市后备企业资源库等资源条件，加大政府引导基金项目库建设力度，增强项目对于社会资本的吸引力。

第二，大力发展资本市场，完善政府引导基金的退出机制和考核机制。近年来国内资本市场的得发展速度很快，建立了多层次的市场体系，完善了企业定向增发制度体系，积极拓展基金交易平台，建立合理的政府引导基金退出机制。同时，建立政府引导基金的绩效考核和分配机制，政府引导基金的考核指标应该将社会效益指标、业务指标和财务指标等方面综合考虑。而且考虑到政府部门员工的收入与基金公司存在较大差距，应该建立按照协议对业绩显著优秀的子基金和管理团队一定的绩效奖励，或者按照一定比例给予提成；为了吸引和留住优秀专业人才，可以给予政府派驻人员待遇的上浮机制，或者是给予必要的奖励或补贴等。

第三，加强基金运营的监管。在政府引导基金聘用专业化的管理团队运营的模式下，政府应该建立专门的监管机制，构建由专业基金管理公司、政府机构、托管机构共同实施监管的监管体系。建立政府引导基金的绩效评价体系，将引导基金建设进度、投资方向、经济利益和社会效益等方面纳入考评体系中，开展全面、客观、准确的基金绩效评价工作。根据基金绩效评价结果，对基金管理公司的聘用进行评价，可以终止与绩效差的风险项目的合作，完善引导基金监管机制。

参考文献

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作者简介：宋丹（1980-），女，辽宁抚顺人，辽宁省社会保障基金理事会，高级经济师，研究方向：基金管理；刘龙（1980-），男，辽宁沈阳人，沈阳工程学院经济与管理学院，副教授，博士，研究方向：产业组织理论。