从“宝安”到“深圳”：第一个经济特区是如何选定的

★ 周 锟

从“宝安”到“深圳”：第一个经济特区是如何选定的

★ 周 锟

在中国源远流长的历史文化中，一个地名的变迁，往往蕴含着极其丰富的历史，诉说着跌宕起伏的传奇。从“宝安”到“深圳”，亦是如此。

“宝安”，原是县名。因境内有山名曰宝山，山中有宝，得宝者安，故得名。

1979年，宝安县升格为深圳市，从此名扬四海。不过，时至今日，“宝安”犹在。1982年，国务院批准恢复宝安县建制，隶属深圳市。1992年，宝安县再次撤销，成为深圳的一个市辖区。如今，“宝安区”正以崭新的姿态迎接世界的目光，境内的深圳宝安国际机场是中国境内第一个实现海、陆、空联运的现代化国际空港。

目前的深圳，已是举世闻名的中国第一个经济特区，并跻身一线城市。世人铭记的“深圳生日”，是1980年8月26日，全国人大常委会批准《广东省经济特区条例》，完成了设置特区的立法程序。问题是，这个条例并非只适用于深圳，至少还包括珠海和汕头。那么，为什么只有深圳可以称第一？这第一个经济特区又是如何选定的呢？

与“宝安”的变迁相同，通过观察经济特区产生历程中几个名称的变化，我们不但可以解答上面的问题，还可以见证那一段真实的历史传奇。

划为出口加工基地和旅游区

今天很少有人记得，深圳经济特区是从生产农副产品起步的。

1977年，如何解决逃港问题还是困扰宝安县的难题。11月17日，邓小平到广州视察，谈到广东具有得天独厚的条件，一是地接港澳，二是重要的侨乡，有对外经济交往的传统，可以利用这些优势建立出口基地。他说：“你们是第一个口岸，然后才是上海、天津等地方。深圳每年光兑换外币就3000多万美元。”“看来中心的问题还是政策问题。”他布置：“供应香港、澳门，是个大问题。你们要提个方案，把情况作个分析，如实反映情况，说清楚你们负担的是什么任务、遇到了什么问题、哪些可以自己解决、哪些要中央解决。比如，搞几个现代化养猪场、养鸡场，宁肯进口一点粮食养猪养鸡，以进养出，赚回钱来。生产生活搞好了，还可以解决逃港问题。逃港，主要是生活不好，差距太大。”根据邓小平的意见，国务院有关部委和广东省领导先后到宝安调研，提出把宝安、珠海两地建成供应港澳鲜活农副产品的出口生产基地，后来决定把卖海沙收入的400万元留给宝安，建起一批养殖场和果园。1978年4月，习仲勋到广东任省委第二书记，主持日常工作。面对重重危机，他上下求索，寻求将经济尽快搞上去的办法。4月19日，邓小平在中央政治局会议上提议：“广东搞出口基地要进口饲料，应该支持，试一试也好嘛。”

4月10日至5月6日，由国家计委副主任段云率领、国家计委和外贸部组成的经贸考察组到香港、澳门调研，并同广东省交换了意见。考察组回北京后提交了一份《港澳经济考察报告》，后来成为国务院的参阅文件。报告首先分析了港澳经济发展较快的原因：有充裕的资金来源，较为廉价的劳动力；是“自由港”，购进原材料和技术设备比较方便；企业根据市场需求决定生产内容，产品适应性强；发展经济的主要途径是大力发展对外加工业，进口设备、原材料和半成品，利用外来资金和当地劳动力搞加工装配，增加出口。由此，报告提出：要切实把宝安、珠海两个基地建设好。大办副食品生产基地，增加鲜活商品出口；积极发展建筑材料工业和加工工业；开辟游览区，办好商业、服务业和文娱场所。还特别提出：为了把这两个县尽快建设好，有必要实行某些特殊管理办法，建议把两个县改为相当于地级市的省辖市，派驻得力干部，加强领导力量。

6月1日和3日，中共中央政治局听取赴港澳经济考察组的汇报，对将两地划成出口加工基地和旅游区，表示原则同意。20日，习仲勋主持中共广东省委常委会，学习中央领导关于《港澳经济考察报告》的指示，研究宝安、珠海两县的建设和开展对外加工装配业务问题。7月上旬，习仲勋亲自到宝安调研，看到深圳河两岸的巨大反差，他强烈地感受到必须对外开放，搞活和发展地方经济。经过多次研讨，10月23日，广东省向国务院上报了《关于在宝安、珠海两县外贸基地和市政建设规划设想》的报告，提出要在三五年内把宝安地区建成具有相当水平的工农业相结合的出口商品生产基地，并成为港澳游客的游览区。还建议，将宝安、珠海两县改为地级市。

此前，10月9日，交通部党组也上报了一份《关于充分利用香港招商局问题的请示》，建议简化审批手续，确定招商局就地独立处理问题的机动权；授权可以一次批准招商局动用当地贷款500万美元的权限。12日，国务院副总理李先念批示：“拟同意这个报告”，“手脚可以放开些，眼光可以放远些，可能比报告所说的要大有作为”。之后，党中央、国务院其他领导也都圈阅并批准了这份报告。这份报告和广东省的设想、以及经济特区有什么联系呢？

建设蛇口工业区

招商局是1872年李鸿章奏请清政府创立的，与江南制造局、纺织新局同为晚清政府最大的三家官办企业，在洋务运动中扮演了重要角色。此后一个世纪的时光中，招商局几经沉浮。1951年，在上海的招商局总公司改称中国人民轮船总公司，而香港的分公司则保留招商局的招牌，隶属交通部管理。1978年，随着新时代的日益临近，具有地理优势的香港招商局敏锐地感受到了机遇。在交通部给中央的报告中，希望招商局冲破束缚，争取时间，有所作为。

得到中央的认可后，10月28日，交通部派袁庚到香港担任招商局常务副董事长。在考察中，袁庚发现招商局的船只不需要办理任何手续，也无需经过任何检查，就可以直接进出香港码头，这无疑是一个巨大的优势。于是，他萌生了在内地沿海建立一个出口加工基地的想法，经过比较，认为宝安县的蛇口最合适。

当袁庚在香港考察和思考时，习仲勋已经在北京提出了比较成熟的想法。11月10日至12月15日，中央召开工作会议，习仲勋在中南分组会议上发言提出：“希望中央能给广东更大的支持，同时多给地方处理问题的机动余地。如果中央允许我们吸收港澳、华侨资金，从香港引进一批先进设备和技术，购进电力、进口部分饲料，就可以一方面先把国营农场、畜牧场、淡水养殖场等武装起来，作为示范，培养人才，取得经验。凡是来料加工、补偿贸易等方面的经济业务，授权广东决断处理，以减少不必要的层次和手续。”福建省的领导也提出，要利用侨乡优势，吸收外资、侨资，搞出口贸易，建议中央在具体政策上给予支持，外贸分成多给地方一点，开放福州、厦门等港口。这些建议，引起了中央的重视。会议期间，12月11日，中央还决定习仲勋任中共广东省委第一书记，杨尚昆任省委第二书记。

正是这次历时36天的中央工作会议，以及紧接着召开的十一届三中全会，完成了新中国成立以来党的历史的伟大转折，正式拉开了我国改革开放的宏大序幕。除了工作重点的转移，政治、思想和组织路线的根本改变，会议上还提出了要“在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作。努力采用世界先进技术和先进设备”的对外经济工作指导方针。1979年初，广东省委在传达十一届三中全会精神期间，向中央提交了一份香港厂商要求在广州开设工厂的材料。邓小平、叶剑英、李先念认真研究后，认为可行。邓小平批示：“这种事，我看广东可以放手干。”

伴随着时代的春风，袁庚关于在宝安蛇口建立工业区的想法，也得到了交通部部长叶飞和广东省革委会副主任刘田夫的大力支持。1979年1月6日，广东省和交通部联合向李先念和国务院上报《关于我驻香港招商局在广东宝安建立工业区的报告》。李先念收到报告后，立即与另一位副总理谷牧进行研究，决定请交通部副部长彭德清和袁庚一起来中南海当面商议。1月31日，彭德清和袁庚如约前来，先见了谷牧，再在谷牧的引导下来到了李先念的办公室。

20世纪80年代初，可停泊5000吨货船的广东深圳经济特区蛇口工业区顺岸式码头

袁庚汇报，要把香港充足的资金、先进的技术和内地廉价的土地和劳动力结合起来。对此，李先念表示：“对，现在就是要把香港和内陆的优势结合起来，充分利用外资来搞建设。不仅广东要这样搞，福建、上海等地都可以考虑这样搞。”“我不想给你们钱买船、建港，你们自己去解决，生死存亡你们自己管，自己去奋斗。”袁庚拿出一张香港地图：“我们想请中央大力支持，在宝安县的蛇口划出一块地段，作为招商局的工业用地。”李先念仔细审视，用铅笔在南头半岛的根部用力画了两条线，指着这个区域说：给你们一块地也可以，就给你这个半岛吧！出乎李先念意料的是，中央“慷慨”批准的30多平方公里土地，袁庚觉得“吞”不下，他只要半岛尖上的2平方公里，也就是蛇口。李先念再次征询谷牧的意见：“对招商局的报告，你看怎么办？”谷牧回答：“你批个原则同意，我去征求有关部门的意见好了！”李先念说：“好，我批。”说着，他就提笔在报告上写道：“拟同意。请谷牧同志召集有关同志议一下，就照此办理。”

就在一周前的1月23日，广东省决定将宝安县改为深圳市，珠海县改为珠海市。报告批准后仅过了1天，2月2日，谷牧召集国家计委、建委、外贸部、人民银行、财政部、交通部等有关方面负责人开会。谷牧开门见山：“现在议一议香港招商局在蛇口办厂的问题。在这里设厂当然要得到特殊待遇。除了地方行政按国内的一套以外，在经济上要闹点‘特殊化’，就是要享受香港的待遇，进出自由。”“根据小平同志的意见，广东、福建可以更放开一些。”他宣读李先念的批示后，袁庚介绍：“目前香港中区地价之高仅次于东京银座。1平方英尺要1.5万元港币，郊区工业用地每平方英尺也要500港元以上，劳动力工资也很高。我们经过多方面研究形成了一点共识，就是利用广东毗邻港澳的土地和劳动力，吸收香港的资金和技术。如果这样做，香港任何财团都无法和我们竞争。”他提出：“交通部与广东省已经商定了具体方案，但进出口交税的问题要中央定才行。”谷牧插话道：“也就是要给点特殊政策。”袁庚进一步介绍：“这个工业区的建设不用财政部一分钱，只要求财政部免税10年到15年，以后全部交给国家。”财政部部长王丙乾说：“其他没有什么意见。关于纳税问题，不按国内办法，而按香港办法。在香港你们怎么交税的，在蛇口就怎么交税。”外贸部副部长刘希文说：“关于海关进出口税问题可以给予优惠。具体怎么办，我回去和海关商量一下。”可以说，很多原则性的大问题，都在这次会议上解决了。当然，实际建设中，还有重重艰难险阻等待着开拓者们。

经过半年的准备，7月20日，就在当年林则徐、关天培率中国军队向英国侵略者打响第一炮的蛇口左炮台不远处，蛇口工业区的开山第一炮奏响，后来被称作中国改革开放第一炮。蛇口工业区的基础工程正式破土动工，经济特区建设的起跑线诞生了。

在蛇口工业区筹备期间，中共广东省委又收到了一份在汕头建立出口加工区的报告。

1979年初，中共广东省委书记吴南生前往汕头市部署学习贯彻十一届三中全会精神。汕头是比较繁荣的港口城市、著名的侨乡，也是吴南生的故乡。但他到达汕头后，为当地破旧的市容和萧条的经济所震惊。经过调查和思考，2月21日深夜，吴南生向中共广东省委发了一封长达1300字的电报，在指出汕头存在的突出问题后写道：“汕头地区劳动力多，生产潜力很大，对外贸易、来料加工等条件很好，只要认真落实政策、调动内外积极因素，同时打破条条框框，下放一些权力，让我们放手大干，这个地区生产形势、生活困难、各方面工作长期被动的局面，三五年内就可以从根本上扭转。”28日下午，吴南生从汕头回到广州。当晚，省委第一书记习仲勋就来到他的家中，两人交谈了很久。3月3日，广东省委召开常委会。吴南生提议，在汕头划出一块地方搞试验，用各种优惠的政策来吸引外资，把国外先进的东西吸引到这块地方来，常委们都表示同意。习仲勋指出：要搞，全省都搞。他要求起草一份文件，4月召开中央工作会议时，他要带去向中央汇报。

1987年2月，习仲勋（前左二）视察深圳企业 /摄影 ：江式高

4月1日至2日，杨尚昆主持中共广东省委常委会议，讨论中央工作会议汇报稿。大家同意向中央提出要求允许广东“先走一步”的意见，但对深圳、珠海和汕头3个“先走一步”的地方怎样“正名”，一时定不下来。按照吴南生的想法叫“出口加工区”，则与台湾的名称一样；叫“自由贸易区”，又怕被认为是搞资本主义；后来还取了“贸易合作区”、“投资促进区”等等，都不太满意。习仲勋和吴南生为此事请教正在广州的叶剑英，叶剑英表示支持的同时，指导他们：你们要快些向邓小平同志汇报。

邓小平起名叫“出口特区”

4月，中央在北京召开工作会议，专门讨论经济建设问题，其中就包括广东、福建两省要中央给点政策、加快发展的要求。会议期间，邓小平等中央领导还专门听取了习仲勋等人的汇报。习仲勋、杨尚昆在汇报中提出，可以在邻近香港、澳门的深圳、珠海以及属于重要侨乡的汕头兴办“出口加工区”。希望中央下放若干权力，让广东在对外经济活动中拥有较多的自主权和机动余地。

对于这些设想，邓小平非常赞同。4月17日，他在中共中央政治局召集的各组召集人汇报会议上，建议中央批准两省的这一要求：“广东、福建实行特殊政策，利用华侨资金、技术，包括设厂，这样搞不会变成资本主义。”“如果广东、福建两省8000万人先富起来，没有什么坏处。”会上，代表们对广东的设想进行认真的讨论，一致认为，在指定地区试办出口特区，发展出口商品生产是一项可行的措施。对于这个新事物该起什么名，邓小平表示：“还是叫特区好，陕甘宁开始就叫特区嘛！”他还在不同场合谈到：“中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来。”

邓小平提出“特区”的概念，在当时来说非常新颖。不过对于邓小平来说，“特区”一词并不陌生。除了他提到的“陕甘宁”，还有20世纪60年代中央成立的安达特区（现为黑龙江省大庆市）和攀枝花特区（现为四川省攀枝花市），他都曾亲身参与。攀枝花特区成立的1965年，邓小平还将攀枝花作为考察三线建设的重要一站。据薄一波回忆：“小平同志看了攀枝花后，认为那里建设后方钢铁工业基地的条件得天独厚，当即代表党中央确定了攀钢的建设方案。”当然，邓小平这次提出的“特区”，与当年的概念已截然不同。

后来，习仲勋回顾了当时的感受：“在这次会议上，我知道邓小平同志对搞改革开放的决心很大，说这次‘要杀出一条血路来’，充分表达了我们党搞中国式的社会主义现代化的坚强决心。”“对广东来说，中央这个决策，是关系重大的事，但毕竟又是全新的责任重大的事。我的心情是‘一则以喜，一则以惧’。”“我们确信‘路是人走出来的’，只要我们团结战斗，就总会有办法。”

在会议形成的文件中，专门有“试办出口特区”一节，于是广东、福建的几个地方有了“出口特区”的新名字。会后，中央和国务院一方面责成广东、福建两省进一步组织论证，提出设立出口特区的具体实施方案报中央审定；另一方面，委托谷牧带领国务院有关部门负责人前往两省进行实地考察。经过考察和论证，在谷牧的帮助下，两省省委分别于6月6日和9日向中央呈送报告，提出兴办出口特区的具体设想。7月15日，中央和国务院批转两省报告，并指出：“关于出口特区，可先在深圳、珠海两市试办，待取得经验后，再考虑在汕头、厦门设置的问题。”“对两省采取对外经济活动的特殊政策和灵活措施，是一项新的工作，各方面都缺乏经验，特别是对外经济活动方面，我们很多东西还不懂。省委和各级党委要加强领导，加强调查研究，善于学习，在思想和工作作风上都要有很大的转变。” 这个文件于7月20日正式发出，全名为《中共中央、国务院批转广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告》，也就是著名的“50号文件”。

既然中央已经正式行文，为什么最终的定名又从“出口特区”改为了“经济特区”呢？一是来源于实践和认识的深入，二是克服困难和阻力的需要。

定名经济特区

建立“出口特区”，是中国新时期确立改革开放政策后采取的一项重大举措，是全方位实行对外开放的突破口。同时，又是一项各方面都缺乏经验的新事物，涉及面广、政治性强，党内外有不少人不理解，甚至反对，还有一些原有的体制弊端存在阻碍，国外投资者也有种种疑虑。比如，最早开建的蛇口工业区，就遭遇了不少“卡脖子”的现象。比较典型的是在工业区外修的一条7公里长的专用公路，即将竣工时，施工部门却偏偏在工业区入口200米处留下了一段“断头路”，严重影响交通。

这种阻力也体现在关于特区名称的争论上，据国务院原副总理田纪云回忆：“经济特区，如果没有邓小平的支持，这个特区是搞不起来的。那时候简直对这个搞特区，那就是引狼入室了，那就是搞资本主义试验了。所以小平同志说：‘陕甘宁就是特区嘛，你们试一试吧，杀出一条血路嘛。’那么反对建特区的同志就说：‘他们不懂，陕甘宁那是政治特区，不是经济特区。’广东同志脑子反应快：‘就叫经济特区好。’这个就反馈到北京，小平一听，就叫经济特区。”

田纪云说的“脑子反应快”，其实包含了思想认识的重要发展。深圳试办出口特区，很快取得了显著成效，促使大家更加深入地认识到：出口特区利用外资，引进先进的生产技术，不仅发挥了出口创汇的作用，也不仅仅是振兴本地经济，更重要的是承担着改革开放“试验田”的重任，既要成为全国经济发展的范本，不断向内地传导先进的生产技术和管理经验，同时还要抵御国外的消极影响，保持政治上的稳定，确保中国社会主义的性质决不改变。

因此，1979年10月31日在广东召开的出口特区工作座谈会上，有人提出把“出口特区”改为“经济特区”。大家认为，“经济特区”更加符合中央成立特区的初衷。1980年3月24日至30日,中共中央、国务院委托谷牧在广州召开广东、福建两省会议，了解中央“50号文件”的贯彻情况，进一步研究落实两省如何灵活实行特殊政策，办好深圳、珠海、汕头、厦门4个特区。谷牧吸取各方面的意见，最终确定将“出口特区”改为内涵更丰富的“经济特区”，并写进了会议形成的《广东、福建两省工作会议纪要》。5月16日，中共中央以中发〔1980〕41号文件批转了这一纪要，“经济特区”的名称正式写入中央文件。《纪要》还指出：“特区主要是实行市场调节”，“主要是吸收侨资、外资进行建设”。

8月26日，五届全国人大常委会第十五次会议正式决定，批准国务院提出的在广东省的深圳、珠海、汕头和福建省的厦门设置经济特区，并批准《广东省经济特区条例》，“经济特区”以立法的形式完成最终确定。《条例》的起草工作由中央委托给广东，从1979年8月开始，前后草拟了13稿，1980年4月14日提请广东省人大常委会审议。本来，《条例》作为一个地方性法规，广东省人大通过就已经立法。但是，办经济特区不是广东一个省的事。最终，由全国人大常委会审议通过，圆满完成了这项重要立法。深圳经济特区由此正式诞生，并且成为当时世界上最大的经济特区。

纵观中国经济特区产生的完整历程，深圳是“试验田”中的“试验田”，从酝酿、批准、筹备、开工建设到取得成效，都是最早的。在整个决策过程中，深圳作为先行者、领头羊的角色也是始终明确的。在五届全国人大常委会第十五次会议上，即1980年8月21日，江泽民受国务院委托对设置经济特区和《广东省经济特区条例》作说明，明确指出：“去年7月即着手筹备在广东省深圳、珠海、汕头和福建省厦门划出一定区域，设置经济特区。先开始在深圳筹建。” “准备首先集中力量把深圳经济特区建设好，其次是珠海、厦门、汕头经济特区。”可以说，从“宝安”到“深圳”，中国第一个经济特区的选定，是深圳的天然优势与无数参与者的共同努力相结合的历史结果。