存量规划背景下城镇工业用地再开发评价指标体系构建*

李 雪 洪再生 姜 薇

存量规划背景下城镇工业用地再开发评价指标体系构建*

李 雪 洪再生 姜 薇

在实地调研和理论研究的基础上，详细归纳城镇工业用地现状存在的主要问题，借鉴《开发区土地集约利用评价规程》，总结出城镇工业用地再开发的评价因素，构建适用于城镇工业用地再开发的评价指标体系。该体系旨在全方位、分层次地评价工业企业用地利用情况，为城镇工业用地再开发模式选择和相关部门的监管与决策提供详细依据。

城镇工业用地；再开发；评价指标体系；模式选择

1 引言

随着我国城镇化进程的不断加快，城镇工业用地在经济、社会、环境、空间等方面的问题愈加凸显。这些“问题土地”开发情况不佳，已经从最初的城市经济增长点变成如今亟待再开发的城市存量工业用地，成为城市发展的巨大阻碍。在当今控制增量用地、盘活存量用地的政策背景下，分析城镇工业用地存在的问题，找出城镇工业用地再开发的评价因素，建立起一套覆盖面广、针对性强、实用度高的城镇工业用地再开发评价指标体系，进而科学、合理地评价工业企业用地利用情况，精准指导工业企业用地的再开发，已经成为关系到城市持续健康发展的关键。

目前关于工业用地利用效率的评价主要参照《开发区土地集约利用评价规程（2014年度试行）》（以下简称“《评价规程》”），但此《评价规程》的评价指标体系缺乏全面性和精准度，当地政府的相关部门不能依此有针对性地判定具体的工业企业用地是否应该再开发。因此，无论从保护城市土地资源的角度，还是从城市经济发展和工业用地合理利用的角度，探讨城镇工业用地再开发评价指标体系都有其时代性和必要性。

2 城镇工业用地再开发的评价因素

2.1 城镇工业用地存在的主要问题

经过改革开放的多年发展，我国已建成许多成规模的工业园区，这些工业园区，有的大量分散于城镇、乡村的零星工业用地，甚至还有许多建设在填海造地区域。作者通过实地调研发现，这些城镇工业用地，无论是入驻企业规模、产业项目投入，还是工业增加值贡献与高科技含量，都取得了长足的进步。然而，在工业企业发展势头强劲的同时，许多问题是不容忽视的，具体表现在经济、社会、环境、空间四个方面[1-3]。

2.1.1 工业用地的经济效益低下

长期以来，我国城镇工业用地经历了很长时间的粗放利用阶段，导致土地产出效率低，经济效益不高。同时，城镇工业用地较低的经济效益导致城镇不断外延式扩张，形成工业用地恶性循环的利用方式。造成这种现象的原因主要有以下两点。

首先是，我国的工业用地使用权期限太长导致许多企业“废而不退”。根据国家工商总局2013年发布的《全国内资企业生存时间分析报告》显示，2000-2012年底，我国实有企业1322.54万户。其中，存活期小于5年的企业有652.77万户，占企业总量的49.4%；存活期在5-10年的企业有435.24万户，占企业总量的32.9%；存活期在10年以上的企业有234.52万户，仅占17.7%[4]。但目前我国的工业用地使用权期限最高为50年，远远超过绝大部分工业企业的存活期，造成许多工业企业难以维持后不会及时、主动地退出，使土地闲置，不能产生应有的经济效益，进而拉低了城市整体的经济水平。

其次是，我国的工业用地出让价格较低，导致企业难以自发形成集约利用模式。针对中国102个城市的统计资料显示，工业用地出让价格约为800元/m2，而住宅用地约为5800元-6000元/m2，商贸用地则达到约6000元-7000元/m2。[5]对于工业企业来说，出让价格仅为住宅用地、商贸用地的七分之一至八分之一的工业用地，显然是极为低廉的。这就导致工业企业对获得的土地不考虑精打细算。同时，在改革开放初期，地方政府为了招商引资，出台了低地价、甚至零地价、倒贴出让土地等政策，加剧了工业用地的粗放利用。

2.1.2 工业用地建设缺乏社会效益考量

有些地方政府过分依赖土地财政，只在乎本届政府的政绩而不考虑城市的长远发展，罔顾城市规划中确定的省（市）或产业园区的产业导向，使一些工业项目不经过充分研究论证就匆匆开工，结果重复建设，造成土地资源浪费严重[6]。

另外，随着城市建设对于土地需求的不断加剧，工业企业在项目审批之初千方百计虚增工业用地需求面积，以争取尽可能多的划拨土地。而在实际运营中，工业企业可能只需要很少的一部分土地便能够满足用地需求，“圈大用小”、“占而不用”等现象比比皆是，造成大量土地资源闲置，也不利于社会良性发展。

2.1.3 工业企业污染城市生活环境

有调查显示，目前环境污染、生态破坏、气候变化已经成为压在中国头上的“三座大山”，我国几乎所有污染物的排放量均居世界第一位[7]。其中，工业污染占据很大比例。随着城市边界向外扩展，许多老旧工业、对环境污染严重的工业企业渐渐由位于城市边缘区变成处在城市发展区。这些工业企业产生的废水、废气、废渣、噪声等对所在地居民的生活环境产生了严重污染。譬如近年来在全国范围内愈演愈烈的雾霾天气。据统计，2016年全国338个地级及以上城市中，空气质量不达标的有254个，高达75.1%；细颗粒物（PM2.5）年均浓度为47微克/立方米，超标34.3%；可吸入颗粒物（PM10）年均浓度为82微克/立方米，超标17.1%。工业企业污染物的不达标排放，正是造成雾霾的主要原因之一[8]。

2.1.4 工业用地空间结构不合理

首先在快速城镇化和巨大经济利益驱动下，城市现状建设用地规模已接近土地利用规划控制的指标，尤其是工业用地占比过高。当前我国城镇工业用地占城市建设用地总量的比例一般在25%到30%之间，有些城市甚至超过35%，远高于世界上发达国家8%的水平[5]。城镇工业用地面临新增空间资源难以为继的困境。

其次，随着城市品位的不断提升，目前城镇内部用地结构与城市产业经济发展不相宜，工业用地内部各行业用地布局结构不合理，工业用地不合规、不合法审批建设等问题日益突出[9]，工业用地侵占过多优势区位。特别是许多城市的中心区长期被效率低、能耗高、污染大的工业企业占据，致使土地的区位优势得不到充分发挥。

2.2 现行《评价规程》的缺陷

为加强开发区土地节约集约利用的程度，国土资源部从2008年至2014年先后开展了4次全国性开发区土地集约利用评价工作[10]。每次评价都会针对遇到的问题，改进评价指标体系，直至形成新的《评价规程》。它的评价内容是从土地利用状况、用地效益和管理绩效3个目标层面细分出5个子目标层及13个指标，用来评价开发区的土地利用情况（表1）。虽然它已经具有较为完善的评价指标体系，但通过分析发现，这13个指标是针对开发区或者成规模工业园区选定的，并不能用来判定所有的工业企业用地是否需要再开发。即在实际操作中，现行《评价规程》并不适用于零星的乡镇工业企业。具体来说，它存在以下三个问题。

2.2.1 评价主体不准确

城镇工业用地再开发评价指标体系的主体应是工业企业自身的各项效益和建设情况，不应是政府部门的管理情况。效益佳、建设好的企业保留，反之则应该选择再开发。

表1 现行《评价规程》中工业用地集约利用评价指标体系表[11]

在目标层面中，用地效益是评价工业企业自身投入产出效益的依据，可以保留；而管理绩效是评价政府部门对工业用地利用情况的管理效果，应该剔除。同理，土地供应率指标是评价政府部门供地情况的，也应剔除。

2.2.2 评价内容不全面

城镇工业用地再开发评价指标体系的评价内容，应涵盖工业企业建设的方方面面，评价企业遇到的各项问题。因此，从目标层面上看，城镇工业用地再开发不仅需要评价其经济效益和空间效益，还应评价其社会效益和环境效益；从指标层面上看，用地效益目标不仅应该包括固定资产投入强度指标和产出强度指标，还应该包括反映企业经营绩效的税收指标。

2.2.3 评价指标不恰当

土地建成率指标是指企业建成土地面积占全部拿地面积的比例，不能直观反映工业企业土地闲置情况，应用土地闲置率指标代替。

产业用地投入产出效益子目标中，将产出强度分为工业用地产出强度和高新技术产业用地产出强度两个指标，虽然是为了区别一般工业用地和高新技术产业用地，但不适用于乡镇工业企业。

2.3 城镇工业用地再开发评价因素分析

根据上述对工业用地存在问题和现行《评价规程》指标体系的分析，作者认为，应该从经济效益、社会效益、环境效益和空间效益四个目标层面对城镇工业用地进行再开发评价指标体系的构建。这四个目标层面可向下细分出多项子目标和指标，目的是从各个角度全面描述城镇工业用地的利用情况。这些指标均以工业企业为主体，包括投资、产值、税收等经济指标，产业导向、就业率、创新能力等社会指标，资源消耗和环境污染等环境指标，容积率、建筑密度、建筑系数、土地闲置率等空间指标。

3 城镇工业用地再开发评价指标体系构建

3.1 评价原则

3.1.1 政策导向原则

评价工作应以符合有关法律、法规、规划为前提，以立足绿色发展，推动供给侧改革等各项国家政策为准则，充分体现工业用地再开发的定位和发展方向。[12]

3.1.2 科学性原则

城镇工业用地再开发评价指标体系应建立在充分认识并系统研究工业用地利用现状的基础上，立足于工业用地再开发的理论框架，科学地表述出工业用地再开发的内涵。

3.1.3 综合性原则

评价工作应从工业用地利用现状、用地效益、社会效益、环境效益、空间效益等多方面入手，评价工业用地的综合效益，为提出相关建议提供支撑。

3.1.4 适用性与可操作性相结合的原则

建立起一套指标概念明确、资料易于收集、计算方便的城镇工业用地再开发评价指标体系[13]。选取的指标要有代表性、可比性和可操作性，便于统计、管理、实施和指导。既能分析清楚问题,又能与现行国家统计指标及相关规程相衔接。

3.2 评价指标选取

基于以上对城镇工业用地再开发评价因素的分析，在上述原则的指导下，本研究得出适用于具体工业企业的城镇工业用地再开发评价指标体系（表2）。

此评价指标体系共包括17项指标，各指标的含义及其测量如下：

3.2.1 经济效益

（1）固定资产投入强度是指已建成工业企业累计固定资产投资总额与用地面积之比，反映该用地的投入强度。

（2）固定资产产出强度是指已建成工业企业累计固定资产产出总额与用地面积之比，反映该用地的产出强度。

（3）地均税收是指已建成工业企业税收总额与用地面积之比，反映该用地的产出效益。

表2 城镇工业用地再开发评价指标体系表

3.2.2 社会效益

（1）产业导向是指从已建成工业企业所在省（市）和所在产业园区两个层面入手，根据其产业发展规划及产业结构调整目录，分析各企业所代表的产业是否符合产业发展要求。

（2）地均就业是指已建成工业企业范围内年度就业人口总数与企业用地面积之比，反映企业提供就业的能力。

（3）研发人员投入比例是指已建成工业企业的研发人员与就业人员之比，反映企业研发的人力投入情况。

（4）研发经费投入强度是指已建成工业企业的研发经费与主营业务收入之比，反映企业研发的资金投入情况。

3.2.3 环境效益

（1）单位工业增加值综合能耗，是指已建成工业企业的年度综合能耗总量与工业增加值之比，按照国家统计局规定的折合系数折算成标准煤计算，反映企业的能源消耗情况。

（2）单位工业增加值水耗，是指已建成工业企业的年度耗水量与工业增加值之比，反映企业的水资源消耗情况。

（3)）单位工业增加值废水产生量，是指已建成工业企业的年度工业废水总量与工业增加值之比，反映企业的废水产生情况。

（4）单位工业增加值固废产生量，是指已建成工业企业的年度工业固体废物产生量与企业工业增加值之比，反映企业的固体废弃物产生情况。

（5）厂界噪声影响，是指依据《工业企业厂界噪声标准》划定的等效噪声，反映企业在生产过程中产生的噪声污染情况。

3.2.4 空间效益

（1）容积率是指已建成工业企业在用地上的总建筑面积与用地面积的比值，无量纲，反映各企业用地的综合利用强度。

（2）建筑密度是指已建成工业企业在用地上的建筑基底总面积与用地面积的比值，反映各企业用地的平面利用状况。

（3）工业用地建筑系数，是指已建成工业企业在用地上的建筑物构筑物基地面积、露天堆场和露天操作场地的总面积与用地面积之比，反映各企业用地的平面利用状况。

（4）土地闲置率，是指已供应国有建设用地中闲置土地面积与已供应国有建设用地面积之比，反映土地闲置情况。

3.3 评价指标数据处理

3.3.1 理想值确定

理想值是指在城镇工业用地再开发评价指标体系中，各指标在评价时应达到的理想水平。

理想值的确定可以采用下面4种方法。但应注意的是，正向相关指标的理想值原则上应不小于现状值。

（1）目标值法：结合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、控制性详细规划等，以及相关用地标准、行业政策等，在充分分析现状的基础上，确定每个指标的理想值。

（2）经验借鉴法：参考相关工业用地再开发的先进案例，确定每个指标的理想值。

（3）挖潜法：假定每个指标在最充分利用或管理条件下达到的理想状态值，作为该评价指标的理想值。

（4）专家咨询法：选择一定数量对某省（市）经济社会发展、土地利用状况熟悉的专家，由政府相关部门提供资料，召开专家咨询会，确定每个指标的理想值。

3.3.2 指标标准化方法

由于各指标具有不同的计量单位和数量级，因而不具有可比性。在进行综合分值计算之前，必须采用理想值标准化法对各指标进行无量纲化处理。具体方法如下：

1)正向指标标准化方法

2)负向指标标准化方法

式中：Sijk——i目标j子目标k指标的实现度分值；

Xijk——i目标j子目标k指标的现状值；

Tijk——i目标j子目标k指标的理想值；

各评价指标的实现度分值应在0-100之间。当大于100时，该指标的实现度分值记为100。

除了定量指标外，对于“所在省市产业导向”、“所在产业园区产业导向”两项定性指标，设置完全符合、部分符合、不符合三个等级，对应100、50、0三个分值。

一般认为，当Sijk≥0.8时，协调度极大，用地综合效益高；当0.5≤Sijk＜0.8时，系统比较协调，用地综合效益较高；当0.2≤Sijk＜0.5时，系统不协调，用地综合效益较差；当Sijk＜0.2时，系统极不协调，用地综合效益极差。

3.4 指标权重确立

在城镇工业用地再开发评价指标体系的各指标权重确定过程中，建议结合层次分析法及同类相关指标比较法。

层次分析法（AHP）是先将研究对象分解为多个层次、多个目标的指标体系，再由相关专家根据经验判断各子目标和指标，最后确定各子目标和指标的权重。

本研究中同类相关指标比较法得出的权重，主要是结合《开发区土地集约利用评价规程（2014年度试行）》中的相关权重来综合确定（表3）。

3.5 综合分值计算

城镇工业用地再开发评价指标体系的综合效益分值是在各指标实现度分值结合各指标权重值得出子目标实现度分值的基础上，结合各子目标权重值得出各目标实现度分值后，加权得出的。具体计算步骤共分三步：

3.5.1 子目标实现度分值计算

式中：Fij——i目标j子目标的实现度分值；

Sijk——i目标j子目标k指标的实现度分值；

Wijk——i目标j子目标k指标相对j子目标的权重值；

n——指标个数。

3.5.2 目标实现度分值计算

式中：Fi——i目标的实现度分值；

Fij——i目标j子目标的实现度分值；

Wij——i目标j子目标相对i目标的权重值；

N——子目标个数。

3.5.3 综合效益分值计算

式中：F——城镇工业用地综合效益分值；

Fi——i目标的实现度分值；

Wi——i目标相对评价指标体系的权重值；

N`——目标个数。

4 城镇工业用地再开发模式选择

根据城镇工业用地再开发评价指标体系计算得出的工业用地综合效益分值，本研究认为，分值大于等于80的用地属于用地综合效益高的地块，应确定为保留用地；分值在50-80之间的用地为用地综合效益较高的地块，应确定为有条件保留用地；分值在50以下的用地为用地综合效益较差的地块，应确定为重点再开发用地。

4.1 保留用地

这类用地所属工业企业的空间利用已经较为充分，经济效益较好，对环境污染较小，原则上政府不干预这类企业的生产经营活动及厂区建设情况。

这类用地所属的工业企业应做好厂区建筑的日常维护工作，保证厂区建筑风貌符合所在省市的相关要求。

4.2 有条件保留用地

这类用地可不改变工业用地的主导属性，通过改建、加建等方式改造厂房空间形态，以扩大再生产；或由政府鼓励工业企业将产业链向研发、销售延伸，提高科技含量，提升环境效益。

4.3 重点再开发用地

对于这类用地，如果根据现状用地条件、周边交通条件，并结合控制性详细规划的要求，不改变工业用地性质的，建议采用产业升级模式进行再开发；如果要改变用地性质的，建议采用功能置换模式进行再开发。

表3 《开发区土地集约利用评价规程（2014年度试行）》中工业主导型开发区土地集约利用评价指标权重区间表[12]

5 结 语

城镇工业用地的再开发需要政府、企业、社会力量的多方参与，其中政府的政策引导起着重要的作用。通过城镇工业用地的再开发，政府可以将公共政策更好地应用于地区的经济发展途径和目标设计中。

区别于以前对主体含混、内容缺失、针对性弱的传统粗放型工业用地利用现状的评价，本本研究构建的城镇工业用地再开发评价指标体系涵盖经济效益、社会效益、环境效益和空间效益几方面，可以长期、动态、多目标地进行评价。此评价指标体系能够有效反映工业用地的特点，是后续实证研究的基础。在此基础上，应进一步开展对指标体系的应用研究，并以此为依据提出详细的城镇工业用地再开发模式选择和规划对策，供政府相关部门借鉴、决策。

[1]贾广葆.我国工业用地闲置问题的原因及对策[J].国土资源，2015(10)：34-37．

[2]张赫，王懿宁，姜薇，等.区域建设用海规划指导下填海造地空间规划设计方法研究——以招远市填海造地空间规划为例[J].城市规划学刊 ,2016(03)：71-76．

[3]张赫，陈天，周韵.国外典型填海造地区域建设规模驱动因素的历史回顾性定量研究 [J].城市发展研究 ,2015(07)：45-51;70．

[4]中华人民共和国国家工商行政管理总局（企业注册局、信息中心）．全国内资企业生存时间分析报告[EB/OL]．(2015-04-18)https：//wenku．baidu．com/view/9e648acb195f312b3169a593．html．

[5]陈锡文．中国城市工业用地比重太高,制度亟待改变[N].北京日报,2017-04-17．

[6]侯希,江洁.工业用地集约利用评价指标体系研究[J].生态文明中的土地问题研究,2008：192-195．

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[8]中华人民共和国中央人民政府网站．环境保护部发布2016 年 全 国 空 气 质 量 状 况 [EB/OL]．(2017-07-23)http：//www．gov．cn/xinwen/2017-01/23/content_5162688．htm#1．

[9]严若谷,周素红.产业升级背景下的城市存量产业用地再开发问题与路径 [J]．上海城市规划 ,2015(03)：20-24．

[10]张勇,朱伟亚,刘炳良,等.开发区土地利用评价指标体系演替及优化建议[J].山东农业大学学报(社会科学版),2016(04)：17-21;138．

[11]周咏馨,黄国华,高荣,等.城镇工业用地效能评价指标体系研究 [J].建筑经济 ,2015(05)：81-84．

[12]中华人民共和国国土资源部．开发区土地集约利用评价规程 (2014 年 度 试 行 )[EB/OL]．(2014-08-18)https：//wenku．baidu．com/view/4dde52ed65ce050877321304．html?re=view．

[13]岳睿.小城市开发区工业用地再开发评价研究——以招远市开发区为例 [D].济南：山东建筑大学, 2016．

Based on field investigation and theoretical research,the article concluded main problems existing in current industrial land in cities and town, took Evaluation Rules of Intensive Land Use in Development Zone as a reference, summarized evaluation factors for redevelopment of industrial land in cities and towns, and established a evaluation index system for redevelopment of industrial land in cities and towns. The system aims to evaluate the utilization of land by industry and enterprises in all dimensions and at different levels, and provide detailed evidences for the mode election of redevelopment of industrial land in cities and towns and supervision & decision-making of competent departments.

industrial land in cities and towns ;redevelopment ; evaluation index system ; mode selection

TU984

A

1674-4144（2017）-12-53（6）

李 雪，天津大学建筑学院硕士研究生。

洪再生，天津大学建筑设计规划研究总院院长，天津大学建筑学院教授、博士生导师（通讯作者）。

姜 薇，天津大学建筑学院博士研究生。

天津市北辰区农业与社会发展科技计划项目资助（编号：YHZB2016-CZ-136）。

责任编辑：蒋亚林