贵州生态文明先行示范区建设创新路径与对策建议

（贵州省社会科学院，贵州 贵阳 550002）

贵州生态文明先行示范区建设创新路径与对策建议

张琳杰

（贵州省社会科学院，贵州 贵阳 550002）

贵州生态文明先行示范区建设，及时把握深化改革、区域发展和新形势转型发展的机遇，以绿色发展为引领，加快推动生态文明建设，是贵州实现跨越赶超和可持续发展的必由之路，也为全国生态文明建设提供具有贵州特色的可复制、可推广的经验做法。本文从国土开发与保护、生态建设与环境治理、资源节约与保护、生态文化培育、强化统筹结合方面提出了贵州生态文明先行示范区建设的创新路径，进而从绿色制度体系、投融资体系、科技创新和人才支撑体系、法制保障体系给出了具体的对策建议。

生态文明先行示范区；贵州；绿色发展；路径创新

2014年6月，国家六部委联合批复《贵州省生态文明先行示范区建设实施方案》，贵州成为第一批全境列入生态文明先行示范区建设的省份。2015年7月，《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》进一步深入推进生态文明先行示范区建设实施意见的贯彻落实，贵州省委省政府及相关部门高度重视，认真按照实施意见的要求，抢抓机遇，积极作为，贵州生态文明先行示范区建设初见成效。2015年，贵州生态环境进一步优化，环境综合质量达到有监测记录以来的最好水平，绿色产业加快发展，生态工程扎实推进，生态文明意识不断增强，体制机制创新完善，在全国生态文明建设中的地位和作用进一步彰显，初步探索出一条具有贵州特色的绿色发展新路。

一、贵州生态文明先行示范区建设的创新路径选择

1、加快主体功能区建设，优化国土空间开发格局

构建科学的空间开发格局。根据贵州耕地保护红线、城市发展边界线和生态红线的级别体系和划定技术，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规融合”。按照《贵州省生态文明先行示范区建设实施方案》要求，落实《贵州省主体功能区规划》，实施主体功能区制度，调整优化空间结构，提高空间利用效率，合理控制开发强度，把适宜开发的国土空间开发好，把不适宜开发的国土空间切实保护好，构建科学合理的城镇化格局、农业发展格局、生态安全格局。不断推进贵州主体功能区建设试点工作，积极开展和推进国家主体功能区建设试点示范和省级主体功能区建设试点工作，各市县依据主体功能定位发展，按照人口聚集、产业发展方向、生态环境禀赋，探索主体功能区建设和国土空间开发模式和布局，走国土开发与保护并重的道路。

2、扎实推进生态建设，加强环境治理和保护

发挥贵州生态环境优势，提升资源环境承载力，守好贵州这片宝贵的生态环境，着力构筑“两江”上游生态屏障，走生态建设与环境保护良性互动的新路。一是以工程项目推动生态建设。实施新一轮退耕还林还草工程、天然林资源保护工程二期等林业工程项目、岩溶地区石漠化综合治理专项工程、水土保持工程。二是推进生态建设试点示范工作。深入实施生态建设、水利建设、石漠化治理“三位一体”规划，建设国家石漠化综合治理示范区，推进毕节全国林业生态建设示范区，积极推进贵州全国生态保护与建设示范区和国家生态文明工程示范县建设。三是大力实施污染防治重点工程，以重点流域治理带动全域环境治理和生态文明建设，深入推进大气污染防治重点工程、水污染防治重点工程、城镇生活垃圾无害化处理工程、土壤重金属污染治理工程、农村环境综合整治工程。四是实施最严格的环境保护制度，强化环境保护问责，加强环保基础设施和环境管理能力建设，加快建设完善环境监控平台等设施，以铁的制度和手腕做好各项环境治理工作，用零容忍的态度严厉打击环境违法行为。

3、积极发展绿色经济，构建现代生态产业体系

坚持绿色发展，以提高经济效益为中心，积极发展绿色经济。立足贵州资源禀赋和产业发展方向，构建具有贵州特色的现代生态产业体系，实现生态建设与产业融合发展。推动产业发展的绿色循环低碳创新，提供更多优质生态产品和服务，提高经济发展的绿色含量。一是依托技术进步和绿色科技创新，加快对传统产业的改造提升。二是在提升传统产业的同时，着力发展环境友好型、生态友好型产业。推进以节能环保为重点的绿色产业，形成贵州绿色经济发展新的增长点和新兴支柱产业，重点发展生态利用型、循环高效型、低碳清洁型、环境治理型的产业业态。三是加强绿色园区建设，建设生态工业园区，大力发展循环经济，推进工业绿色低碳发展，以循环经济作为先行先试的重点，积极争取国家在节能减排、绿色产业等方面对贵州的支持和倾斜。

4、坚持资源节约与保护，不断增强资源保障能力

坚持资源节约与保护，不断增强贵州建设生态文明先行示范区的资源保障能力，走借资源优势实现后发赶超的道路。一是加强水资源、土地资源和矿产资源的节约与保护。执行最严格的水资源管理制度、节约用地制度、矿产资源开发利用条例，积极发展节水农业、城市节水，科学确定和规划城乡建设用地规模，加强土地节约集约利用，积极推进绿色矿业发展。二是加强重点领域、重点行业、重点用能单位的节能减排工作，坚决淘汰落后产能，支持节能科技创新，推行合同能源管理，大力推广新型节能农业技术，实施节能改造、节能技术、节能产品产业化示范等重点工程。三是积极开展循环经济重大工程及试点工作。大力推进贵州共伴生资源利用工程、大宗固体废弃物综合利用工程、循环经济示范试点城市、国家园区循环化改造示范试点、“城市矿产”基地建设示范工程、餐厨废弃物资源化利用和无害化处理示范工程、农业废弃物资源化利用工程、再生资源回收体系试点示范工程等循环经济工程试点。

5、培育绿色文化，全民参与共建生态文明示范区

积极培育绿色文化，营造生态文明建设良好社会氛围。一是要大力弘扬“天人合一、知行合一”的贵州人文精神。贵州是阳明文化的发源地，挖掘、保护、传承和弘扬积淀在贵州的优秀生态文化传统。二是创新宣教模式。运用好传统媒体和新媒体两大平台，跟踪报道贵州生态文明先行示范区建设动态、开展生态文明宣传教育和知识普及活动、及时传播生态文明建设成果。组织开展干部生态文明教育培训，建立教育基地，针对不同人群开展生态文明教育，提高公众绿色意识和生态文明素养。三是推动生活方式和消费模式的绿色化，积极推动低碳社会建设。引导公众形成符合生态文明要求的行为习惯，鼓励购买节能环保型产品，提倡绿色出行，推行绿色采购，营造绿色办公环境，促进低碳社区建设等。四是提高全面生态文明建设参与度，发挥社会组织的参与作用，构建生态文明多元主体协同治理体系，走全民参与共建生态文明的道路。

6、强化统筹结合，把“绿色+”融入发展各个方面

强化生态文明建设与经济社会发展各领域的统筹结合，把“绿色+”贯穿贵州社会经济发展的各个方面、融入所有发展，形成推进生态文明建设的强大合力。“绿色+大扶贫”，通过易地搬迁、绿色产业、生态补偿促进脱贫，依托贵州特色优势资源和保存良好的自然环境与原生态文化，既让贵州绿起来，又让群众富起来，积极探索绿色发展生态富民新路径。“绿色+大数据”，依托贵州大数据发展优势，运用大数据加快对传统产业的改造升级，利用大数据技术和平台，提高生态环境治理和监控水平，更好的保护贵州生态环境。“绿色+大旅游”，依托贵州独特优良的生态环境，发展生态旅游助推旅游业发展，保护性的开发旅游资源，让贵州旅游发展与生态建设相互促进。“绿色+大健康”，注重大生态与大健康相结合，以绿色发展引领大健康产业，以大健康理念打造绿色产业，让绿色与健康相得益彰。“绿色+大开放”，把贵州生态文明先行示范区建设与贵州内陆开放型经济试验区建设统筹起来，以大开放带动大生态，以大生态促进大开放，推动贵州大生态与大开放的融合发展。

二、贵州生态文明先行示范区建设的对策建议

1、加快构建有利于生态文明建设的绿色制度体系

（1）以规范优化国土空间为核心目标推进国土规制创新。积极推进以主体功能区规划为基础的“多规融合”，推动市县规划“多规合一”，实现一个市县一本规划、一张蓝图。完善主体功能区建设配套政策措施，根据不同主体功能区定位，制定实施差别化的国土、产业、投资等配套政策。加强生产生活生态空间开发管控，严格按照区域主体功能定位和发展方向，结合各地资源环境承载能力，科学划定城镇、农业、生态三类空间，落实空间用途管制，划定生态红线范围，规范优化国土空间的开发利用，确保主体功能区规划落到实处。

（2）以提高环境质量为核心目标推进环保制度创新。出台生态责任清单，明确划分各方环保职责，落实地方政策环境质量责任制，建立以环境质量为约束性指标的工作考核制度。创新环境污染治理模式，加快完善环境污染治理的第三方治理，在环保基础设施建设上，鼓励采用补贴、贴息贷款等办法吸引社会资本，弥补建设的资金缺口问题，加快推进贵州环保设施建设，提高城乡环境质量。

（3）以增强生态服务功能为核心目标推进生态制度创新。健全完善生态补偿制度，加强生态补偿研究和试点工作，推动建立长效的生态补偿机制，明确补偿范围，确立多元化的补偿方式和生态投入保障机制。健全完善生态修复治理制度，继续实施生态修复工程和退耕还林工程，加强重点生态功能区的保护和管理，健全生态修复重点工程的财政投入长效机制。重点生态功能区发展生态修复型的第三产业、生态经济型特色产业，加强生态项目的服务开发功能，把建立生态补偿制度与扶持重要生态功能区发展有机结合，实现保护生态功能区环境、集聚产业、推进经济结构绿色转型的多方共赢。

（4）以资源节约保护为核心目标推进自然资源制度创新。健全完善自然资源综合调查与监测制度、自然资源统一确权登记、自然资源资产产权体系、自然资源资产有偿使用制度、自然资源资产交易体系。以大数据和“一张图”为底本，以资源环境承载力评价为基础，通过“多规融合”，建立以规划管制、计划管控、开发许可、监督考核为核心的自然资源用途管制制度体系。加快资源税费制度创新，优化资源税费结构，调整自然资源的补偿费标准。改革自然资源管理体制，各级地方政府明确权责、统筹协调、形成合力，推进形成资源一体化管理体制。

2、完善生态文明建设管理服务体制和绩效考核评价制度

（1）完善生态文明建设管理服务体制。增强政府责任和职能建设，推进发改、国土、农业、林业、水利、环保等多个部门间协调，协力推进贵州生态文明先行示范区建设。针对资源型、生态型县市地区开展政府绩效考评改革与创新工作，实施生态绩效治理考评与目标责任管理，提高政府各级部门在生态环境问题处置与应对能力，调整政府管理部门与官员干部管理生态治理绩效考核评价体系。推进贵州先行统计制度改革创新，特别是针对资源、环境和生态等的统计核算方法，构建更加合理可行的反映生态文明建设情况的统计指标体系。

（2）生态文明建设绩效考核评价制度。完善贵州生态文明先行示范区建设绩效考核评价制度，调整资源消耗、环境损害、生态效益等指标在贵州生态文明先行示范区建设综合评价体系中的占比，根据不同地区主体功能定位的不同实行差别化的考核评价制度，建立正确的目标导向机制，并根据绩效考核评价结果和考核办法，对生态文明建设实际举措和成效问职问责，配套相应的奖惩。

3、加大生态建设财政投入力度，建立多元生态融资体系

（1）加大各级财政对生态建设的财政资金投入，提高环境保护与生态建设在贵州公共财政支出占比，积极争取中央财政的转移支付，扩大地方财政转移支付的比重，确保用于生态保护、治理与建设等方面的财政支出的增长。

（2）建立多元生态融资体系。以政府为主导的基础上，引入社会资本和外来资本，组建多元化投资的法人实体和通过股票、债券筹资或引入风险资本的形式运作，积极尝试生态资产证券化等新型融资模式，减轻政府财政压力，鼓励和发展市场和社会融资，形成政府、企业和个人等多元投资主体，构建完整的生态建设融资体系。

（3）探索绿色金融服务模式。以绿色金融为突破，积极发展绿色信贷、绿色债券、绿色保险，研究设立绿色产业发展基金，依托贵州内陆开放型实验区建设的支持政策，加快推进金融开放创新，鼓励社会资本在试验区依法发起设立金融机构，探索绿色债券等新型金融工具的应用，支持探索开展绿色金融改革试点。

4、强化生态文明建设的科技创新和人才支撑体系

（1）推进绿色科技创新。加大绿色科技的投入和激励，加强信息平台建设，利用贵州大数据产业发展优势，建立首个省级生态大数据平台，构建生态文明建设数据库，动态监测生态资源使用情况，为生态资源统计、编制自然资源资产负债表和自然资源管制提供科学依据。确保环保科学、生态科学和专门技术的有机结合以及实践中的切实运用，走绿色科技引领生态文明先行示范区建设的道路。

（2）强化人才支撑体系。以贵州省高校为依托，加强环保、林业、水力等相关领域学科的扶持力度，扩大培养范围和招生人数。加大力度开展生态文明建设的相关培训项目，充分发挥贵州“千人普岗”“校省培训”“东西部对口培训”等平台，普及生态文明理念和相关理论，开展生态产业园区规划、生态农业管理、美丽乡村建设等产业和规划的培训，从理论到实践，全方位为贵州生态文明示范区建设提供可靠的人才和智力支持。

5、健全完善促进生态文明建设的法制保障体系

（1）健全促进生态文明建设的法律法规体系。完善生态立法工作，以法律制度推动形成政府、市场与社会力量等多中心治理结构。根据国家相关法律和条例的规定，加强生态补偿的立法、自然资源资产用途管制办法、节水及保护水质管理办法、绿色消费促进法及节能评估和审查条例等，明确纳入全省经济社会发展规划及相关立法，清理相冲突或不利于生态文明建设的法规、法条，解决法律法规之间相互冲突、脱节、重复及罚则偏软等问题，增强法律法规的可操作性。

（2）强化执法监督，创新执法手段。加强法律监督、行政监察、舆论和公众监督，统一执法尺度，规范执法程序，加大违法行为查处力度。对破坏生态环境的企业和个人，若造成严重后果的依法给予行政或刑事处罚，解决有法不依、违法不究、执法不严的问题。落实执法责任制，充分发挥人大、政府监察机关、司法机关，以及社会公众等的监督作用，强化对执法主体的监督。对执法不严等渎职行为，依法追究有关单位和执法人员的责任。创新执法手段，利用现代手段进行执法，如“线上”执法等，提高执法水平。

[1]谷树忠、胡咏君、周洪：生态文明建设的科学内涵与基本路径[J].资源科学，2013,01：2-13.

[2]杨彦荣、李慧：生态文明先行示范区建设：看贵州“挥毫”[J].当代贵州，2014,18：26-27.

[3]潘建：多彩贵州拒绝污染[N].贵州政协报,2016-06-23A01.

（责任编辑：王瑞芬）

2016年贵州省社会科学院省领导圈示课题重点项目，《贵州生态文明先行示范区建设创新路径研究》研究成果，项目编号：QSZD2016004。