“资本还乡”过程中的土地流转阻碍及对策研究——以湖北省浠水县F、H两镇为例

（中南民族大学 公共管理学院，湖北 武汉 430070）

“资本还乡”过程中的土地流转阻碍及对策研究
——以湖北省浠水县F、H两镇为例

张款嫦

（中南民族大学 公共管理学院，湖北 武汉 430070）

以浠水县F、H两镇为案例，探究“资本还乡”背景下企业与农民在土地流转过程中存在的问题，如土地流转市场细碎化的土地产权难以整合、土地产权主体不明晰、土地未来价值缺乏正确衡量标准、土地征用的利益补偿分配不合理，并提出解决土地流转纠纷的对策，完善现行的农村土地流转制度。

资本还乡；土地流转；对策研究

改革开放以来，农村劳动力外出打工的数量不断增多，土地撂荒的面积不断扩大，农村“空心化”现象严重。十八届三中全会《决定》提出：“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。”优惠政策的激励和现代农业的发展前景，大量城市工商资本进入农业领域。

目前资本下乡成为一大社会热点，引起学界高度关注。陈靖（2013）重提村社理性，试图以村社组织的组织形态来保护村社共同的土地权益。冯小（2014）指出外来资本吸纳乡村非正式权威，运用村级组织的力量，获得农民的土地。杨嬛和陈涛（2015）从生产要素整合的视角，分析土地股份合作社在实现土地主导的要素整合中的作用。学者们的研究是基于资本下乡背景下，研究的主体范围是城市工商资本，包括外地商人的投资，从不同的视角来分析资本下乡的影响和存在问题。而本文研究的是“资本还乡”，是指出城致富后的本地人士（知识分子、农民工、退休公务员等）把资本回流到家乡发展以种植业为主，加之其他相关联产业的现代新型农业，研究范围更加细化，涉及的主体更具有针对性，是前人所没有深入研究的重要一点。资本下乡是着眼于短期利益的行为，容易存在圈地现象，经营工业。“资本还乡”是一种立足于长期效益的行为，更能切实扎根于土地干实事、搞农业，更有益于发挥村民自治的作用，更有效推动农村经济的发展。“资本还乡”过程中的核心是集约土地问题，如何靠村民组织内部来集中土地使用权，把土地集约经营化，降低土地流转的谈判交易成本。下文就以湖北省浠水县两镇为例，对“资本还乡”过程中的土地产权阻碍进行剖析，并提出相应的对策措施。

一、问题的提出

F镇，作为一个以农业为主的山区镇，目前致力于将精准扶贫项目与搞农业产业基地结合起来。有13家基本上是本地人回乡投资并对接帮扶贫困户的产业基地，规模大小不一，类型主要有苗木种植、旅游观光、猕猴桃种植等，如处于扩张阶段的猕猴桃产业基地现面积是1000亩，由一个老板牵头，村民入股，以合作社为组织形式的。但在调研时发现一个K农庄，在距离土地租赁合同到期还有2年时间，私自盖起了楼房。农民本想合同到期时拿回土地自耕，而农庄不可能拆了房屋，加上土地已无法再复耕，于是与农庄进行争论吵闹。而当地政府打算等土地到期后，双方坐下来商议。

H镇，由于来自外地的招商引资企业大多发展工业，存在着不同程度的土地资源浪费、圈地现象。一家以农业合作社为经营方式，规划建设山水生态园的企业，一开始村民怀疑资金来源的可靠性，部分人存在仇富心理，认为老板是有内幕消息才回来投资的。庄园通过村组与各农户联络感情，做工作，村民的态度才开始慢慢转变，把土地流转给庄园。随着庄园规模渐大，政府发现“公司+基地+农户”的模式能带动周边农户就业，促进当地经济发展，才重视庄园的建设，逐渐提供相应的资金支持，庄园从原来的100亩扩大到现在的2000亩。

综合两镇“资本还乡”过程中土地流转的情况，发现农民签订的土地租赁合同，地租每亩在300到500 元不等，租赁期限有的甚至高达70年，虽然合同标明每5年左右，土地出租价格按类型的不同会有所调整，但整体看来土地价格普遍偏低，也忽视了土地增值带来的收益，而农民表示土地期望值低于自身要求时便不会再出租土地。另外，有些企业为了延长产业链，需要农业附属建设用地来提供相应的配套商业和服务设施，但因没得到建设用地指标，就私自改变了农用土地类型，把土地硬化，建起厨房、餐厅、住房等，严重损害了农民的土地权益。

二、当前“资本还乡存在的土地流转阻碍的具体表现

1、土地流转市场细碎化的土地产权难以整合

20世纪80年代，农村经济体制改革，实行家庭承包制，导致农业经营规模过小，地块分散，土地高度细碎化。依靠农地流转市场来集中连片流转土地的交易费用过高，不能完全克服土地细碎化和农地规模经营问题。建立在个体自发交易基础上的土地交易，企业需与多家农户进行谈判，而不同的农户有不同的放弃土地的机会成本，加之对企业农地规模经营获得的较大收益的嫉妒，心理难免不平衡。企业与农户之间就自身利益的博弈造成谈判周期过长，效率过低，交易成本过高。为解决土地流转市场的失灵，行政力量干预市场，利用村社组织与农民一家一户进行谈判协商，以此来集约土地，降低企业与农户之间的交易成本，却没有降低村社组织为获得集中的土地与分散的农户打交道的谈判成本。由于村社组织的介入，可能存在行政干预市场的不当行为，进而侵害农民的合法土地权益。

2、流转土地的产权主体不明晰

现行《土地管理法》明确规定了农村土地属于集体所有。然而“集体”的含义模糊，土地产权的主体界分不清，因此，集体土地产权的基本形态实际上由象征地权和契约地权构成。企业的土地承包经营权是指依据土地承包合同所获得的契约地权，也就是根据法律、合同等对承包的土地享有合同性收益权与控制权。但土地承包交易中，实际上村社组织拥有和控制农民集体土地所有权，并在“资本还乡”中发挥着连接农民与企业之间沟通协商的中介作用。但是，村社组织与农民之间是一种不完全的委托代理关系，同时因绩效考核的压力以及追求利益的动力，又与企业确定结盟关系。尽管现在土地流转按程序进行，通过召开村民代表大会，得到农民一致同意后，而且就土地出租面积、价格、期限等作明确规定，企业才与农民签订土地租赁合同，但合同并未阐明土地租赁期限届满后土地如何归还。据村民的反映，村民代表大会只是形式化的象征，村里领导人表示把土地流转给谁，大家只是投赞成票签字而已。

3、土地未来预期价值被忽视

企业以租金的方式将当地农户的土地集中利用，土地租赁合同上是根据现行土地流转市场的价格签订的，而且普遍都不高。虽然注明每5年会根据市场价格调整，来决定土地合同是否续约，但发现企业忽视了在合同期间由于区域经济发展和土地市场价格波动带来的土地升值空间，签订合约时也没有把土地未来预期价值计算进去，一定程度上损害了农民由土地增值带来的利益。而且土地未来价值估量比较困难，缺乏正确的衡量标准，企业也很难达到农民对土地的期望值。

4、土地征用的利益补偿分配不合理

根据《土地管理法》等相关法规规定了征地补偿以被征地农民的生活水平不降低为原则，按照被征土地农业产出的一定倍数给予适当补偿。现行征地补偿原则体现不出市场经济在资源配置中发挥决定性作用，忽视土地的资本属性和潜在价值，土地征用补偿费用仅仅是土地价值的部分补贴而已。而且农户签订的土地租赁合同中表明如出现国家建设需要征用土地，土地补偿费归农民所有，但在租赁期间地面附着物的赔偿归企业享有。合同忽视了农民原有土地的增值收益，而企业获取了土地流转中所生成的大部分土地资本巨额增值收益。可见，土地征用的收益分配机制严重扭曲，损害了农民的既得利益，也易与企业发生利益纠纷。

三、完善“资本还乡”过程中的土地流转制度

1、深化改革农村土地产权制度

2016年中央“一号文件”中明确指出深化农村集体产权制度改革，稳定农村土地承包关系。改革农村产权制度从改变农民对具体地块的承包关系开始，把具体承包关系改为具体收益权，采取“虚拟确权”的方法，依托现代公司经营方式，引入股票、股权的概念到土地收益权，以原土地承包合同为依据，将农户的实际承包面积确定为土地承包收益面积，但不确定地块具体位置，不再划分哪块土地是隶属哪家农户，把实体化的承包权转化为虚拟化的收益权，农民把土地承包给企业，相当于以土地要素间接入股企业，并作为企业股东享有分红利润。以纸质“地权凭证”以及土地租赁合同来确认土地产权，解决农地流转市场难以整合细碎化的土地产权问题。在“地权凭证”明确注明每个农民在企业承包的整片土地中所占的比例，以及注明土地类型、面积、肥力、当年价值等。土地合同期限届满时，当农民表示不再续约，企业只需把符合当年土地条件、当年土地的现值的土地（可以不再是原来的土地）归还给农民。既保护了企业经营地面附着物所能获得的利益，又维护了农民的合法土地产权权益。

2、规范“农民主体、村社中介”的土地流转程序

加强基层民主建设，健全村民自治组织体系，严格界分清楚村社组织与农民的权利，农民集中土地所有权由农民集体拥有，土地的处分与收益等由农民集体决定，村社组织依法从分散的农户那里获得土地，集体统一向外供给土地。必须完善村民代表大会制度，以明确的法律法规来保障会议流程程序化、合法化，推动村务透明公开化，保障农民的知情权与投票权，监督村社组织领导权利的使用，防止村领导人以权谋私，虚设农民的代表权。规范农村承包地确权登记，依法推进土地经营权有序流转，鼓励和引导农户自愿互换承包地块实现连片耕种。此外，村社组织在土地流转前期，制定土地利用的总体规划，控制土地流转总量，时刻以农民利益为出发点，与农民统一战线，做好协商沟通工作，在充分得到农民一致同意后，为农民提供法律帮助来签订土地租赁合同，后期做全土地转让变更的登记和备案工作，定期监督企业经营行为，以防企业私自更改农用土地，损害农民的土地权益。

3、健全土地流转市场的未来价格调节机制

浠水县大多企业是采取以送多少斤稻谷折算抵农民土地租金的方式，即租赁土地的价格，随着米价而波动。因此，土地价格围绕大米的市场价格而波动，遵循价值规律，在发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，更好发挥政府宏观调控作用。根据土地流转市场的现行价格与前五年的价格进行趋势分析，统计价格变动情况，建构相关数学模型，预测未来五年的土地价值，健全土地流转市场的未来价格调节机制。政府应该公开发布不同类型土地的现值以及未来预期价值，并制定规定要求企业在承包土地时，将土地在合同期间的增值计算到租金里。

4、完善土地征用补偿制度，合理分配补偿利益

流转的土地征用补偿标准应该分成三部分，一是在土地市场价格调节机制下，根据合理的土地等级价格的评估指标，以农用土地基准地价为基础进行计算补偿给农民；二是采用完全补偿原则，按地面附着物的市场价值偿还给企业；三是应对土地征用后的土地增值部分进行有效补偿农民，保障农民的土地权益。同时借鉴英国经验，即在土地补偿及收益分配的过程中，实行补偿金与改善金并用的措施。由于土地承包后，企业经营附着物获益，原有土地的农民虽然得到租金，但失去继续得益的机会，社会应酌情向企业抽一笔特别税——改善金，用来保障那部分出租了土地的农民的养老、医疗等社会保障费用。

[1] 陈靖：村社理性：资本下乡与村庄发展——基于皖北T镇两个村庄的对比[J]．中国农业大学学报（社会科学版），2013．

[2]冯小：资本下乡的策略选择与资源动用——基于湖北省S镇土地流转的个案分析[J]．南京农业大学学报（社会科学版），2014．

[3] 杨嬛、陈涛：生产要素整合视角下资本下乡的路径转变——基于山东东平县土地股份合作社的实证研究[J]．中州学刊，2015．

[4] 周敏、雷国平、李菁：资本下乡、产权演化与农地流转冲突[J]．中国土地科学，2015．

[5] 朱怡、杨新海：借鉴英国经验完善中国土地产权流转[J]．国际城市规划，2007．

[6] 夏柱智：虚拟确权：农地流转制度创新[J]．南京农业大学学报（社会科学版），2014．

（责任编辑：占雨秀）