精准扶贫的难点与创新机制研究

（云南农业大学经济管理学院，云南 昆明 650000）

精准扶贫的难点与创新机制研究

金裕民，赵陵南，曲来强

（云南农业大学经济管理学院，云南 昆明 650000）

中国农村扶贫在未来精准扶贫将成为主要方式，这是为消除经济减贫效应的下降势必要采取的措施。现阶段，精准扶贫的诸多方面仍不完善，在多个方面仍面临很多困难和问题。主要体现在精准识别、精准帮扶、精准管理等几个方面。所以，应从改革制定方法，改革贫困标准，改善精准识别机制；完善精准扶贫考核机制；探索和建立贫困户的受益机制；要创新精准扶贫工作机制，注重在扶贫资金管理、整合和金融体制等方面进行创新，以确保精准扶贫工作能取得理想的效果。

精准扶贫；供求对称；创新机制

一、精准扶贫的内容

精准扶贫是指具有针对性的对不同的贫困区域、不同的环境情况、不同的农户情况，对扶贫对象采取科学有效的方法，进行精准识别、精准帮扶、精准管理的治贫方式。实施精确扶贫，全面落实服务对象帮扶到户举措，是新阶段扶贫开发的基本要求。

1、精准识别

要实施精准扶贫，对象把握清晰，把握准确是其关键。因此，实施精准扶贫的首要环节是做好农村低收入人口、经济相对薄弱的村镇等帮扶对象的精准识别。现阶段，在对农村低收入人口进行建档立卡的基础上，对建档立卡低收入人口及经济相对薄弱的村镇实行动态管理，建立和完善对帮扶对象的精准识别、及时退出及纳入机制，使新出现的低收入户及时纳入给与帮扶，已达到稳定脱贫目标的农户及时的退出，从而确保扶贫对象能够准确真实，使精准扶贫工作更好的实施和开展。

2、精准帮扶

为了更好的实施精准帮扶，就必须多进行谈心、走访等方式切实的走进到镇、乡、户当中去，开展切合实际的调查研究。从而了解各家不同的基本情况、致贫的原因、实际的需求、致富愿景，逐户摸清进而制定出具有针对性的“一户一策”，按计划和措施进行符合实际的帮扶。还需根据基本情况，来实施精准产业扶贫，进行宜养则养、宜种则种、宜开展旅游扶贫则开展旅游扶贫，真正达到因地制宜、因户制宜，积极帮助和指引低收入户发展具有优势的特色产业，达到从一家一户的小规模经营向集约化、标准化、规模化的转变，使精准扶贫的成效不断提高。

3、精准管理

精准管理是指转变政府职能，进行监督考评机制创新，形成多维度机制，要杜绝扶贫资金挤占、挪用现象，进行科学化、透明化、可持续的扶贫管理。并且，要扶贫先扶智，防止贫困代代相传，防止返贫，形成扶贫长效机制。现实中，不舍得“脱贫摘帽”的现象经常出现，借扶贫名义向上级要项目、要资金、数字弄虚作假、走人情关系、国家资源出现挤占、浪费。导致没有实实在在惠及贫困群体。

二、实施精准扶贫的难点

1、精准识别环节

（1）标准识别方面

在操作中存在很大的技术难题：（1）难以精确测算农民人均纯收入；（2）实际中收入的测定成本过高；（3）其他标准不好评估，如残疾、疾病、丧偶、等标准，甚至一些道德标准。经常出现难以进行取舍、不易进行比较和区分的痛苦。因而，以了缓解各种矛盾和冲突，有的地区就出现了扶贫资金均分或轮流进行扶贫的做法。

（2）区域分布方面

为提高特困地区人民的生活水平，推动特困地区经济的发展，国家启动连片集中扶贫开发政策。实施政策后，区域分布上的矛盾，使部分贫困人口的社会资源分配受到不公平的待遇。一些不连片的贫困村被排除在政策范围之外。这就会出现一种矛盾的现象，往往在政策范围内的贫困人口可能按时完成了脱贫，但是没有被划入政策范围的这部分人口却仍然处在贫困当中。这会导致扶贫具有盲区，“精准”存在水分。

2、精准帮扶环节

（1）供求对称方面

精准扶贫要求根据具体实际情况针对贫困人群进行充分的分析，从而制定出具有针对性的扶贫措施。但是在现实中贫困户的情况各不相同，往往又比较复杂。工作人员想要组织财力、人力、物力去实施和真正落实“一户一策”的理念更是难以实现。因此，实际中出现了许多不考虑不同贫困户不同需求的现象。

（2）资金运用及可持续性方面

由于多种原因未能有效整合，使得一部分资金虽然通过其他部门或渠道进入贫困地区，但并没有与扶贫直接联系，或者多有损耗。在使用和投入等方面均在精准帮扶的范畴之外。按照国家政策，为了增加“造血功能”，扶贫资金的70%要用于产业发展。由于贫困户往往缺乏劳动力、资金等，因此，扶贫产业在操作中入户难。

在一些边缘地区，缺乏经营人才，即使有了投资，建起项目，但后续经营不下去，实际上并没有给当地脱贫。这样做大部分可归属于救济式或输血式的扶贫，治标不治本。怎样使其具备内生发展动力，能够实现扶贫对象和地区可持续的“造血式”精准帮扶策略，还需要人们不断摸索。

（3）精准管理环节

怎么样实施好贫困人口动态管理、能进能出精准管理，是实现真正精准扶贫的关键。贫困村、户一旦出现，相对的具有稳定性。建档立卡工作，具有一定的周期性。但贫困人口则不同，它则具有动态性，会经常的改变。静态与动态的对立矛盾即使是通过网络化和信息化等技术手段也不能完全消除。特别是更新档案信息时，有包括识别、审核、录入等几个方面，都要付出高昂成本。

要让真正需要扶持的贫困人口进入。只有根据扶贫对象实际真实的收入情况，及时进行进出调整，扶贫信息才能做到可靠、真实的，不然会使扶贫更加失真。但实际上，贫困户的帽子一旦戴上，要想再取下将面临巨大的阻力。

三、创新精准扶贫的工作机制

1、改革贫困标准，完善精准识别

现实中，单以收入作为贫困户的识别标准是脱离实际的，因为实际情况复杂，基层政府很难能掌握农户确却的收入情况。也是不可行的。应该弃用这种单一的识别标准，避免脱离实际的现象，建立多维多元的贫困识别标准。从而避免因国家与基层使用标准不同而出现的脱节的情况。国家的统计应从收入单一标准。转向收入、消费、健康、教育、资产等多维多元的转变。这种转变即符合贫困人口的实际状况，也符合国际上多维贫困的趋势。在国家统计局目前仍然以收入指标来计算贫困人口的情况下，精准扶贫要覆盖更多的贫困线以下的贫困户，就必须增大覆盖面，并扩大建档立卡的规模。国家统计局应按计算贫困人口数量的1.5-2倍进行建档立卡。扩大覆盖面，增加相应扶贫资金。

2、完善精准扶贫考核机制

目前会出现识别标准和扶持标准与考核标准不一致的问题。因为国家统计局依据收入和消费指标和贫困线标准，来对贫困人口进行估计，持续用这种方法作为精准扶贫效果的考核。建议只针对建档立卡贫困户进行精准扶贫效果考核，评估他们在多个维度的脱贫和改善情况，如收入、消费、资产、教育和健康等方面。这就要求完善建档立卡信息，完善农村住户抽样调查，使得建档立卡信息要反应在住户抽样调查当中。而且，国家统计局可对建档立卡户每年的实际情况的变化进行掌握，还可对情况的变化进行真实准确的评估。国务院扶贫办同样能使用建档立卡系统对扶持情况进行掌握和评价。

3、建立贫困户的受益机制

政府应有长远的眼光和长效的扶持措施。精准扶贫需要采取综合性措施和长远措施共同推进，因为导致贫困的因素有很多方面，并不是单一的原因。并且注重导致贫困的短期因素时，更应该干预它的长期因素。不仅要重视贫困户的产业和创收的发展，还更应该注重对下一代或儿童健康以及教育等方面的关注。针对问题，寻找应对的方法，从根本上阻止贫困的代代相传。别一方面怎样解决贫困农户经常面临的困难，如技术、资金、市场等方面，如何将贫困户纳入到现代产业链中，是创收和产业发展的重点。例如，在扶贫攻坚试点中，广泛采用公司＋合作社＋贫困户的模式的河北阜平县。这种模式下鼓励贫困户为公司或合作社出工从而得到工资收入，并且利用财政扶贫资金支持建档立卡贫困户入股来获取分红收入，同时贫困户将土地流转给公司或合作社来得到稳定的土地租金收入。政府则对参与吸收贫困户的企业在税收、土地、贷款等方面给予优惠扶持。再如，贵州的桐梓县采用联户合作生产的模式，由当地的养殖大户牵头，从而起到带动作用，统一组织建档立卡的贫困户生产，从技术和市场等方面解决和帮助贫困户所面临的问题。

4、改革扶贫资金管理体制

给与地方政府一定的自主使用资金的权力是很有必要的。因为它们对贫困户的情况更加了解，这样才能满足千差万别的扶贫到户需求。因此，让县乡政府根据具体情况确定有针对性的扶贫项目和方式，并且下放给县乡政府扶贫资金的管理也是必要的。中央和省级政府则应更多的关注资金是否滥用、当地扶贫的实际成效和考虑监督、考核、评估等方面问题。根据国务院扶贫办的统计，虽然目前下放到县一级的专项扶贫资金的管理权已经达80%。但是其它行业部门的资金管理权变化并不大，要想做到提高精准扶贫、使扶贫资金得到整合，更具针对性和效果，就需要进一步下放资金管理权，从长远看，财政体制需要改革，逐步加大对贫困县的一般性财政转移支付的力度，使事权和财权高度统一。

四、结语

为更好更彻底的实现扶贫的目标，中央和地方各级政府改变了以往的粗放扶贫模式。转而从标准、机制、方法等多个方面加强创新。来实施精准扶贫，也获得了明显的效果。可是，精准扶贫在实践中有许多的问题与困难需要解决，是一项相当复杂且长久的工程。这就要求在精准识别、精准帮扶、精准管理上进行破解，对精准扶贫的机制进行创新，优化扶贫资源配置，加快实现贫困人口脱贫致富的目标。

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（责任编辑：冷丽）