财政分权、地方政府行为异化和地区经济增长

王文剑/河南工学院

财政分权、地方政府行为异化和地区经济增长

王文剑/河南工学院

财政分权改革是否促进经济增长是中国分权改革面临的一个理论和现实问题。本文在梳理已有文献的基础上，提出财政分权从总体上有利于经济增长，但应修正第一代和第二代财政分权理论假设。因此，应结合中国的实际情况，在深化财政分权改革的同时，控制地方政府规模，优化地方政府支出结构，降低地方政府竞争带来的经济成本，才能最大限度地提高财政分权促进经济增长的效应。

财政分权；地方政府行为；经济增长

一、引言

关于财政分权改革最重要的争论集中在财政分权与经济增长之间是否存在单调关系。从现实看，发达国家的财政分权程度一般高于发展中国家。这是否意味着经济增长与财政分权程度之间存在正向关系呢？但正如上文所述，目前的理论和实证研究都无法证实这一问题，且在这个方面存在巨大的争议。因为支持财政分权促进经济增长观点的学者，需要许多假设前提，而在现实中，财政分权的效果可能因为制度、信息等方面的缺陷而大打折扣。更为重要的是，即使有相对完备的制度安排，资本、劳动等要素的流动也会使地方政府在税收和公共服务方面展开竞争，预算软约束导致地方政府规模过度扩张以及支出结构偏向，从而降低了财政分权对经济增长的促进效应。

二、财政分权与地区经济增长——一个文献的综述

（一）财政分权促进了经济增长的论述

针对中国的财政分权改革，Qian和Roland（1998）认为，1979年以前建立的M型层级行政管理结构，使得中央政府可以利用指标竞争，对地方政府官员形成强有力的激励机制，且地方政府竞争硬化了地方政府的预算约束，增加了地方政府对国有企业的救助成本，成为阻止地方政府无效支出的一种承诺工具，从而对中国经济改革绩效产生了积极影响。张维迎和粟树和（1998）以及朱恒鹏（2004）认为，20世纪80年代初的地方分权化改革导致了地区间竞争，而地区间竞争又反过来引发国有企业民营化。Lin和Liu(2000)研究了我国28个省份1970－1993年财政分权对人均GDP的影响，认为20世纪80年代中期以来的财政分权推动了中国经济增长。他们用财政收入增量中地方政府占有的份额（即边际分成率）来度量财政分权，认为财政制度变革和资源配置效率的提高是中国经济快速增长的重要原因。胡书东（2001）的实证检验则表明，财政支出内部的经济建设支出的分权程度与国民经济绩效呈显著的正向关系。沈坤荣和付文林（2005）运用中央与地方的财政收支全面地分析了财政分权与经济增长的关系，发现预算内财政收支对经济增长具有促进作用，但是预算外财政收支与经济增长的关系不显著。张晏（2005）采用地方政府预算内外财政支出与中央政府预算内外财政支出的比值刻画财政分权，对面板数据分析后发现从全国范围考察，财政分权对中国经济增长具有计量意义上的显著正相关。方红生、张军（2014）认为，财政集权将激励财政收入净流出地区地方政府伸出“援助之手”，而对净流入地区，虽然中央政府的转移支付对财政集权的“援助之手”有一定的抑制作用，但还不足以改变其援助之手的性质。

早期的财政分权理论渊源来自于19世纪末自由主义思想，与“小政府、小职能，大市场、大职能”的观点一脉相承，反对集权主义和政府过多地干预市场，使“看不见的手”发挥主导作用。这些理论却忽视了在地方政府具有独立权益后，原有的对地方政府行为动机假设是否成立的问题。特别是没有考虑到转型国家的财政分权实践，某种程度上理想化了政府行为动机，以至于财政分权改革可能会带来相当大的社会成本，如，市场分割等等。这样看，财政分权是否有利于一个国家和地区的经济增长，实际上需要许多假设前提，特别是对于转型国家来说，由于本身的社会经济制度与发达国家存在十分显著的差异，且这些国家还正处于社会经济制度向适应市场经济方向进行变迁的过程中，而财政分权改革仅能被看作这个制度变迁的一部分，使得单一评价这一变革的效果存在很多困难。

（二）财政分权不利于地区经济增长的论述

针对中国的情况，现有文献主要是从地方保护主义、阻碍市场化进程和导致投资波动、膨胀等角度，来讨论财政分权与地方政府对中国经济转型的不利影响（罗依.伯尔，2002）。目前的研究工作获得了如下一些有价值的研究结论。

第一，财政分权导致地方保护主义、地区间市场分割，不利于不同地区之间经济增长水平的收敛。财政分权使地方政府的利益更加独立化，较少地依靠中央政府的支持，因此，地方政府通过保护本地企业来增加收入和实现本地区的发展战略，“分权化是地方政府的保护主义行为的成因”，地方保护主义也扭曲了地区经济资源的配置，增加了分权的成本（严冀，陆铭，2003），突出表现为中国的分权化导致了地方官员控制下的“零碎分割的区域市场”（陆铭，陈钊，严冀，2004）。乔宝云(2002)通过计量模型显示，财政分权有助于经济增长，却降低了财政资源分配的均等性。殷德生（2004）运用地方财政支出占总财政支出的比衡量的财政分权指标，从实证的角度证明了财政分权程度的扩大拉大了地区经济增长之间的差距。 第二，财政分权不利于一个地区的市场化进程及其发挥促进地区经济增长的效应。在转型国家中，由于计划经济体制下很难内生出市场经济增长所需要的社会经济制度环境，财政分权必然伴随着社会经济领域的市场化进程（王玮，2003；李涛、周业安，2008），尽管中央政府对市场经济干预减少，但在分权制下并不能保证地方政府对市场干预也随之减少（林毅夫,刘培林，2002）。特别是，当地方政府面临软预算约束和借款比较容易时，中央政府进行宏观政策协调的难度更大。第三，财政分权造成了中国经济转型过程中的投资波动和投资膨胀。最早对中国的财政分权与经济增长之间的关系进行实证分析的Zhang和Zou（1996），利用1980至1992年28个省份的数据检验发现，财政分权对于各省的经济增长具有明显的负面影响。他们的解释是，对于处于发展中的中国而言，由中央政府进行全国性、基础性产业的投资项目，比如高速公路、能源、通讯等项目，同各省自己投资相比，对于各省的经济增长具有更重的影响，而财政分权削弱了中央财政对这些项目进行投资的能力。秦朵和宋海岩(2003)发现扩张性的中央与地方财政却对投资需求有着强烈的影响，各省的过度投资存在彼此攀比的网络效应。

本文认为，持财政分权阻碍了经济增长观点的学者是对第一、第二代财政分权理论为代表的持肯定态度的研究成果的一种“部分否定”。称其为“部分否定”是因为他们的研究成果是建立在放松主流财政分权理论的假设前提的基础之上的，从理论上讲并不否认主流的财政分权理论的基本观点，并不否认分权的总体趋势，他们关注的是在现有的分权体制下怎样更好的分权，以发挥财政分权所应发挥的经济增长效应。对于中国财政分权的理论和实践的研究，尽管这些不同的理论假说大都是基于对中国经济转型的经验观察而提炼出来的，应当说在不同层面上触及了中国经济转型的本质特征。但是，这些理论假说都或明或暗地认为，在面临中央统一的政策决策或经济冲击时，各个地方政府的反应是相同的。而事实上，由于各地区要素禀赋、市场经济制度环境和经济结构等方面在转型起点上的不同，当面临同样的政策或经济冲击时，使得各个地方政府受到的行为激励出现差异，并使其采取了不同的行为方式（高鹤，2004）。支持财政分权对转型国家经济增长有效的观点，实际上源于对主流财政分权理论的坚持和坚信，但是，作为转型国家的中国所具有的特殊状况使得财政分权实践结果与主流理论并不太一致，这就要求我们必须把财政分权理论放到中国所特有的社会政治经济背景进行研究，才能使我们的研究更加符合实际，所的出的政策建议更加切实可行。

三、地方政府行为异化与财政分权的经济增长效应——理论研究的展望

目前，从财政分权和地方政府行为这一视角来研究地区经济增长的文献大体上可以分为两大类：财政分权对地方政府规模和支出结构的影响，财政分权对地方政府竞争的影响。尽管财政分权扩大了地方政府的控制资源的权力，但加大了地方政府财政支出和参与地区竞争的压力，对地方政府发展本地经济和扩大财政收入产生显著的激励效应，但是这些激励也可能使地方政府出于满足自身利益的需要，采取损害经济增长的行为，如，过度地扩大政府规模，财政支出结构偏向，实施地区经济管制和地方保护主义等。同时，也可能使地方政府受到一定的硬约束，使其不至于放任自流，并引导其采取促进地区经济增长的行为模式。激励的两种效应导致各地区地方政府行为存在不同程度的异化，那么，各个地区地方政府究竟对哪一种激励产生积极的响应，则决定了地方政府行为对地区经济增长的作用是积极的促进还是消极的遏制，对这一问题的判断，则决定了最终对财政分权改革评价的最终结论。

（一）财政分权对地方政府规模及支出结构的影响

Brennan和Buchanan（1980）提出一个关于公共部门的著名理论（利维坦假说），将政府部门比喻成能够自我膨胀的“怪兽”(leviathan)，他们认为财政分权本身就是对这一“怪兽”形成有力约束，政府规模应该与财政分权程度呈反向变化的关系。有的学者通过实证研究证实了这一观点（胡书东，2001）。但有学者利用省级面板数据实证发现“利维坦假说”不成立( 孙琳、潘春阳，2009； 王文剑，2010) 。有学者采用省以下地方政府财政收支占全省财政规模比重来衡量分权水平，得出“利维坦假说”是存在的(Chen，2004； 庄玉乙、张光，2012) 。同时，傅勇、张晏（2007）发现，财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争，导致地方政府的公共支出结构存在明显的扭曲，“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”对经济的长期增长产生不利影响。乔宝云、范剑勇和冯兴元（2005）的实证表明，1978年以来的财政分权改革并没有增加中国小学义务教育的有效供给，造成这一问题的原因是，西方通行的财政分权导致社会福利水平提高的两种机制（“用手投票机制”和“用脚投票机制”）在中国并没有发挥作用。相关的研究基本上支持了上述观点。白洁和平新乔（2006）认为，财政分权背景下的财政激励不仅显著的改变了公共品供给的结构，而且改变了政府预算内外支出模式。

研究转型国家政府规模问题，必须关注到研究这些国家的宪政基础和法制背景与西方发达国家存在显著差异。对于处于转型阶段的国家，大多还没有在短时期内建立起适应市场经济运行的政府管理制度和机制，对于地方政府扩大自身收入和规模的行为，无法从法制层面上加以约束。例如，在中国，尽管预算外资金继续膨胀是目前财政部门改革的重心之一，但是有趣的是，在这个过程中，“财政部门必须考虑收入动员与控制需要之间的微妙平衡”（黄佩华，2000），就是说，中央之所以不能在短期内控制地方政府的收入规模扩张，其中一个重要原因是要避免预算外资金约束的硬化对地方政府增大财政收入积极性的挫伤。因此，财政分权所导致的地方政府之间的激烈竞争是否加大了地方政府的预算约束？值得进一步深入研究。而经验判断告诉我们，中国财政分权程度与地方政府规模扩大在时序和趋势上存在一定的吻合，认为财政分权导致了地方政府规模扩大可能更符合现实，而政府规模的过度扩张和支出结构偏向已经影响了财政分权的经济增长效应（文彦兵，2014；傅勇、张晏，2007；王文剑，2010）。如何在处理好“微妙平衡”的基础上，在现有的分权体制下找到制约政府规模的过度扩张的有利因素，是当前理论和实践层面上必须建议深化研究的领域。

（二）财政分权对地方政府之间竞争行为的影响

财政分权必然导致地方政府之间的竞争，这个竞争过程包括税收竞争、公共支出竞争、公共服务竞争和制度竞争，是一个非常宽泛的概念。Rosen(1993)认为，某一地方政府的财政支出依赖于与其相邻的其他地方政府的支出状况。从实证角度证明了一个相邻的地方增加其财政支出1美元使该地方政府的财政支出增加70美分。Oates(1991) 的研究表明，地方政府为了吸引新的公司进驻本地区，可能通过降低环保标准和减少对本地区的污染控制来进行竞争。周业安和赵晓男（2003）的调查发现，在财政分权体制下中国的地方政府在竞争层面上存在进取型、保护型和掠夺型等多种行为类型。钟晓敏(2004)认为，我国从20世纪80年代开始到90年代中后期的分税制改革以后，各地的财政竞争在税收竞争基础上，又力图通过提供优质的公共产品和公共服务来吸引外来资源，扩大税基，从而使地方财政竞争逐步从单纯的税收竞争转向税收竞争和支出竞争并存的阶段，并且在发达地区，财政支出竞争的作用愈加凸现。地方政府通过多样化基础设施服务水平进行竞争能减少财政支出竞争造成的资源浪费，地方政府通过多样化基础设施水平能减少其财政支出。而且，多样化基础设施水平不会引起其他地方进行模仿，反而会促进其他地方政府提高其基础设施多样化水平（张军、傅勇等，2006）。张恒龙和陈宪（2006）认为，中国各个地区地方政府的竞争主要是通过财政支出竞争的形式展开的，原有的以税收优惠的方式进行的地区竞争已不再是主要方式，而各个地区地方政府在竞争区外资源时通过加大基础设施投入则具有显著效果，但也造成对教育、医疗等公共产品服务上的投入相对不足。

根据西方财政分权理论，地方政府的竞争所带来的利与弊都是有条件的，在Oates(1972，1993)的模型中，只要政府采取Bardhan(2002)的官僚主义政府假定，地方政府的竞争就会带来次优的公共品供给。这说明居民生存环境质量的下降和政府的官僚行为有关。因此，对于这种地方政府以居民生存环境的质量下降为代价来发展经济的行为，必须进行规制，除了依靠中央政府的协调外，更重要的是要依靠选民的有效监督。显然，在中国由于对地方政府官员任命的权力是来自上级部门，而非本地居民。因此，地方政府之间可能会出现不记得失的恶性竞争行为，可能会严重牺牲居民的利益，更为关键的是，使财政分权促进地区经济增长的机制得不到有效发挥，降低了其经济增长效应。对这一问题的深入分析，将对为什么一定要规范地方政府竞争行为以及如何规范提供一些很好的启示。

王文剑（1974—）：男 河南大学经济学院，河南，开封，河南省新乡市人，博士，研究方向为财政分权与区域经济增长。

本文的研究得到了“2012年教育部人文社会科学研究青年基金项目（12YJC790191）”的资助。