新常态下加强央行依法履职内部审计的思考

新常态下加强央行依法履职内部审计的思考

王松

在我国经济发展进入新常态以及全面推进依法治国、从严治党的大背景下，作为央行内部一种制度性的监督机制，内部审计如何促进人民银行依法履职是新时期内审深化发展的重大课题。本文在讨论人民银行依法履职内涵的基础上，对新时期加强人民银行依法履职审计监督的重要性、存在问题以及改进路径进行了分析。

人民银行；依法履职；内部审计

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法行政、加快建设法治政府作出了战略部署。在我国经济发展进入新常态的背景下，人民银行及其分支机构必须准确领会四中全会精神，依法履行中央银行各项职责，促进国民经济健康、平稳发展。作为央行内部一种制度性的监督机制，内部审计如何促进人民银行依法履职是新时期内审深化发展的重大课题。本文在讨论人民银行依法履职内涵的基础上，对新时期加强人民银行依法履职审计监督的重要性、存在问题以及改进路径进行了分析。

一、人民银行依法履职的内涵

人民银行依法履职是指人民银行及其分支机构根据《中国人民银行法》等法律、法规的授权，按照法律、法规规定的程序，积极履行其金融管理和服务职责的行为。人民银行作为我国中央银行及国务院组成部门，既肩负宏观调控的重担，又承担金融服务的职能，既负责制定和执行货币政策，又具有金融监管权限。因此，相对于一般行政机关，人民银行依法履职内涵十分广泛，从法律角度至少包含如下内容：一是合法履职。人民银行必须依照法律、法规的规定履行制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的职责，促进经济金融平稳、健康发展；没有法律法规的规定，不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定；此外，还必须按照法定程序履行职责，逾越法律授权履职就是越权，不按法定程序办事就是滥权，均是行政乱作为的具体表现。二是合理履职。人民银行在履行行政职责过程中，必须遵循公平、公正的原则，平等对待行政相对人；所采取的管理措施和手段应当必要、适当，避免损害行政相对人的合法权益。三是积极履职。行政机关履行的职责，本质上既是一种公共权力，也是一种法定义务。因此，人民银行必须积极履行其法定职责，否则就会构成行政不作为。

二、加强人民银行依法履职内部审计监督的重要性

(一)加强人民银行依法履职内部审计监督是落实依法治国方略的根本要求。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及国务院2015年发布的《法治政府建设实施纲要(2015年-2020年)》中均明确提出，要建立健全对依法治国、依法行政的常态化、长效化监督机制，切实加强审计监督，为依法治国、依法行政方略保驾护航。内部审计是我国审计监督体系的重要组成部分，促进依法治国方略的贯彻实施是其义不容辞的职责。当前，我国改革进入攻坚期和深水区，国际国内经济金融形势复杂多变，人民银行作为中央银行的作用更加重大。加强对人民银行依法履职的内部审计监督，既是促进人民银行依法履职的重要手段，也是贯彻落实依法治国方略、深入推进法治政府建设的根本要求。

(二)加强人民银行依法履职内部审计监督是防控履职风险的现实需要。随着我国法制日趋完善，公民法律意识日趋增强，人民银行依法履职工作受到了越来越多的社会关注。人民银行承担的制定和执行货币政策、维护金融稳定以及支付结算、货币发行、征信管理等具体职责，不仅事关宏观经济运行，也涉及到企事业单位以及个人等微观主体的切身利益，履职稍有不慎，极易引发履职法律纠纷。事实上，近年来人民银行系统因为行政不作为或者乱作为，从而引起行政复议和诉讼的情况时有发生，给人民银行的正常履职和声誉带来了较大的负面影响。加强对人民银行依法履职的内部审计监督是防范和化解履职风险的现实需要。

(三)加强人民银行依法履职审计监督是内审深化发展的必然选择。国际内部审计师协会(IIA)对内部审计的定义是：内部审计是一种确认和咨询活动，它采用系统化、规范化的方法来对风险管理、控制及治理程序进行评价，从而提高组织效率，实现组织目标。显然，关注单位组织治理，促进单位依法履职是内部审计的重要内容。近年来，人民银行借鉴国内外先进审计实践经验，积极推动内部审计从传统合规审计向现代管理审计转型发展，更加重视履职绩效，更加关注行政风险。因此，无论是国际内部审计准则还是人民银行内审转型实践，都要求加强对依法履职的审计监督。

三、人民银行依法履职内部审计监督中存在的问题

(一)审计理念不先进。无论管理层还是操作层，仍有不少人对内部审计的确认与咨询职能内涵界定不清楚，对内部审计促进单位依法履职的作用认识不到位，导致在审计实践中往往拘泥于传统合规性审计思路，注重对依法履职细枝末节问题的检查和揭示，未能紧扣履职绩效、行政风险等关键词，从“法无授权不可为、法定职责必须为”的高度，对人民银行履职的合法性、规范性和有效性进行全面审计，未对人民银行依法履职存在的体制性、机制性问题进行深入分析，并提出有针对性的意见和建议，制约了内部审计职能作用的有效发挥。

(二)审计重点不突出。在全面推进依法治国、从严治党的背景下，对人民银行及分支机构的外部审计和巡视力度越来越大，要求越来越高。从外部监督内容来看，不仅关注财经制度、党纪法规的遵循性，还高度关注重大政策的贯彻落实和法定职责履行情况，强化对行政权力的制约和监督。比如，审计署2015年连续开展了中央重大政策贯彻落实情况跟踪审计，其中就涉及到人民银行支农贷款政策制定及执行；中央巡视组2015年对人民银行的巡视高度关注行政执法开展及自由裁量权运用。反观人民银行内部审计，一些单位对依法履职审计监督重点与外部审计、巡视重点契合度不高，对人民银行制定和执行货币政策、维护金融稳定的职责履行情况关注较少，对货币政策新工具以及支农再贷款等政策跟踪审计力度不够。

(三)审计成果运用不充分。内审成果作为内审部门获得和加工的、有助于增加组织价值的所有信息总和，对于加强风险管理、提升履职能力都具有重要作用。当前，人民银行依法履职审计监督成果运用还存在一些问题，集中体现为审计成果本身质量不高，成果运用渠道不宽。成果质量方面，一些单位审计发现简单罗列、审计分析浮于表面、审计建议泛泛而谈、审计报告琐碎冗长，缺乏对审计发现的多方面、多角度、多周期地加工和提炼；成果运用方面，仍主要限于传统的整改通知下发和整改报告上报，成果运用渠道单一，成果运用载体单调，降低了内部审计对依法履职的促进作用。

四、加强和改进人民银行依法履职内部审计监督的路径

(一)构建依法履职审计新模式。按照新时期内部审计深化发展的新要求，积极构建以风险为导向、以控制为主线、以治理为目标、以增值为目的的依法履职内部审计新模式，促进人民银行更好地履行央行法定职责。实施这种依法履职审计模式的关键是抓住“两个结合”。一是将风险导向与问题导向相结合。要将风险导向和问题导向的审计理念贯穿于审计项目管理的全过程，围绕风险等级较高和问题易发多发的领域，重点对履职的合法性、规范性、有效性进行审计，高度关注履职过程中的越位、缺位、不作为、乱作为，充分揭示履职法律风险、舞弊风险和声誉风险。二是将业务审计和调查研究相结合。要积极开展研究式审计，在对履职活动的合规性进行审计确认的同时，抓住依法履职过程中体制性、机制性问题深入开展调查研究，积极为健全依法履职制度、完善依法履职决策机制建言献策。

(二)完善依法履职审计类型。一是深入开展履职审计。履职审计作为一种传统审计类型，对促进领导干部和被审计单位依法履职具有重要作用。当前深化履职审计的关键是准确界定审计内容和评价重点，要紧扣依法行政和依法治行，重点评价领导干部和被审计单位是否做到合法履职、合理履职和积极履职，充分发挥履职审计应有的职能作用。二是深入开展履职绩效审计。依法履职的核心要义是积极、合理履行法定职责，这正是绩效审计要评价的内容。要围绕依法履职，借鉴审计署重大政策跟踪审计思路，针对人民银行推进简政放权、外汇管理“五个转变”、再贴现政策制定和执行等开展绩效审计，既要关注履行职责“对不对”的问题，也要高度关注政策制定和执行得“好不好”和“能不能更好”的问题，从而促进相关政策的优化和完善。三是深入开展履职风险管理审计。要针对人民银行履职风险，积极开展风险管理审计，从内部环境、风险识别、控制活动、监督检查等风险管理要素出发开展审计，促进被审计单位采取有效措施防范履职风险隐患。四是深入开展履职跟踪审计和连续审计。有针对性开展跟踪审计和连续审计是保障审计成果运用的重要手段。要合理制定跟踪审计和连续审计计划，针对依法履职审计监督中发现的重要问题，加大后续跟踪审计力度，促进问题的整改落实；对依法履职、依法行政重要领域，积极开展连续审计，促进履职水平的持续提升。

(三)加强依法履职审计成果开发运用。一是提升审计成果质量。要增强内审成果开发转化意识，针对依法履职审计监督中发现的问题，加大审计分析和挖掘的力度，深入分析问题背后体制性、机制性原因，注重从履职风险和绩效管理等视角提出前瞻性的审计建议。二是拓展审计成果运用渠道。要建立健全内审部门向各级管理层的定期汇报制度，全面反馈依法履职审计监督中发现的各类问题，提出优化履职的审计意见；要建立健全内审部门与各职能业务部门定期交流和沟通机制，积极利用风险提示书、审计建议书等形式，促进业务部门加强条线管理；要建立健全审计发现问题通报和整改责任追究机制，加大对履职中存在问题的通报力度，加强对通报问题的后续跟踪，并适时启动追责和问责，有效促进依法履职问题的切实整改到位。

(中国人民银行南京分行，江苏 南京 210004)

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