PPP模式在高速公路领域应用特点分析

赵瑞瑞，姚国鑫

（河南省交通规划设计研究院股份有限公司，郑州450052）

PPP模式在高速公路领域应用特点分析

赵瑞瑞，姚国鑫

（河南省交通规划设计研究院股份有限公司，郑州450052）

为提高高速公路的建管养运效率，促进高速公路的可持续发展，政府和社会资本合作（PPP）模式在高速公路领域得到广泛应用。高速度公路运营投资规模大，运营周期长，收入的不确定性，而PPP模式项目回报机制合理，收益合理，需求低。

高速公路收费；政府和社会资本合作；模式PPP

一、引言

PPP（Public-Private-Partnership）直译为“公私合作”，其历史悠久，被各国广泛应用于公共基础设施的建设和运营。在我国，从20世纪80年代，随着引进外资开展大型基础设施建设，PPP模式被大量采用，包括深圳沙角B电厂、广西来宾B电厂、成都第六水厂、北京第十水厂等项目。进入21世纪，随着建设部鼓励公用市政设施特许经营及《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号，2004年3月19日）的发布，PPP模式在市政基础设施领域渐次出现，例如北京地铁4号线、国家体育馆（鸟巢）等PPP项目。目前，随着政府在立法、财政、管理体制等不同方面逐步完善PPP制度体系，PPP模式在包括城市供水、垃圾处理、轨道交通、医院、新城开发、市政道路等在内的多个行业、领域均有项目出现。

20世纪80年代以来，随着我国经济的高速增长，公路等技术设施的建设也进入快速发展时期。随着国家在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式等相关政策的出台，PPP模式在高速公路等交通运输项目中得到了应用。根据财政部建立的全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台统计，[1]截至2016年9月末，全部入库项目10 471个，总投资额12.46万亿元，入库项目中市政工程、交通运输、片区开发3个行业项目居前三位，交通运输行业入库项目1 268个，总投资额3.71万亿元，其中高速公路项目的投资额为2.06万亿元占比55.5%。

二、PPP的定义

2014年12月2日，国家发展改革委《关于政府和社会资本合作的指导意见》[2]提出，政府和社会资本合作（PPP）模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担与长期合作关系。

2014年11月29日，财政部发布《关于政府和社会资本合作模式有关问题的通知》[3]提出，PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

虽然以上定义表述不同，但核心内容是一致的。PPP服务的领域是公共服务，政府择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方订立合同，明确权责利关系，由社会资本提供公共服务并获得合理收益，以充分发挥市场机制作用、转变政府职能、提升公共服务的供给质量和效率、实现公共利益最大化。

2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》[4]明确在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用PPP模式。

三、高速公路运营特点

（一）投资规模大

河南省的收费公路构成主要为高速公路，占总里程的97%。2015年全省高速公路续建项目（不包括改扩建）14个，建设规模790公里，总投资5799454万元，平均每公里造价为7341万元；2015年的新开工项目工5个，建设规模133公里，总投资1 368 043万元，平均每公里造价为1.03亿元。随着高速公路建设的继续，未来造价成本还将进一步提高。

（二）运营周期长

根据《收费公路管理条例》，经营公路的收费期限按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不超过25年，国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不超过30年。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》[7]特许经营期限最长不超过30年，但是对于投资规模大、回报周期长的项目，可以约定超过30年。河南省目前的经营性高速公路项目，其收费期限基本均为30年。高速公路项目的特许经营期限在基础设施和公用事业领域属于时间较长的。

（三）收入不确定

高速公路的营业收入主要来源于车辆通行费，其由项目收费标准和路段交通量决定。项目收费标准一般是参照项目影响区域同类高速公路收费标准测定后报有关部门批准，其变动的可能性非常小。而交通量的大小在前期的效益分析中则主要根据项目影响区域的经济发展状况等因素进行预测得到，预测得到的交通量则会与实际运营过程的交通量可能存在一定的差距，存在一定的风险，并且这部分风险是不受社会资本控制的，无法通过社会资本自身的经营管理质量的提高，来提高道路的交通量。

（四）收益先亏损后盈利

项目收入来源主要来源于车辆通行费，而项目交通量的发展往往需要一个过程，则就造成了项目经营收入前期少，然后通过培育期后慢慢增多的一个特点。但是项目产生的运营管理费、财务费用则是基本在一个稳步发展的过程，因此项目前期会产生大量的负现金流，这就决定了项目收益是一个前期亏损后期盈利，回报周期长的收益特点。

四、高速公路PPP模式特点

（一）项目回报机制合理

根据社会资本取得投资回报的资金来源，项目回报机制可以分为使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种方式。高速公路项目由于其投资回报的资金来源首先是收费公路权益产生的收入，主要包括收费权、广告经营权和服务设施经营权，在此基础上如果经营性收入不足以覆盖项目投资成本，则需要政府提供补贴。因此高速公路的回报机制只能是使用者付费和可行性缺口补助。可行性缺口补助的形式由很多种，但是政府要逐步从“补建设”向“补运营”转变，可在依法给予融资支持和项目沿线一定范围土地开发使用等支持措施仍不能完全覆盖成本的基础上，考虑给予合理的财政补贴。对于符合《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》要求的项目，可按照交通运输重点项目资金申请和核定规定，申请投资补助。

（二）收益合理

社会资本在参与PPP项目的过程中，通过提供服务来获得合理收益。收益主要是对项目的盈利能力的分析，可以采用静态的总投资收益率、项目资本金净利润率等指标，也可以采用动态的财务内部收益率指标。2013年3月15日，按照《国家发展改革委、住房城乡建设部关于调整部分行业建设项目财务基准收益率的通知》有关要求，公路行业经营性项目的资本金税后财务基准收益率由之前的7%调整为6%。因此，高速公路PPP项目，其收益指标可采用资本金财务内部收益率指标，其合理收益可略高于行业设定的基准收益率6%的要求。

（三）需求低

设定好合理收益后，如何保障社会资本的合理收益，这是吸引社会资本参与项目的重要措施。收益由项目全生命周期内的成本和收入决定，成本可以通过社会资本通过其自身提高管理水平得到控制，而高速公路项目的收入主要受实际运营过程中的交通量影响，这是社会资本方无法控制的。并且财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》规定，原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担；法律、政策和最低需求等风险由政府承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。因此为保障社会资本合理收益，需要政府提供“最低需求”（即最低收费收入），当项目实际运营过程中能达到“最低需求”时，则就超额部分享有利润分配权利，否则政府予以补贴。

（四）跨地市联合招标

公路项目是线性工程，特别是高速公路项目其整个路线涉及到多个地市，在引入社会资本时，如果每个地市进展不一致，会造成整个项目的进度滞后，同时有可能会形成新的断头路，产生不好的社会效益和经济效益，造成不必要的财政支出。因此在在项目PPP操作过程中，根据项目实际情况，可以开展不同地市政府的联合招标，共同确定项目投资人。

五、结语

随着高速公路通车里程不断提升，路网不断完善，人民群众的出行越来越快捷便利，但是政府充当管理、投资主体的建设模式也为各地政府和交通主管部门带来了巨大的债务负担和融资困难，使地方政府不堪重负。

为破解交通基础设施建设资金“瓶颈”，鼓励社会资本通过PPP模式，参与高速公路投资、建设、运营和维护，与政府共同参与项目全周期管理，发挥政府和社会资本各自优势，提高高速公路服务供给质量和效率。在项目PPP操作过程中，要加大评价和监管力度，真正实现政府和社会资本合作双方风险共担、利益共享、长期合作，增加供给、提高效率。

[1]中华人民共和国财政部.全国PPP综合信息平台项目库季报第4期[EB/OL].http://jrs.mof.gov.cn/ppp/dcyjppp/ 201611/t20161103_2450051.htm l2017-02-08.

[2]国家发展改革委.关于政府和社会资本合作的指导意见[Z].2014-12-02.

[3]财政部.关于政府和社会资本合作模式有关问题的通知[Z].2014-11-29.

[4]国务院办公厅.关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知[Z].2015-05-19.

[5]JTG B01-2014，《公路工程技术标准》[S].北京：人民交通出版社，2014.

[6] 国务院.收费公路管理条例[Z].2004-09-13.

[7] 国务院.基础设施和公用事业特许经营管理办法[Z]. 2015-04-25.

[8]财政部交通运输部.关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见[Z].2015-04-20.

［责任编辑：谭志远］

F830

A

1005-913X（2017）05-0121-02

2017-02-28

赵瑞瑞(1985-)，女，河南开封人，经济师，硕士，研究方向：交通规划。