新形势下地税部门如何防范税收执法风险

■况克冰 付清磊 乔 莉

新形势下地税部门如何防范税收执法风险

■况克冰 付清磊 乔 莉

税收执法风险，是指在税收执法过程中潜在的可能给税务执法主体和税务执法人员带来不利后果的各种因素。税收执法涵盖了税务机关和税务执法人员面向管理相对人履行征税职能的各项行为，从税务登记到纳税评估，从贯彻税收政策到税务检查，从行政处罚到行政复议诉讼等，在这些税收管理活动中，执法风险点是普遍存在的。

一、税收执法风险现状

税收执法风险来自于两类因素，一是非主观行为，是税务干部在不知不觉中出现的，容易受到忽视，往往是出了问题自己根本就不知道，是相对不好控制的，如工作人员对政策把握不准、不按流程办理等；二是主观故意，主要表现在一些税务干部依法行政的意识淡薄，不严于律己，执法不公、执法腐败、以权谋私，这类风险“险”在明处，是相对好控制的。根据这些因素，综合考虑，税收执法风险主要表现在以下几方面：

1.税收管理面临的风险。税收管理主要包括税务登记管理以及涉税审批等。如部分纳税人申请虚假停业，管理员未进行实地核查即核准从而造成偷逃税款而应承担的责任；纳税人申请停业税务机关未按规定结清税款、滞纳金、罚款或未按规定收存其登记证件或发票造成税款流失而应承担的责任。纳税人申请办理注销时，税务人员未按要求清算税款、滞纳金、罚款或未按规定收缴其登记证件或发票造成税款流失而应承担的责任。注销登记环节风险点主要表现为纳税人申请办理注销时，税务人员未按要求清算税款、滞纳金、罚款或未按规定收缴其登记证件或发票造成税款流失而应承担的责任。

2.税收流程面临的风险。税务人员对逾期未申报的纳税人不采取法定的催报催缴程序从而造成税收流失应承担的责任；税务机关或税务人员违反规定提前征收或延缓征收税款，或未按照国家规定的税收征管范围和税款入库预算级次将税款及时、足额入库，存在积压、挪用、转引税款行为而应承担的责任；对采用核定征收方式征收税款的税务机关或税务人员未按照规定的程序核定应纳税额，或核定的应纳税额与实际应征税额明显偏低造成税收流失应承担的责任；对纳税人欠缴的税款未按规定进行催缴，或未按规定采取相应的税收保全和强制执行措施从而造成税收流失应承担的责任。

3.税务检查面临的风险。检查时未按法定程序进行检查，如未出示检查证或未下达税务检查通知书，未按规定履行被检查人陈述、申辩告知义务，或收集的证据来源不合法、手段不合法以及违反法定程序采取税收保全措施和强制执行措施等而应承担的责任；在检查实施和法律适用方面主要是对违法行为定性错误、事实认证错误或错误理解法律条文从而造成税收流失应承担的责任；对下达的《税务处理决定书》和《税务行政处罚决定书》涉及的各项税款、滞纳金和罚款未按规定组织入库从而造成税款流失。

二、当前税收执法风险管理存在的问题及产生的原因

1.因政策理解不透彻产生的执法风险。为了更好地落实好上级文件精神，税务部门的基层单位往往都会结合本地实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定。这些办法和规定固然对提高税收征管质量和税务人员的工作积极性起到了一定的作用，但却忽视了对本系统人员的法律保护，“捆住”了自己的手脚，一旦出现问题，就为司法机关追究税务干部的责任提供了依据。

2.因执法文书理解不到位产生的执法风险。有的是因为税收执法人员业务不熟，违反执法程序引起的执法风险。部分税务执法人员不深入学习和钻研税收业务，不懂装懂，凭感觉、凭经验、凭关系执法而造成执法错误。有的是因为税收执法人员对税法及相关法律的理解有偏差，执法质量不高。如：税务行政处罚决定书记载证据不够全面准确，未严格按照《行政处罚法》第19条第一款第（二）项内容填写。有的是因为执法人员随意执法留下风险隐患。如税务人员随意放置发票，或随意将系统自用密码透露他人，造成不法分子非法操作虚开发票等后果。

3.因政府干预等影响产生的执法风险。在当前各地都在努力发展经济的大环境下，为了招商引资，搞活地方经济，擅自出台各种税收优惠政策，干预税收执法，然而出现问题以后还要税务机关承担责任。税收立法与我国法律体系之间仍存在不协调，使税法与其他法律法规的衔接不通畅，造成相关部门协税护税意识不强，影响了税法的实施效力，容易形成执法风险。随着法律的逐步普及，公民、法人依法维权和自我保护意识不断增强，使税收执法风险的变数越来越大。

三、防范和化解税收执法风险的必要性

1.有利于稳定税收执法队伍。税收执法人员的执法安全应该得到保障，否则将影响税收执法队伍的稳定性，损害征管一线工作人员的信息和动力，不利于各项税收工作的开展。因此，防范和化解税收执法风险、保障税收执法安全是保护干部、稳定队伍的基础。

2.有利于树立税收执法形象。时刻保持良好的执法风险意识，做到依法治税，服务周到，提高纳税遵从，可以有效降低税收执法风险，真正树立自身及全体税收执法队伍的形象。

3.有利于保障税收征管质量。如果税收执法人员能够始终保持执法风险意识，就能确保政令畅通，使各项税收方针政策及规章制度得到很好的落实，可以促进执法人员增强工作责任，做到尽职尽责，应收尽收。

四、应对税收风险的对策与建议

1.强化综合治税水平，通过信息平台防范风险。对税制缺陷和税收政策漏洞，基层税务部门要多做调查研究，积极提出对策，用适当的方式推动税制和政策不断完善。一是健全信息共享机制。发挥地方政府的协调作用，积极构建综合治税领导小组，通过加强与工商、住建等单位协作，实现涉税信息共享。二是深化第三方涉税信息应用。加强涉税数据分析研究，按类归集整理出有效信息，做好第三方数据质量管理，提高数据的真实性和可用性；定期进行数据比对和筛查，通过分析预警，及时发现差异，提高税源管理的针对性。三是做好税收风险防控。依托第三方数据信息，加强比对分析，查找风险点，确认风险等级，做到应对举措分级处理，及时堵塞征管漏洞。

2.加强风险思想认识，高度重视税收执法风险。不论是组织还是个人，对执法风险防范措施的寻求，其前提是对自身工作正确认识，对执法风险本身高度重视。一是正确认识执法风险。少数执法人员感觉不到执法风险的存在，没有风险意识，对执法风险缺乏警惕，这种主观心理本身就是一种风险。二是端正工作理念。社会经济持续发展，税务工作要求日益提高。少数税务人员既不加强业务学习，也不严格要求自己，不作为甚至乱作为，执法风险急剧升温。三是严肃工作态度、习惯。在平常执法工作中，养成认真、细致、谨慎的工作态度，严格按照制度和程序执法的工作习惯，才是防范执法风险的根基。

3.完善税收工作立法，健全税务内部管理制度。前面指出，立法与制度的缺陷是产生税收执法风险的重要原因之一。不断完善税务立法，健全内部管理制度是反税收执法风险的制度保障。一是公平、科学进行税收立法。税收立法不合理，纳税人税负过重，容易普遍出现税收违法甚至犯罪的现象，大幅度增加税务工作人员的执法风险。科学立法要求在立法技术上尽可能避免出现法律漏洞、理解歧义及法律适用存在冲突等现象。二是制定科学、可行的内部管理制度。内部管理制度要充分考虑实际操作性，防止自设陷阱。一旦内部管理制度不具有操作性，实际执行无法达到制度要求，那对执法人员而言，这就是无法回避的执法风险。三是岗位职责规定简洁、明晰。从总局到省局再到县局，对内部管理制度层层细化，一旦出现漏洞，又不断制定、出台文件，导致税务人员对岗位职责和工作流程认识不到位，难以完全达到制度的要求，再次面临执法风险。

4.强化系统内部监督，完善税务人员教育机制。税收执法过程中的许多问题都与监督和教育不到位有关。少数组织和个人，对监督和教育重视不够，制度落实不足，但我们不可忽视二者在执法风险防范中的作用。一是保证内部监督全方位有效执行。税务机关的纪检监察部门对执法人员的监督要彻底、全面，处分教育要到位、深刻，在初期最大可能实现执法风险防范甚至杜绝。二是强化自身监督意识。就执法个体而言，外部监督总是有限的、间接的，最有效的是自我监督。严格的自我要求，严厉的自我监督对执法风险的防范具有不容忽视的作用。三是提高教育效果，教育工作常抓不懈。思想教育虽不具有立竿见影的功效，但对养成良好的习惯和态度，保持对执法风险的高度警觉具有基石作用。

5.明晰风险岗位职责，完善各项风险应对机制。根据总局下发的相关制度要求，将税收管理权、征收权、稽查权彻底分开，克服传统税务管理制度的弊端，进一步深化税收管理制度。一是税务机关在制定规范性文件的时候要注意文件的合法性，避免与相关法律、法规发生冲突而引起的风险；在制定内部规章制度的时候，不能拍脑瓜、想当然，而要经过认真的研究、充分的论证，切实注意对税务干部的法律保护。二是税务人员要尽力做好本职工作，避免因自身工作失误而引起的风险；要严格遵守各项法律、法规，避免因违法行政而引起的风险。三是加强纳税评估和纳税辅导，使企业能够通过补税纠正违规；健全预警机制，定期对管辖纳税户的纳税情况进行评估，发现偷逃税及其他异常情况，立即向稽查部门反映，由稽查部门严肃查处。

6.加强税法宣传力度，优化纳税服务提高遵从。在税收执法活动中，我们要做好税法宣传，协调各方面的关系，争取社会各界对税收工作的理解和支持。积极开展以类似“依法诚信纳税，共建和谐社会”活动和不惧曝光涉税典型违法案件，扩大影响，提高社会依法纳税意识。要切实增强服务意识，优化纳税法服务，继续完善政务公开制度，降低纳税成本，努力构建和谐地税，才能有效保障税收执法和税务干部的安全。

（作者单位：进贤县地方税务局）