新预算法下地方政府融资监管

钱清华

新预算法下地方政府融资监管

钱清华

在2016年财政部公布的数据显示我国地方政府融资金额逐年的飞速增长，出现部分地方政府偿还债务的压力较大，存在很大的债务风险问题。文章从地方政府融资现状入手，通过中华人民共和国审计署对地方政府债务的调查表明，地方债务存在负债过重可能导致的无法还债的情况，根据地方政府融资的特点指出新预算法出台后地方政府融资监管仍不完善的原因，以及在结合我国国情的同时学习其他国家有关地方政府融资监管的改善措施。

新预算法；地方政府；融资行为；监管

一、我国地方政府融资现状分析

地方政府融资问题在《地方政府性债务风险应急处置预案》的发布后，无论是在学界还是社会都进行了激烈的讨论。2015年1月1日的新《预算法》在实施过程中确实解决了许多旧《预算法》存在的问题，但仍有一些问题没有解决。中国目前是以GDP为基准进行考量，地方政府为了发展经济，会通过债务融资的方式处理资金匮乏的问题。

（一）我国地方政府融资现状

财政部在2016年11月份披露的财政收入与支出数据表明全国在2016年的前三个季度在公共管理方面支出了近15万亿，在此中仅仅负担债务利息就达到近百分之三。但在2010年时，还不到百分之二。在社会整体利率下滑的情况下，利息仍持上升趋势的原因就是因为政府债务的膨胀。

在新《预算法》公布至今地方政府融资金额依旧呈现大幅增长的趋势，并且在新的监管条件下，政府购买服务、PPP成了新的渠道。表面来看，这两者并不属于地方债务，但实质上地方政府通过这两者还是实现了融资功能。所以现在虽然在融资平台上显示的地方政府融资的数据有所下降，但总体上全国地方政府的负债金额仍然居高不下。近年来地方政府融资方式的多样化导致地方政府融资监管难度上升。

（二）我国地方政府融资的特点

我国地方政府融资一直以来存在以下几个特点，这也是在新《预算法》实施后依然无法阻止地方政府融资规模扩大的原因。

首先是投资回报率低、资金使用效率低。审计部门指出全国融资平台大约吸纳了近百分之四十的新增加的贷款，但融资平台吸纳的资金却不能在短期内收回成本，因为融资平台的资金流向往往趋于一些非经营类的，盈利性较弱的机构。

其次是地方政府预算金额管控过于宽松。虽然规定要以量入为出为原则实现收支平衡，但是实际支出要远远大于收入，而且地方政府一般进行的公共设施投资，回报年限拖得太长，通常都要十几年，而在十几年后我国的通货膨胀更可能导致取得的收益大大的缩水。这样来看支出和收入间的差距就更大了。

最后是追责机制的不完善。近日，国务院颁布的预案反映了追责机制过于温柔，在发生达到一定严重程度时才适时启动责任追究机制，而在这项预案出来之前，追责机制启动就更为困难了。

二、新旧预算法下地方政府融资监管

继1995年《预算法》的出台，2015年《预算法》就政府的预算以及债务管理机制等方面修改了八十二条。

（一）旧预算法对地方政府融资监管的缺陷

由于地方政府要发展当地的经济，完善基础设施建设，预算金额却不足以支撑，但若是用向融资平台借贷的方式，却容易对地方财政运行的安全问题埋下隐患。1995年的预算法在面临当代的政府融资问题时已无法全部解决，在新建立的财政制度下，地方政府拥有了较大的自主控制财政运用的权力，这就使得原本就岌岌可危的财政情况更加危险。但是1995年的预算法紧紧控制的情况是国家来进行主导，面对地方政府对于地方财政进行主导的情形并没有做出过多的规制，在资金超过预算范围内时，地方政府职能向融资平台借贷。这样不仅危害了地方政府的财政，还降低了国家财政支出明息的公开度。

预算法律制度存在明显的缺陷还表现在我国地方政府的预算一直采用量入为出的政策，地方政府不列赤字，地方政府必须合理地安排财政收入，但由于地方政府在中央安排了重大工程建设后，为了配合中央的建设计划的实施，地方政府必须也要对当地的建设投入大量的资金。这种情况的出现在并没有给地方经济带来多大益处的情况下，还对地方政府的财政造成了负担。

（二）新预算法对地方政府融资监管的完善

国家通过对预算法审稿的多次恢复、许可，展现了对于地方政府财政状况的重视，在经过再三考虑后，国家对于地方政府借贷资金的渠道进行了拓宽，但也在这基础之上设立了许多约束性的规定，可见国家对此的慎重对待的态度，在1995年《预算法》之上作出了许多变更，相比较于旧预算法的制度规定，新预算法有以下两个优点。

一个是有助于化解地方政府债务风险。新预算法重要的一个变化就是将地方政府的债务管理进行理顺并且规范。新预算法对一定级别以上的政府在有关公共设施建设赋予了举债权，对于防范债务风险方面也是如此，在这种制度的规制下，在经过上级政府的许可后，市级以及县级政府可以通过发行债券来筹集资金。财政部门以替地方政府减负为目的，将各方的利益平衡，制定了债务置换的计划。赋予了地方政府在一定数额下的举债权利，即在一定数额下不必通过融资平台进行举债，为了迎合城市的制度等方面的建设，市级以下的政府为了筹集资金，向融资平台借贷是一个很好的选择。为了制止地方政府的债务来源不清，借贷方式不符合规定的现象出现，为了使得政府债务透明度的提高，拓宽政府举债的方式是一个不错的选择。

另一个是使得地方政府融资的渠道、方式不再狭隘。财政收入的变化与经济发展相关联，我国财政收入会随着经济增速减缓而减少，但各项财政支出却并没有收敛。修改后的《预算法》特别在预算管理的内容中添加了地方政府债务，将地方政府债务纳入到了法制管理的轨道中。根据国务院颁布的通知，鼓励符合条件的项目运营主体通过各种有利于降低融资成本的方式进行融资，这就使得政府筹集资金的渠道变多。

三、新预算法下地方政府融资仍存在的问题

国家对新颁布的《预算法》在对地方政府筹集资金等各方面都进行了新规范，但不足仍然存在。

一个是无法消除地方债务风险。对于这个方面，原因是多方面的。既存在外部问题也存在内部问题。新法对地方政府举债权的放开只能解决地方政府融资渠道不通顺这一外部问题，对于中央和地方政府间财权与事权不匹配、政府间财政转移支付制度不规范、政府职能未彻底转变等问题，就显得无能为力。

其次是新法没有具体的制度规范，大部分是指导性的宏观控制。《预算法》是需要其他细化性的法律来进行配合实施的，仅仅从宏观的角度进行大纲式的规定，并不能实际解决问题。为了使得地方政府财政治理体系有完整性，必须从各个法律对于这一问题进行组合式的综合治理。

四、完善地方政府融资行为监管措施

（一）对地方政府融资金额进行管控

应当建立财政支出的明细账户，明确每一笔资金的确切去向，在一定范围内实现资金项目的公开透明，至少在部门内或者部门成员之间实现透明化。缩减一些不必要的财政支出，比如出差的旅馆住宿费用定位在一定价位内，避免不必要的浪费，旅馆环境舒适干净即可。俄罗斯规定除经济不稳定的情况限额可以适当调整外，地方政府借款不能超过预算支出，也不能超过同年度的净收入。巴西政府明确规定，当地方政府的资金状况尚可，银行的净资产甚至都没有政府债务余额多时，是禁止地方政府获得贷款的。

国务院发布通知也指出，国家中央对于地方政府资金借贷出现的问题，实行不救助原则。这表明地方政府须对自己的行政行为负责，不再无条件的收拾残局。

（二）建立偿债准备金制度

偿债准备金制度可以在地方政府在财务出现周转不灵时，解决债务不能及时偿还的尴尬局面。从偿债准备金中提取资金进行周转，不仅及时解决了债务问题，也缓解了资金周转不灵对地方财政的冲击。保加利亚政府就严格限制了政府债务的担保，并且要求地方政府及时对债务进行报备，并通过建立偿债准备金的方式对债务风险进行层层把关。

（三）建立风险防治制度

风险防治制度对地方政府债务危机进行预警和管控，各个国家也是设立风险预警和评估制度来管控风险的，例如美国俄亥俄州模式和哥伦比亚“红绿灯”模式。美国俄亥俄州模式是设立财政计划和监督委员会，将地方政府债务以其自身的财务状况为基准，来对其风险高低进行研究，将风险高的政府进行针对性的管控。哥伦比亚也是用类似的方式将地方政府划分为不同的层级进行不同程度的管控。

[1]刘剑文.地方政府发债权的现实可能性[J].法学,2012，(10).

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[6]冉富强.我国地方政府性债务困境解决的法治机制[J].当代法学,2014,(03).

[7]《关于加强地方政府性债务管理的意见》,国发[2014]43号.

[8]《关于深化预算管理制度改革的决定》,国发[2014]45号.

钱清华，南京财经大学经济法研究生。

D922.29

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1008-4428（2017）07-132-02