由一起变更建筑使用性质处罚案例引发的几点思考

王詹

DOI：10.16661/j.cnki.1672-3791.2017.30.128

摘 要：随着经济社会的快速发展，产业结构更新加快，建筑规模逐步扩大，新老消防技术规范和安全隐患相互交织，给防火监督工作带来了诸多新的问题和考验，本文以膳魔师（中国）家庭制品有限公司建筑使用变更案例，深入分析建筑使用性质变更的矛盾冲突点及隐患危害，阐述执法查处的基本形式及存在问题并提出相关建议和对策。

关键词：建筑 变更 执法 对策

中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2017）10（c）-0128-03

近日，笔者在翻阅多起执法处罚案例时发现，案情表面上看比较简单，多家单位因改变了原建筑使用性质，先后被处罚两次。但是，这些案例实则反映了当前消防监督执法中一个很普遍却又难以彻底解决的问题，由于先天性或者其他方面的缺陷导致申报消防审批存在困难，在服务经济发展的大环境下，消防机构如何能在正常执法程序中尽可能让企业少遭受损失。

随着经济社会的快速发展，产业结构更新加快，建筑规模逐步扩大，新老消防技术规范和安全隐患相互交织，给防火监督工作带来了诸多新的问题和考验。与之相对应的是，当前防火工作的压力和责任则是与日俱增，消防执法的社会效果与法律效果发生冲突，严格执法与文明服务之间能否找到最佳平衡点，是所有消防监督执法人员必须面临的挑战。作为一名基层大队防火监督员，现结合这些执法处罚案例和当前防火工作客观现状，就如何有效治理改变建筑使用性质存在消防安全问题方面，浅谈几点个人思考。

1 典型案例基本情况

膳魔师（中国）家庭制品有限公司，位于昆山市陆家镇合丰开发区金阳路55号，有建筑共7幢，面积为6万m2，现有员工约2100人，公司类型是有限责任公司（外国法人独资），主要从事家庭制品生产高真空节能焖烧锅、保温杯、瓶等。

2015年4月9日，大队消防监督员在检查中发现膳魔师（中国）家庭制品有限公司综合楼改作员工宿舍，4期1号厂房、3期2号厂房内设置金属抛光工段，员工浴室未进行消防竣工备案，大队以未进行竣工备案的案由对其处罚款人民币壹仟元整的处罚。

同时，下发了《责令限期改正通知书》，责令限期整改，期满复查，发现仍未备案且未停止使用，大队即下发了《建设工程竣工验收消防备案违法通知书》，通知单位停止使用员工宿舍、金属抛光工段和员工浴室并依法申报备案。2015年7月1日大队检查发现该单位仍未备案且仍在使用，大队以抽查不合格不停止使用的案由对其责令停止使用宿舍、金属抛光工段和员工浴室，并处罚款人民币叁万元整的处罚。

该公司综合楼改作员工宿舍、金属抛光工段由于前置条件的限制（规划、建设等部门的批文）竣工消防备案一直无法申报。也就是说从发现问题开始，该公司无法进行整改，从而引发责令三停的处罚。该单位愿意投入资金整改实质性火灾隐患，也愿意接受消防部门的处罚，但是其认为如果关停员工宿舍，则将遭到巨大损失甚至无法运营，也可能引发员工集体性事件，因此拒不配合执行停止使用员工宿舍的处罚。

2 建筑使用性质变更的矛盾冲突点及隐患危害

（1）建筑从“合法”变“永久违法”。以膳魔师（中国）家庭制品有限公司为例，原本该综合楼已通过消防备案，但因其生产需求，单位将其改作员工宿舍，建筑使用性质的改变导致其从备案合格建筑变成未经消防备案的建筑。由于住建部门对已经完成的项目是不补办施工许可证的，不满足消防审批、备案条件，导致该建筑成为消防部门的“永久违法”建筑。在经济发达地区“寸土寸金”的环境下，综合楼改作宿舍楼、厂房改作仓库的情况屡见不鲜，甚至出现了工业厂房变身宾馆、饭店，以及主打低价销售“工厂店”，并且呈现一种流行趋势的现象，大量建筑开始陷入无法取得许可文件的僵局。

（2）火灾危险类别变高。在经济发达的地区，厂房内部结构根据订单的需求、工艺的要求来调整。“8.2”中荣爆炸事故的一个主要原因就是该单位擅自在原有车间改设成抛光车间，直接将原先的丁类厂房建筑上升到甲、乙类，改变了建筑火灾危险类别。膳魔师（中国）家庭制品有限公司厂房内设置金属抛光工段，虽然面积不大，并增加了防爆设施，但无形中增加了事故的发生几率和危险性。

（3）内部环境混乱复杂。不少大型企业由于搬迁或者生产规模缩减，便将原有的厂房建筑对外租赁，有些不到10000m2的厂房，能有20多家小型企业同时入驻，涉及到电子、纺织、通讯、餐饮等不同领域，相互间私自隔断，各自为阵，整栋建筑被分割得七零八落，消防安全通道随意隔断，消防设施严重损坏缺损，甚至还有员工宿舍、生产、存储混用在同一建筑的情况，内部环境十分复杂混乱，但缺乏统一的管理单位，合法及违法相互交杂，缺乏统一有效的安全管理。

3 执法查处的基本形式及存在问题

（1）监督执法层面。以膳魔师为例，大队最终决定责令单位停止使用并处以罚款，却因该单位认为在积极申报中发现存在不可抗力，停止使用将导致巨大损失，导致与监督执法人员出现矛盾冲突，为避免引发员工集体性事件，停止使用难以执行到位，出现消防工作社会面的“死结”，消防监督员即使有心想要解决问题却无计可施。针对此类案件的执法处理，消防部门前期行政处罚的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。但是到最后却难以执行到位。监督员受到企业生产效益、服务地方经济、政府关心介入和维护社会稳定等方面诸多方面原因的影响，从而做出的一种“人性化”执法选择，无疑加重了自身的责任与压力。采取强制措施，势必引起更沉重的后果，并且此类现象普遍出现，执行不慎，势必会引起连锁反映。因审批条件不足造成被行政处罚的情形最终将消防监督员带入一个消防执法的“死局”。

（2）隐患整改层面。对于监督员检查中发现和提出的问题，单位都能够积极投入相应的资金和人力自主整改，大队加大技术指导力度，定期开展上门服务，确保实质性火灾隐患尽快整改。然而，由于先天性或者受规划、建设等部门前置条件约束等方面原因，致使程序性违法行为无法整改到位。这其中主要有以下几个方面问题：①建筑规划变更无法办理。对于改变规划用途的厂房建筑，社会单位要消除程序性违法行为，就必须按照规定办理相关消防审批，然而，在办理消防审批手续的前提是需向规划部门办理建筑规划变更手续，但实际上，规划部门在综合考虑建筑使用性质、建筑投资规模和实际功能使用等因素后，不予办理的项目并不会出具相关意见。②施工许可证较难办理。2013年4月27日住房与城乡建设部第13号《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》有明确规定，施工许可证只需要经审核过的设计图纸，这个“审核”是指建设工程图审技术服务机构的图审，不是政府相关部门，更不是消防设计审核。建设工程采用设计备案或者竣工验收消防备案的方式在公安部第119號令《建设工程消防监督管理规定》也有明确规定，应当向公安机关消防机构提供备案申报表、指定相关材料及施工许可文件复印件。按照住房和城乡建设行政主管部门的有关规定进行施工图审查的，还应当提供施工图审查机构出具的审查合格文件复印件。依法不需要取得施工许可的建设工程，可以不进行消防设计、竣工验收消防备案。变更建筑使用性质一般都属于改建、扩建工程，面积也大多超过300m2且投资都在30万以上，按照项目涉及备案要求，在办理消防审批手续时，需提供施工许可证，由于住建部门对改建、扩建项目施工许可证办理方面综合考虑很多前提因素，很多业主因无法提供所需证明以及其他方面原因，不愿主动办理，或者也可以说是很难办理。尤其是300m2左右的小型2次装修工程项目，存在施工周期短办理施工许可证时间长，从周期起止时间算无形中成本增加，导致小业主不愿意等。另外一个原因就是，很多业主不懂得相关法律条文，再加上为了节省成本，于是在重新装修完之后，再向住建部门申请办理施工许可证，而住建部门对已经施工已经完成的项目是不办理施工许可证的，这样的事情也非常多见，很多项目就因为施工许可证难以办理或者是无法办理，致使项目无法报批。③先天性条件制约。不少单位将原先丁戊类厂房建筑作甲、乙生产或者仓库使用，按照要求，必须增设泵房、水池等相应的消防设施，同时建筑耐火等级升高，建筑之间的防火间距需符合规定，然而，实际上变更后使用的厂房建筑很多都无法满足要求，甚至没有地方建造泵房、水池。endprint

4 相关建议和对策

（1）突出单位主体责任，转变消防监督检查方式。①进一步明确单位主体责任。新修改的《安全生产法》从单位安全生产责任制的落实、单位安全生产投入保障、单位安全生产专业技术队伍建设、单位安全生产教育和培训、单位事故隐患排查治理等方面，都作为单位的主体责任进行明确。在消防监督管理工作中，一方面可以按照安全生产法的要求，对单位履行消防安全管理主体责任进行监督管理。另一方面，在修改消防法时，可以借鉴安全生产法，进一步细化明确单位的消防安全主体责任和单位内部消防安全管理人员的责任。②转变监督检查方式。检查单位时，将重点查隐患，转变为重点查单位履行消防管理职能，查单位自身开展消防工作的情况。真正让单位形成消防工作就是其自身工作的一部分的认识。而不是现在这种上级检查某一单位消防工作时，辖区消防监督人员比单位消防管理人员还要紧张的局面。③按照消防法的规定，严格实行按比例监督抽查制度。无论是开展日常监督检查还是专项行动，对检查对象都制定监督抽查计划对检查的范围进行明确，而不是采取卷地毯的方式进行全覆盖，把政府及其监管单位的职责都转嫁到消防监督员身上。具体到对某一单位进行检查时，重点在于全面检查单位自身落实消防管理工作的情况，对单位是否存在隐患情况采取局部抽查核实的方式，通过加大惩处力度来督促单位履行消防管理，开展自我管理。这样做的益处是：一是不会本末倒置，消防法建立抽查制度是为了给单位施压，督促单位落实主体责任；二是不会责任不明，以往大包大揽的工作方式造成很多人出现消防责任就是消防部门的责任的错误观点，矛盾冲突也容易被激化到消防机构，不利于工作开展；三是有助全民消防，可以充分发挥单位消防安全自我管理的积极性。

（2）坚决查处实质性火灾隐患，建立完善程序性违法行为报告抄报制度。首先，加大实质性火灾隐患的查处力度。对变更建筑使用行为，存在实质性火灾隐患的，以及相关法律法规和法定程序，进行相应的处罚并责令单位当场或者限期整改火灾隐患。期间，消防监督人员严格执法，热情服务，积极协助单位提供相应的技术整改措施，推动单位尽快整改实质性火灾隐患，如丁戊类厂房建筑作甲乙类使用致使火灾危险类别变高且隐患无法消除的，必须督促其恢复建筑原有使用功能，拒不整改的，按照程序实施临时查封措施。其次，建立完善程序性违法行为抄报通报制度。在完成实质性火灾隐患整改的基础上，督促其办理相关消防手续，确实因先天性条件或其他方面原因制约无法办理的，消防部门按照法定职责和程序，责令“三停”，并建立完善形成情况报告抄报制度，定期向市、区镇两级政府报告，并一并抄报规划、建设、土地等相关职能部门，在完成消防执法程序的基础上，提请政府协调相关部门协同处理，以政府主导或者部门联合办公形式，做出最终的处理结果，这样做确保消防部门在执法程序到位、减轻责任压力的同时，由政府主导多部门协同配合，借助《城乡规划法》《建筑法》《建筑工程施工许可管理办法》和《建设工程质量管理条例》等法律法规，综合考虑地区经济社会发展的大局，协调推进类似案情的处理。

（3）落实简政放权要求，深化消防行政审批改革。现行的建筑工程消防行政审批是实行双审查制，既对建设单位做程序性审批，又对建设工程消防设计是否符合消防安全技术规范标准做实质性技术审查。针对建设工程施工图审查而言，消防行政审批与建设行政主管部门的行政审批，存在有内容重合、职能交叉的情况。建筑工程消防设计本身就是建筑工程设计的组成部分，消防、建设行政部门对建筑工程施工图纸设计、审查的依据都是国家有关建筑工程设计规范标准，只是各自审查的重点不一样；规范标准有关消防内容的强制性条文，建设行政主管部门在审查时同样也会遵照执行。如果按照国家简政放权的要求，在消防行政审批过程实施技术审查和行政审批分离的审批制，将建筑工程消防设计技术性审查交由施工图审查机构完成，公安机关消防机构只进行程序性审批。同时建议，筑建部门将施工图审查与施工许可证可同步发放。对无法满足审批条件的单位，全权交由上游部门依规处置，将恶性循环从源头上控制。

（4）完善消防中介技术服务，推动消防工作社会化。鼓励专业性消防服务机构为单位提供专业化的消防服务。要充分运用市场这只看不见的手，来推动消防安全管理的社会化。一是将现在公安消防机构行使的部分技术管理职能转变为中介技术服务机构的服务职能。如消防设施检测、消防安全评估、消防职业技能鉴定等。二是鼓励单位在完善自身消防管理责任体系的同时，向社会专业消防服务机构购买消防专业服务。消防安全管理服务、消防设施维护保养、消防强制保险等一些消防管理及保障工作，可以通过经济的手段由单位购买服务来解决。单位从事消防工作的人員有限，消防专业知识不足，而专业消防技术服务机构正是单位消防管理工作最合适的补充。

现有模式下，有限的警力要用在重点单位、重点场所和重点环节。只有解决了哪些工作是单位本身应该做的，哪些问题是可以通过第三方机构解决的，哪些职责是消防监督机构必须履行的，分清各自的责任边界，才能避免消防监督职责不明、消防管理不到位、责任追究无限化的局面。

参考文献

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[5] 第十届全国人大常委会.城乡规划法[Z].2008-01-01.endprint