浅析行政程序的功能

摘 要 行政程序的范围相当广泛，包括行政立法、行政执法和行政司法程序，行政程序的功能发挥就是要将我国法律由制定走向实施，因而充分发挥行政程序的功能可以促进我国法律制度的健全与完备、人民的安居乐业、社会的安定有序，从而加快推进法治国家建设。本文旨在通过分析行政程序的功能内容，找出功能发挥存在的问题，并提出建议加以改善。

关键词 行政程序 功能 法律制度

作者简介：刘恒恒，天津市宝坻区人民检察院案件管理办公室科员。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.126

一、行政程序的功能内容

功能，是指一件事物或者一种方法所能发挥出的有效作用。由此，行政程序的功能则是指行政程序因其开展所能够发挥出的功效和作用。一般情况下，人们最初设计行政程序的初衷是希望通过发挥它的功能控制行政权力、提高行政效率。行政程序的具体功能主要包涵以下几个方面：

（一）行政程序的行政功能

1.控制行政权力。行政权力是把双刃剑，其具有双重性质，“当它被约束在科学的法制范围以内，依法运作时，就有保证政府官员廉洁为政及行政的高效化作用，从而能维护统治秩序，促进生产力以及整个社会的发展；当权力没有或不受法制约束时，它就会超出轨道被随意滥用，转化为掌权者谋取私利的工具，成为吞噬社会肌体的病毒，从而出現腐败现象。” 行政权力的行使必须符合法律的规定以及必须符合法定的程序，一旦违反法律严格规定的行政程序就要受到法律的严厉制裁。由于行政程序在设定时就已经拥有了强制性和威慑力，所以行政机关在行使权力时必须严格按照行政程序的规定来行使，这样就可以有效地避免贪污腐败之风的盛行，从而遏止权力滥用和防止权力腐化。

2.遏制权力腐败。“行政程序不是一个仅供行政权力单向流动的通道，而是同时容纳行政主体、行政相对方以及其他程序参与人并使他们的行为符合一定的方式、步骤、期限的一个‘场域。” 在这个场域内，所有单位不论是行政主体还是行政参与人都应当遵守行政规则、受到规则制约。只有这样，才不至于使行政程序失去它应有的价值和功能，才能为国家制度的发展和完善创造有利的制度条件。行政程序的功能能够很好的起到遏制行政权力腐败现象的作用主要表现在：第一，行政程序包含的行政制度和其所遵循的行政原则都能够最大限度地防止腐败的滋生。例如：行政程序的公平、公开原则以及行政听证制度等都是公认的可以有效的防止腐败现象产生的最好见证。第二，行政程序制度是一种制约、限制行政权力者行使行政权的有力工具，合理行政原则可以最大限度地限制行政权力者行使自由裁量权，这对遏制腐败现象的产生有着重要的意义。

3.提高行政效率。随着社会的发展，人们对行政效能提出了更高的要求，当前行政管理就是要逐步实现高效化。现代行政程序制度的发展越来越重视行政处理的科学化、效率化、合理化，这使得行政管理的活动能够越来越简快、方便、高效。与此同时，行政程序的功能还注重给权力者一定的处理问题的自由化，这样可以使行政机关能够在符合行政规则的前提下灵活自由地处理相关问题，避免行政行为的死板和僵化，充分提高行政效率。

（二）行政程序的法治功能

1.行政程序的外在的法治功能。一方面，实体法律通过行政程序连接行政个案，是两者之间重要的“纽带”。“有基本法律就必定需要有‘中间的途径去施行权力，因为如果一个国家只凭一个人一时的反复无常的意志行事的话，那么这个国家便什么都不能固定，结果也就没有任何基本法律”。 制定出的实体法律只有通过行政程序的正当实施才能够得到合理使用，发挥出其应有功效。另一方面，规范的行政程序其本身就是法治追求的重要内容。在推进法治国家进程中，只有依靠公平、公正、规范的行政程序，行政权力才能更好的被人接受和遵守。从这个意义上来说，行政程序的规范化程度可以直接反映出一个国家的法治水平。

2.行政程序的内在的法治功能。一方面，虽然实体法的法律正在不断的得到完善，但是实体法的完善不可能汇集到社会生活的方方面面，不可能包括所有的法律需要调整的对象，并对其每一个方面做出很详细的规定，但是行政程序可以在一定程序上弥补实体法的空缺与不足。另一方面，行政程序本身存在内在的法治观念。不管是对行政程序方面的违反还是对行政实体方面的违反，都要受到法律的制裁，承担相应的法律责任，而在责任划分上，行政程序体现了一种个案处理精神，通过行政程序的开展，在法律规定的责任范围内对行政相对人作出符合实际的责任认定，这体现了行政主体对行政相对人的权益和人格尊严的尊重。

二、行政程序的功能存在的问题

行政程序的功能虽然对我国法治国家的建设有那么多辅助作用，但是那些是我们所说的正功能，而行政程序的功能有正负之分，所以我们依然需要避免行政程序的负功能带给我国法治国家建设的阻碍作用，以保障法治国家建设的健康发展。一般的行政程序对于行政过程系统存在着一种镶嵌于其内在结构中的、难以察觉的负面效果，我们可以将其分为以下几个方面来阐述：

（一）功能理念的偏离

行政程序的产生起初是为了保障国民权利的需要，但是行政程序一旦产生后，保障国民权利的价值便慢慢地变了味，行政程序的功能便借着保障国民的“外衣”改变了其初衷。究其原因一方面是因为有些法律专家中立场的需要，另一方面则是人们追求经济利益的原因。法律专家在对行政程序的功能进行演化时便慢慢地只追求行政程序理论上的完备性，而最初的保障国民权利的价值理念便被淡忘的只剩下一点印痕。这样行政程序的价值意义就失去了本来的面目和功能，与我国法治国家建设的道路就背道而驰了。

（二）工作重心的偏离

行政程序的存在有着高度的中介性和技术性，但是行政权力的决策者与实施者则是我国的行政工作人员，他们在实施行政权力时主要考虑的是如何更好的去完成他们上级交给他们的任务指标，而不是去想着如何更好的去为人民服务，如何去保护行政相对人的权利不受侵害。行政工作人员的工作重心完全发生了偏离，他们把上级视为了一切，只关心自己是否严格的完成了上级的任务。endprint

（三）责任的推诿

行政程序拥有中介性，行政程序就像是一种线性生产线，行政工作人员在执行上级的任务时，都认为自己只不过是在代理他人执行行政程序而已，而没有体现出一种职业道德，當行政程序的执行出现了问题之后却没有个体来承担责任，使之在整个工作的行政程序中游离，而对行政相对人造成的损害更是无人问津。责任的推诿给行政相对人的权利和利益造成了严重的伤害，亟待需要解决。

三、更好发挥行政程序功能的建议

为了加快我国法治国家建设的进程，行政程序的功能完善仍然面临着诸多亟待需要解决的问题，笔者认为应该从以下几个方面对其进行改进：

（一）加强行政程序法治观念的培养

提高行政机关人员的法治观念的培养，将其与行政机关人员的意识相结合，提高他们为人民服务的宗旨，加强对行政机关人员的教育，让他们真正的了解到人民才是国家的主人，从内心提高他们为人民服务的热情，首先改变他们“穿制服是高人一等”的错误认识，加强他们对执法过程正当性的重视，不但要看结果的合法性，更应当注重过程的正当性，提高执法实效。加快我国行政管理体制的改革，从而更好的为法治精神的建设提供良好的行政环境。

（二）加强现代政治体制改革

针对行政程序功能理念失落的现实问题，我们不但需要加强现代政治体制的改革从而对行政机关进行有效的监督，防止行政机关的专制化，增强行政权力的透明度，从而保证行政相对人的权利得到实现。除此之外，还应当加强行政公开制度的建设，使国家权力行使过程中的不公开的问题得到有效的解决。

（三）保障公民权利实现

增加各种渠道来保证国民权利的实现，只有充分的保障国民权利的实现，我国的行政决策才能更多的体现民意，反映民情，从而更好的为人民服务。这不仅是我国政体的性质决定的，更是我国的基本国情的要求。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，国家的宗旨就是为人民服务，只有充分的保障国民权利的实现，才不会使国家丧失其本质，变成统治阶级进行专制统治的工具。

（四）树立正确的职业操守

加强行政机关工作人员全心全意为人民服务的宗旨，真正的做到为人民谋利益、求发展。只有树立正确的职业操守才能在工作中不偏离中心，认真完成上级分配的任务很重要，但是不能完全为了任务而忘记自己的宗旨，损害人民的利益。除此之外，行政机关工作人员还应当勇于承担工作责任，增强工作的责任心，不在工作中相互推诿，提高个人的工作能力，这不仅是每个行政机关工作人员需要提高的，而且还应当始终如一，坚持到底。

注释：

傅兆龙.国家权力制约论.南京：南京出版社.1991.191-192.

关宝英.行政法与行政诉讼法.北京：中国政法大学出版社.2004.199.

[法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）.北京：商务图书馆.1982.15.endprint