沿海船舶边防治安创新管理

摘 要 在我国大力实施海洋强国战略的背景下，如何应对沿海地区经济格局的转变为我国公安边防部门沿海船舶边防治安管理所带来的影响是公安边防机关下一步工作的重中之重。文章从现阶段我国沿海船舶边防管理现状入手，分析其管理发展障碍，并提出创新意见，以提升沿海船舶边防治安管理水平。

关键词 沿海船舶 边防治安 管理

作者简介：林泽华，中国人民武装警察部队学院研究生。

中图分类号：D631 文献标識码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.322

随着“一带一路”倡议和海洋强国战略的提出，我国沿海地区形势发生了翻天覆地的变化，沿海地区经济进入高速发展阶段。同时，伴随着中国海警局的成立，沿海边防管理力量发生转变，公安边防机关，作为维护我国沿海地区社会治安秩序的主要力量，船舶管理又是公安边防机关实行管理的重要职能之一，如何创新沿海船舶边防治安管理，充分发挥公安边防机关在沿海地区的重要作用，是公安边防机关必须重视的问题之一。

一、沿海船舶边防治安管理概述

（一）沿海船舶边防治安管理的概念

在寇学亮的《新形势下边防沿海船舶治安管理问题探析》一文中，是这样定义沿海船舶边防治安管理的：“沿海船舶边防治安管理，是指公安边防部门为了维护沿海港口及海上治安秩序，保障船舶及其作业人员的财产安全，防范、打击利用船舶进行各种违法犯罪行为而依法进行的管理活动。”笔者认为，沿海船舶边防治安管理就是公安边防机关依照相关法律法规对沿海所有船舶所进行的管理，包括船舶证件管理、渔船民管理、港（岙）管理等多个方面。

（二）沿海船舶边防治安管理的特点

沿海船舶边防治安管理相对于其他国家和地区相同类别的管理具有特别之处，主要表现为：首先是执法主体特殊性，依照2000年公安部发布的《沿海船舶边防治安管理规定》第一章第三条明确规定公安边防部门是沿海船舶边防治安管理的主管部门，对沿海船舶具有行政管辖权，沿海船舶必须到公安边防部门办理相关证件后才具有合法资质；其次是执法对象固定性，沿海船舶边防治安管理的执法对象就是在沿海边防辖区的所有类型的船舶；最后是政策多样性，根据不同沿海省份的特点，不同省份的船舶边防治安管理政策也不尽相同。

二、沿海船舶边防治安管理现状

（一）渔船民法律意识淡薄

受教育水平和思想水平的限制，沿海渔船民往往是世世代代以近海养殖、捕捞为生，在他们眼中怎样获取最大的经济利益才是他们所应考虑的最重要因素，而相关法律法规往往被他们所忽视。很难做到主动去边防机关进行相关证件的办理、审验及船舶检查，随意更换船上作业人员而不到边防部门进行登记，无证、证件超期问题严重。

（二）无证小型船成为管控难点

根据有关部门规定，一艘渔船要想具备出海作业的资质，必须先到渔政部门登记备案，再到边防部门办理《出海船舶证》、《出海船舶户口簿》，这一套程序走完之后，才算这艘渔船能够出海作业，但是现实情况确实沿海边防辖区大部分为自制铁船、木板船甚至是塑料船，这些船安全系数低，根本无法通过相关部门资质审核，而且由于对相应政策缺乏必要的了解，在渔船民眼中，渔船办证审批程序也过于繁琐，这些因素就造成了沿海边防辖区无证船舶数量的不断增加，这些无证小型船舶设备陈旧，边防部门也无法对之施行有效的管辖，成为沿海边防辖区最大的治安隐患。

（三）船舶管理责任不清

依照有关规定，对沿海船舶具有管辖权的部门为公安边防机关、当地海事部门、渔业部门、海警部门，这些部门管辖权重叠、责任划分不明，缺乏合理有效的分管机制，遇到问题相互推诿逃避，使得边防机关船舶管理工作受阻。如边防机关与海警部门对海上案件管辖权的划分一般以三海里为界，即三海里以内归公安边防机关管辖，三海里以外归海警部门管辖，但这一划分原则缺乏理论支撑，且与现实情况不符，真实情况却是，渔船在海上发生治安案件时报警电话往往直接打到公安边防机关，按照公安部“有警必出”的规定，边防机关接警之后又不得不管，而这种案件大部分又不归边防部门管辖，成为船舶管控空白点。

（四）海上案件频发

受到巨大经济利益的趋势，海上犯罪形势不容乐观，利用沿海船舶从事贩毒、赌博、偷渡等违法犯罪活动呈高发态势，海上盗窃等治安案件频发，一些具有一定经济实力的船主甚至纠集社会闲散人员在海上划分“势力范围”，成为海上黑恶势力，他们对来往船只收取“保护费”，对不上交“保护费”的船舶使用暴力、胁迫等违法手段，伤人等恶性事件时有发生，渔民往往敢怒而不敢言，这些“渔霸”长期把持着渔业资源丰富的地区，严重影响沿海边防辖区社会秩序的稳定。此外，越界捕捞问题也是沿海船舶一个管控难点。

三、沿海船舶边防治安管理发展障碍

（一）法律层面的障碍

沿海船舶边防治安管理法律层面的障碍主要体现在以下几个方面：一是法律依据不足，现阶段边防部门进行沿海船舶边防治安管理主要的法律依据是《沿海船舶边防治安管理规定》和《台湾渔船停泊点边防治安管理办法》，随着沿海地区边防治安形势的不断边防，规章中部分条款已经不适应船舶管理工作，但又缺乏其他相应的法律法规；二是各沿海省份根据本省实际情况而制定的船舶管理条例，不协调不适应情况突出，适用法律混乱，出现同一违法行为而各省处罚管理不一致的现象，不断引发渔民不满。

（二）保障方面的障碍

保障方面主要是指沿海公安边防部门在保障方面存在的障碍，一是执法装备不足，缺少执法船艇及配套设备的情况在沿海边防辖区中较为普遍，出现船舶违法行为后，边防机关甚至要租借其他渔船前往违法地点，执法行动得不到应有的保障；二是沿海边防辖区科技化程度不高，对于需要重点监控的地段无法实现有效监控，部分监控设备老化，设备更新不及时；三是对于船舶缺乏有效监管，具有合法出海资质的船舶一般装有GPS定位系统，而这些数据往往在渔政、海事部门手中，边防部门无法获取此类信息，加之缺少专用的信息平台，对船舶动态监控更是无从谈起。endprint

（三）理念方面的障碍

当前，很大一部分的沿海地区船舶边防治安管理还普遍以“静态化”为主，“坐、等、靠”现象十分严重，船舶管理理念与现实情况脱节，集中表现为：一是部分边防部门对船管业务不够重视，而是将大部分工作精力放在群众工作、户籍管理、执法办案等方面，诚然，这些工作都是边防部门工作的重要组成部分，船舶管理工作也是边防部门业务主业之一，只有管好沿海渔船也能保证沿海边防辖区社会治安秩序的稳定，而部分管理者显然对此问题认识程度不够。二是船管干部缺乏主动服务的理念，“重管理，轻服务”，管理模式僵化，在船管工作中多以“管理者”的身份出现，执法方式也是以处罚为主，导致了部分船主渔民与我国边防船管干部的对立，不利于船舶管理工作的开展。三是对于船管工作认识不足，主动性缺失，认为船舶管理就是为船舶、渔船民办证，对于其他工作缺乏必要的主动，对于船舶业缺乏监督审查。

四、沿海船舶边防治安创新管理

（一）加强船管法律完善工作

法律法规是一切行政活动得以完成的基础，针对现阶段沿海船舶边防治安管理工作中法律依据不完善、执法依据混乱的情况，公安边防部门应该加快完善船舶管理法律法规的脚步，针对现阶段船管工作出现的新问题应对《沿海船舶边防治安管理办法》作适当的完善与修改，针对沿海各省市船舶管理规章混乱的情况应及时制定统一的管理办法，对船舶可能出现的违法违规现象应怎样处罚、责任人受何种处罚作明确规定，进一步明确公安边防部门的行政职权，使得船管工作有章可循、有法可依。

（二）转变船舶管理模式

对于现阶段公安边防部门在船管工作中出现的管理问题，首先应纠正船管干部的错误理念，变管理为服务，实现由“管理者”到“服务者”身份的转变，变被动工作为主动工作，积极的发现船管工作中存在的这样或那样的问题，积极主动的为渔船民服务，取得渔船民的信任与支持；其次是要转变“重陆轻海”的错误观念，做到“海陆齐抓、双向共管”，建立专业船管队伍，对于在船管工作中变现突出的干部，考虑延长其服役期限，变换技术岗位，保留专业人才队伍，可以施行“换岗不换人”的管理方法，確保船管工作持续性和连贯性；最后是依托群众组织，充分发挥群众力量来为沿海船舶边防治安管理工作服务。

（三）加强经费支出，提高科技水平

要想做好船管工作，最重要的就是加强经费的投入，一是可以为沿海边防部门更新技术装备，为沿海边防机关执法办案提供便利条件：二来也可以利用经费聘用地方人员充任辅警，解决沿海边防辖区警力不足的问题。

提高技术水平就是要将先进的科学技术运用到船管工作中来，例如为了简化办证程序，减少渔船民办证时间，可以实现网上办证，渔船民将个人信息通过互联网上传至公安边防部门专门办证网站，通过公安网进行渔船民及船舶信息的核验，审核通过后再以短信的形式告知办证人员到就近的边防机关领取证件，更好的服务渔船民；或者是革新船舶证件管理方式，将出海船舶户口簿和出海船民证改为身份证内置芯片，实现刷卡报登，减少多部门多项行政许可，执法机关可以依靠电脑或者移动警务装置进行船舶及人员信息查询或者登记；更新港（岙）口重点区域监控设备，保证24小时监控，成立警务室值班室，对夜间活动进行监控，在设防力量较弱的地区设立自动报警系统，对违法违规行动利用监控进行视频取证并实现自动报警，提升打击力度。

（四）加强合作协同，增强海上治安防控体系张力

沿海船舶的流动性决定了友邻省区应当建立经常性的业务协作制度，互通情报，代为调查取证，彼此提供警力支持，并开展经常性的业务研讨和经验交流。在横向协作配合中首先要树立正确的辖区意识，破除狭隘的地方保护主义观念和僵化的辖区意识、属地意识，减少不同辖区间协作配合中的漏洞。其次，要加强横向协作的规范化和制度化建设，横向协作必须依法进行，包括异地调查取证，采取强制措施，都应符合法律程序。只有形成运行通畅的横向合作机制，才能真正提高整体治安形势管控的效率。

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