政府机构数量增长的宏观影响因素研究
——基于1998年—2015年31个省级面板数据的分析*

2017-12-07 02:01赖先进
关键词:分权财政规模

赖先进

(中央党校 政法教研部,北京 100091)

政府机构数量增长的宏观影响因素研究
——基于1998年—2015年31个省级面板数据的分析*

赖先进

(中央党校 政法教研部,北京 100091)

各地政府机构数量增长受到多种宏观因素的影响和制约。通过对1998年—2015年31个省级区域内机关法人单位的面板数据分析,得出研究结论:第一,经济增长、转移支付、对外开放与政府机构数量增长具有负相关关系。第二,城镇化、财政支出、财政分权与政府机构数量增长具有正相关关系。单纯用瓦格纳法则、“粘蝇纸效应”等西方理论解释中国政府机构数量增长,是不成立的。第三,人口增长与政府机构数量增长之间具有负相关关系,两者存在规模经济。

政府规模;财政分权;影响因素

一 引 言

随着我国改革开放进程的深入推进,政府机构的规模及其变动受到行政体制改革实践的高度关注。改革开放以来的七次政府机构改革实践表明,对政府机构规模的精简和控制始终是中国历届政府实施行政改革的共同内容和主题。面对当时臃肿和日益膨胀的行政机构规模,1982年第一轮国务院机构改革,将国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个。1988年国务院机构改革,将国务院部委由原有的45个减为41个。1993年国务院机构改革,把国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个。1998年国务院机构改革,将国务院组成部门由原有的40个减少到29个(除国务院办公厅外)。2003年,国务院机构改革将29个组成部门调整为28个(除国务院办公厅外)。2008年,国务院机构改革将国务院组成部门减少到27个(除国务院办公厅外)。2013年的第七轮国务院机构改革再次将国务院组成部门减少到25个(除国务院办公厅外)。国务院先后七次机构改革实践,有效地缩减和控制了改革开放以前和初期臃肿庞大的政府规模,为经济发展创造了宽松的行政管理体制环境。

究竟如何衡量一个国家或地区政府规模?评价政府规模的影响因素是哪些?回答这些问题,关键在于评价标准和指标的选取。运用不同的评价标准研究政府规模通常会产生不同的结果。目前,衡量和评价国家或地区政府规模的大小有四个方面的理论维度、评价标准,即政府机构数量规模、政府工作人员数量规模、政府财政收入和支出数量规模、政府职能范围和规模。在这四个政府规模的衡量指标中,现有理论界主要从财政收支规模、人员规模两个标准对政府规模进行研究,忽视了对政府机构数量规模的研究。实际上,政府机构数量规模是政府规模的最直接体现。

近年来,我国各地区政府机构的数量变化呈现显著的差异性。一是各地区政府机构数量绝对量差异较大。以2015年各地区机关法人单位数为政府机构数量的衡量指标来看,拥有1万家以上机关法人单位的省份是:四川省(19 721)、河南省(14 464)、河北省(12 434)、江苏省(10 652)、山东省(12 412)、湖南省(12 788)、广东省(11 916)、广西自治区(10 615)、云南省(11 266);北京和天津等地区机关法人单位数在3000家以下。二是各地区政府机构数量变动不一致,体现出差异性。相比于2014年,2015年机关法人单位数出现增长的地区有:北京、上海、江西、河南、广东、广西、海南、贵州和新疆。这些地区政府数量规模变化受到多方面因素的影响和制约,既有行政系统内部的机构改革因素,也有来自行政系统外部经济社会发展的宏观因素。如果单纯用行政体制改革内部因素来解释机构数量规模的变化,就无法说明各地区机构数量规模变动存在的差异性。因为作为单一制国家,各地区政府制度因素或行政体制改革因素基本上是相同的。要全面分析各地区政府机构数量的差异性,需要关注地区政府机构数量变动背后的宏观影响因素,这样有利于更为全面地把握政府规模变动的规律,为深化行政改革、跳出机构精简-膨胀-再精简-再膨胀怪圈提供理论支撑。

二 文献研究综述

伴随着我国政府机构改革实践的深入推进,政府规模研究自20世纪80年代起也成为经济学、政治学和公共管理学理论研究经常关注的热点主题。从时间上来看,政府规模理论研究可分为三个阶段:一是起步阶段,即20世纪80年代—2000年前,每年都有若干篇政府规模研究理论文章发表;二是发展阶段,即2000年—2008年,政府规模研究文章迅速增长;三是繁荣阶段,即2008年以后至今,政府规模研究文章每年发表数都在100篇以上。从内容上来看,政府规模理论研究主要分为以下几类:一是政府或地方政府的最优适度规模,即政府或地方政府究竟该有多大规模为最优;二是政府规模与经济增长、财政支出、贸易的关系;三是政府规模变动或扩张的影响因素。

对于政府规模的影响因素研究,国内外主要是从财政收支数量规模和政府人员规模两个角度开展的。

(一)从财政收支的数量规模角度研究政府规模变化的影响因素

经济学和财政学理论主要从政府财政收支规模视角研究政府规模。最早和最著名的研究者是19世纪的瓦格纳。瓦格纳认为,人均GNP与政府公共支出规模呈正相关,是影响政府规模的重要因素。在此基础上,20世纪70年代,尼斯坎南等公共选择理论学者从个体主义方法论出发,认为官僚追求预算最大化,导致政府支出规模的扩大。90年代,Barro、Armey等学者相继提出政府规模与经济增长之间存在着倒“U”关系,存在政府最优规模。潘卫杰以财政支出与地方政府当年GDP比率测度政府规模,认为经济发展水平与中国省级政府规模呈负相关、市场化指数和人口因素与中国省级政府规模呈高度负相关[1]。

(二)从人员数量规模角度研究政府规模变化的影响因素

朱光磊等从官员规模角度研究了政府规模问题,认为官民比、经济发展水平、政府财力、农业人口和政府职能,是制约政府规模的五个基本因素;中国在政府官员规模方面的主要问题并不是绝对规模过大,而是比例、结构不合理和“运行性过剩”[2]。程文浩等认为,财政供养人员规模影响因素主要有三个方面:经济社会发展、经济体制转型与政府职能转变因素、政府控制和优化手段等[3]。袁飞等实证研究了财政集权过程中转移支付增加对地方财政供养人口的影响[4]。陈宇峰等通过实证研究发现,经济发展水平、人均本级财政收入、公共服务需求对整体财政供养人口规模有正的影响[5]。张光通过实证研究发现财政支出规模、行政机构的编制改革是影响公务员规模变动的主要因素[6]。

(三)同类研究评述及本研究的意义

虽然国内外理论界对政府规模影响因素实证研究取得了丰富的研究成果,但现有研究主要是聚焦于财政收支规模、政府人员规模等两个方面,忽略了最为直接的政府机构数量层面的政府规模研究。可以说,直接针对政府机构数量规模变化影响因素的定量研究,是政府规模研究的空白点。更为值得注意的是:现有研究结论中,不同学者对某些因素如何解释和分析政府规模,尚有较大的分歧和争议,未能达成理论共识。这些理论分歧主要包括:1)瓦格拉法则是否适用于中国政府规模的变化。多数学者认为瓦格拉法则在解释中国政府规模时依然有效;但也有学者认为瓦格纳法则并不适用于现阶段的中国[1,7]。2)财政分权理论是否适用于解释中国政府规模变化。多数学者认为财政分权限制政府规模增长;但也有少数学者否定这一观点。3)对外开放是促进政府规模增加还是减少的因素?有学者认为两者是正相关关系[8],也有学者认为是倒U型关系[9]。总之,从政府机构数量变化角度研究政府规模,有利于进一步验证现有政府规模研究的理论成果,促进就政府规模研究进一步达成理论共识。现存的这些理论空白和分歧,为开展本研究提供了理论基础。

三 理论与研究假设

(一)经济增长因素

经济增长是政府机构数量增长的物质基础。经济增长越快,就越能更好地为政府机构规模扩张提供经济条件。自瓦格纳法则提出以来,国内外许多学者都通过实证研究,检验瓦格纳法则的适用性。RICHARD E.WAGNER等通过对二战后34国的研究认为,把瓦格纳法则解释为政府活动扩张现象更为合适,仅表示政府支出扩张的瓦格拉法则并不能称为法则[10]。Rati Ram通过对115个国家的跨国实证研究得出结论,政府规模与经济增长具有正相关关系,尤其是对于低收入国家,这种相关关系更为强烈[11]。孙群力验证了瓦格纳法则在中国的适用性,认为经济增长都导致了地方政府规模的扩大[12]。

理论假设H1:在当前所处的发展阶段,地区经济增长越快,区域内政府机构数量会增多,经济发展水平与政府机构数量规模呈正相关关系。

(二)财政因素

政府规模增长的财政因素主要有三种:一是财政支出总体规模变化。政府支出规模与机构数量规模存在内在的相关关系,政府支出规模的扩张,必然会导致政府机构数量的增加。李丙红和李和中以2006年全国30个省级行政单位为样本研究后,认为政府财力与我国省级政府人力规模呈高度正相关[13]。二是财政分权的程度。“利维坦假说”理论,认为进行财政分权能够限制政府“利维坦”的扩张。ML Marlow验证了财政分权能够有效控制政府规模的增长[14]。庄玉乙等通过实证研究发现,财政分权有助于缩减政府财政规模,“利维坦假说”在中国也适用[14]。三是财政转移支付的规模变化。国内外理论界在分析转移支付对政府规模影响时提出了著名的“粘蝇纸效应”(Flypaper Effect),即随着中央对地方转移支付的增加,地方政府规模会出现扩张和膨胀。范子英等通过研究后发现,人均财政转移支付每增加1万元,会使得每万人的机关人数增加62人[15]。袁飞等利用中国1994-2003年县级面板数据进行研究后,认为转移支付增加与财政供养人口规模膨胀存在因果关系[4]。为进一步验证上述三个财政因素是否能够解释政府机构数量的增长,本文做出如下三个假设:

理论假设H2:随着政府财政支出规模的增长,政府机构数量会增多,财政支出与政府机构数量具有正相关关系。

理论假设H3:财政分权理论同样适用于政府机构数量规模的变化,即随着财政分权程度提高,政府机构数量会减少,财政分权与政府机构数量具有负相关关系。

理论假设H4:粘纸效应同样适用于政府机构数量变化,地区转移支付增多,区域内政府机构数量就会增多,转移支付与政府机构数量具有正相关关系。

(三)对外开放因素

国内外理论研究都认为对外开放活动可能导致政府规模扩大,主要是指政府支出规模的扩大。Rati Ram通过对150个国家41年的面板数据分析研究发现,对外开放与政府规模存在正相关关系[16]。在对外开放过程中,为防范和降低开放风险,地方政府通常会增加社会福利和社会保障方面的公共开支,导致政府规模的扩大[8]。梅冬州和龚六堂还认为,导致两者之间关系的另一种力量是外部竞争压力带来的国内市场化改革,他们的研究发现开放程度与政府规模在东部呈负相关,在中西部呈正相关[9]。杨灿明等利用28个省市区1978—2006年的数据分析了外部风险对中国地方政府规模的影响,认为外部风险导致了地方政府财政规模的扩大[8]。

理论假设H5:伴随着地区对外开放程度的增加,区域内政府支出规模扩大,政府机构数量会增多,对外开放与政府机构数量具有正相关关系。

(四)人口和城镇化因素

在既定的行政区域面积内,人口因素和城镇化也影响政府机构数量的变化。一方面,从个体公共事务需求的角度来看,人口的增多必然导致公共事务需求总量的增加,势必驱动政府机构数量的增长。但是国内外许多学者在研究人口规模与政府规模关系时,都得出两者存在负相关的一致结论。另一方面,城镇化也通过人口因素作用于政府规模,城镇化越高的地区,人口越密集,需要的政府机构数量越多。基于此,本文做出如下两个假设:

理论假设H6:地区内人口规模增大,政府机构数量会增多,人口规模与政府机构数量具有正相关关系。

理论假设H7:地区内城镇化程度越高,政府机构数量会增多,城镇化与政府机构数量具有正相关关系。

(五)其他因素

作为社会领域的公共机构,地区社会组织数量的增长对政府机构数量规模会产生替代效应。从承担公共事务管理职能角度来看,随着经济社会的发展和社会组织数量的增长,政府原有承担的部分公共事务管理职能将逐渐转移给社会组织,原来承担这部分职能的政府机构必然会逐步被整合或取消,政府机构数量会减少。从公共产品和服务供给的角度来看,社会组织能够替代政府有效提供部分公共产品,原来提供这部分公共产品的政府机构势必得到精简、裁撤。发展社会组织是控制政府规模的有效手段,说明两者之间具有替代关系。

理论假设H8:地区内社会组织越多,区域内政府机构数量越少,社会组织数量与政府机构数量具有负相关关系。

四 数据与模型

(一)数据来源

本文采用1998年—2015年中国国家统计局《中国统计年鉴》(中国统计出版社)的数据,选取全国31个省、直辖市和自治区(台湾、香港、澳门、西藏除外)为研究对象。频率为年度。为了解决各个影响因素变量单位不统一取值大小不一可能带来的模型异方差问题、上一年度对下一年度的影响问题,本文在数据上均采用各个指标的年增长率为分析对象,单位为%。

(二)变量及其测量

表1 政府机构数量变化的各种影响因素变量

(三)模型的建立

计量模型如下:

Yi=A+B1GDPpercapita+B2*fiscalexpenditure+B3*transfer+B4*decentralization+B5*urbanization+B6*open+B7*population+B8*NGO+Ci

(1)

Yi表示31个省份中的i省份的机关法人单位数量;B1-B8代表各个因素对应的自变量依次对机关法人单位数量的弹性系数。以B1为例,当人均地区生产总值增加1个百分点时,政府机关法人单位数量将增加B1个百分点。A为常数项;Ci为随机扰动项。

五 实证结果与分析

运用数据分析软件工具Stata对数据进行实证分析后,主要变量数据的统计特征描述见表2。

为了确定哪一种回归结果更合适,研究对方程进行了豪斯曼检验*面板数据中,固定效应模型和随机效应模型的选取根据Hausman检验值来确定。固定效应模型是指允许每个个体可以有不同的截距参数;随机效应模型把个体间的异质性作为一个随机成分。。豪斯曼检验结果表明,卡方值为5.68,P值=0.6832(见表3、表4),这说明研究采用随机效应模型分析更为准确。

表2 主要变量的统计特征描述

表3固定和随机效应模型选择的豪斯曼检验结果

表4 随机效应模型回归结果

(一)经济增长、转移支付、对外开放与政府机构数量增长具有负相关关系

经济增长与政府机构数量规模在10%的显著性水平以内存在负相关关系,假设H1不成立。这说明解释政府支出扩张的瓦格纳法则用来解释中国政府机构数量增长,是不成立的,这也可能与瓦格纳法则不能适用中国政府规模变动的结论有关系。这也在一定程度上印证了有关学者认为瓦格拉法则在中国是不成立的结论[7]。经济增长与政府机构数量增长的负相关关系也说明了政府最优规模理论在中国成立,即经济增长与政府机构数量之间存在倒“U”型关系。当经济增长超出最优政府规模所对应的水平,两者就会体现更多的负相关关系。本文验证也说明了当前中国经济发展已经超越了最优政府规模的水平。之所以这样,关键原因是政府生产力随着经济增长发生了变化。当经济增长水平低于最优规模时,政府作为社会公共产品和服务的生产者,政府机构自身的单个生产能力也相对较低,因此,需要增加更多的政府机构来维持公共产品和服务供给;当经济增长超越最优规模以后,政府机构自身的单个公共产品和服务生产能力或生产率也得到提升,仅需要更少的政府机构来维持同样的公共产品和服务供给,政府机构数量就会随着政府生产力提升而减少。转移支付的增长与政府机构数量增长在5%以内的显著性水平存在负相关关系,假设H4不成立。这说明,描述转移支付与政府支出规模增长的“粘蝇纸效应”并不能推广到政府机构规模扩张的层面。对外开放与政府机构数量增长的负向水平微弱,并且显著性水平不高,两者之间的关系有待进一步检验。

(二)城镇化、财政支出、财政分权与政府机构数量的增长具有正相关关系

城镇化与政府机构数量规模在1%的显著性水平以内存在正相关关系,城镇化提高1个百分点,政府机构数量规模可能提高0.12个百分点,原假设H7成立。财政支出增长与政府机构数量增长存在正相关关系,原假设H2成立。财政分权程度的深化与政府机构数量增长并未体现出负相关性,原假设H3不成立。这也进一步说明,财政分权在限制政府数量规模效果上体现得并不像国内外理论界设想的充分,财政分权能否对政府机构数量规模的发挥限制效应还有待斟酌。这一定程度上也印证了财政分权理论不能适用于中国政府规模的结论,例如郭庆旺等认为财政支出分权对县级地方政府支出规模具有显著的正效应[17],孙群力认为支出分权导致地方政府规模的扩大[18],苏晓红等认为财政分权对政府规模约束关系在中国不成立[19]。

(三)人口增长与政府机构数量增长之间具有负相关关系

人口增长与政府机构数量增长在10%的显著性水平以内存在负相关关系,原假设H6不成立。从经济学理论上对这一结论的解释是,政府机构数量在人口规模方面存在规模经济。像企业存在规模经济一样,当达到某个最优规模时候,政府机构数量增长就进入规模不经济阶段。政治学和公共管理理论对这一结论的解释更为充分,即中国政府机构设置存在“上下同构”现象。这种机构设置逻辑要求各个地区无论人口多少,都按照“上下对口、左右对齐”的原则同样规模地设置。有的人口规模较小的地区,政府机构数量规模反而相对较大。这一结论也印证了李丙红等认为人口因素与省级政府人力规模呈负相关关系的结论[13]。

(四)社会组织数量增长与政府机构数量增长之间不具有负相关关系

现阶段内,中国社会组织数量增长与政府机构数量增长体现出了微弱的正相关关系。这说明我国社会组织发展不充分,存在“先天不足、后天失调”的现象,社会团体等社会组织有较强的行政化倾向,在现阶段内,尚未发挥出对政府机构的替代效应,反而附属在政府机构之上“畸形”发展。随着政府机构数量的增长,社会组织也出现正相关的增长态势。

六 结论与启示

(一)深入推进政府机构改革,降低和优化政府机构数量规模

从实证分析结果(一)可以看出,经济增长与政府机构数量增长的负相关关系说明,经济增长与政府机构数量增长之间可能存在倒“U”型关系(Armey curve曲线对于解释中国政府机构规模与经济增长关系时成立)。这说明,当前阶段我国政府机构数量规模已经超越最优政府规模,与经济增长体现出更多的负相关关系。超越最优规模的理论判断说明:当前和今后一个时期,随着经济的发展,政府机构数量不是越多越好,越大越好。从政府公共产品和服务供给的角度来看,要适应经济增长对政府机构的需求,必须深化政府机构改革,从公共产品和服务提供者出发,推进政府机构数量方面的供给侧改革。

从组织理论看,管理层次和控制幅度是决定政府机构数量变化的两个重要维度。一是要继续减少政府层级,以扁平化降低政府机构数量和规模。在管理层次上,我国政府体系是五级政府体制(中央-省级-地级市-县、县级市-乡镇)。虽然近年来有的地区推进“省管县”或“扩权强县”改革,但是地级市层级在政府体系中仍然是重要的管理层级,五级政府体制变化还较少,扁平化政府尚未形成。二是积极稳妥推进大部制改革,对职能相近的地方党政机关探索合并或合署办公。实践上,政府大部制改革减少了政府组织内部部门层面的控制幅度,降低了横向的政府机构数量。三是随着我国新型城镇化的深入推进,大量农业人口转移到城镇居住,成为城镇人口。对此,应当持续深入地进行县级和乡级行政区划的整合和调整,适时减少政府组织在层级方面的控制幅度,以降低政府机构数量。

(二)积极推进省以下政府之间的财政分权,发挥财政分权对机构规模增长的限制与约束作用

从实证分析结果(二)可以看出,目前的财政分权并不能体现出限制政府机构数量规模的作用,反而表现出了正相关性。之所以存在这种现象,有学者认为,许多实证研究不能支持财政分权理论的重要原因是在测量分权时使用了不同的财政分权测量指标[20,21]。本研究不能支持财政分权理论的重要原因可能是选用的分权指标是中央对各省的分权程度。有学者研究表明,省以下财政分权对政府规模的大小起到重要影响,无论采用收入端还是支出端,分权水平均负向显著影响政府规模[21]。因此,中央对地方的财政分权并不能起到很好的限制地方机构数量扩张的作用,应该将财政分权重点转移到省以下各级政府之间的财政分权,从而发挥财政分权对政府规模的限制和约束。

(三)把推进政府职能转变作为机构改革的重心,考虑城镇化、财政支出规模等宏观因素对机构增长的客观需求

从实证分析结果(二)可以看出,我国城镇化、财政支出与政府机构数量的增长具有正相关关系,加速发展的城镇化和日益扩张的财政支出活动对政府机构数量的需求目前仍然具有一定程度的刚性。因此,精简机构改革要围绕政府职能转变、事权调整等中心任务进行,并考虑城镇化、财政支出规模等宏观因素对机构的客观需求。除机构自身因素外,城镇化、财政支出规模扩大等因素都构成了政府机构数量扩张的外在宏观因素。长期以来,我国政府机构改革之所以处于“精简一膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环之中,一个重要原因是,忽视了政府机构承担的事权变化的影响。这些事权很大程度上是经济社会发展导致的,例如城镇化。在未来的行政体制改革过程中,不能“一味地进行机构精简”,机构精简仅是行政改革的先导、不能是通常惯用做法,精简机构的中心任务必须围绕政府职能转变进行。建立科学的中央与地方、地方各级政府之间事权与支出责任划分机制,充分利用人口规模与政府机构规模之间的规模经济效应,对于经济落后地区、人口规模较小的地区,大力推进政府机构的整合、合并,精简政府机构。

(四)推进社会组织“去行政化”改革,促进社会组织健康发展,充分发挥社会组织对机构规模的替代效应

从实证分析结果(四)中看出,社会组织数量增长与政府机构数量增长之间没有体现出替代性的负相关关系。这是因为我国社会组织“先天不良”,发育不完善,与政府机构之间存在依附或附属关系。因此,要积极推进社会组织自身的改革与发展。重点是要推进行业协会等社会组织与政府机构脱钩,防止社会组织过度行政化,避免社会组织成为“二政府”。在公共服务提供方面,改变传统的以政府办事业或直接提供的方式,大力推进政府向社会组织购买公共服务,建立稳定持续的向社会组织购买公共服务的财政保障机制。在转移政府职能方面,政府应该把“自己管不好、自己管不了”并且“社会组织能有效管理”的社会事务,向社会组织转移。充分发挥社会组织的替代效应,有效地控制政府机构数量规模。

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AnEmpiricalStudyontheFactorsInfluencingMacrofromChina’sGovernmentAgenciesGrowthBasedontheProvincialPanelDatafrom1998to2015

LAI Xian-jin

(Party School of the Central Committee of C.P.C,Beijing 100091,China)

The increase of government agencies in various regions is affected by a variety of macroeconomic factors.Through the analysis of the panel data in the 31 provinces from 1998 to 2015,the empirical conclusions are drawn:economic growths,transfer payments,opening-up have a negative correlation with the number of government agencies.Second,urbanization,fiscal expenditure,fiscal decentralization has a positive correlation with the growth of government institutions.This means that it is invalid to explain the growth of China’s government agencies by Western theories such as Wagner's Law and the "Sticky Paper Effect".Third,there is a negative correlation between population growth and the growth of government institutions,which has scale economies effect.

government size;fiscal decentralization;influencing factors

2017-06-11

中央党校创新工程法治与国家治理科学化项目(01172050020080);政府改革与推进政府治理现代化研究项目(01172050020087)

赖先进(1986—),男,四川什邡人,中央党校政法教研部公共管理教研室讲师,博士后、博士,研究方向:公共管理理论与实践。

C93-03

A

1008—1763(2017)06—0080—07

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