美国如何规范政务自媒体的发展与运行

□ 文/郑 雷 郑立波 江苏佳

美国如何规范政务自媒体的发展与运行

□ 文/郑 雷 郑立波 江苏佳

目前，越来越多的美国政府部门借助社交媒体开办政务自媒体，后者也成为美国数字政府的重要组成部分。美国政府出台的众多与政府自媒体相关的规范性文件和措施，构成了美国政务媒体运行的主要规则。如今，美国政务自媒体已经形成一个有序的运行规则体系，值得研究借鉴。

政务自媒体 社交媒体 数字政府

政务自媒体是指政府部门在社交媒体（Social Media，如博客、维基、照片和视频共享应用、播客、APP）上开设的官方账户，用于发布新闻、信息、为用户提供服务、与用户交流互动。政务自媒体已经成为传统媒体、政府官方网站、政府部门新闻发布会等政务信息发布渠道和政府服务渠道外的有力补充。截至2016年底，美国联邦政府机构一共拥有超过9000个不同的社交网站账户，包括3894个Facebook账户、3159个Twitter账户、832个YouTube账号、412个Flicker账号、305个Instagram账号，另外在Google、Linkedln、Pinterest等社交媒体上也拥有少量账号。[1]

从2000年以后，美国政府出台了众多规范性文件和措施，以规范政府自媒体的运营和管理。美国的管理和预算办公室[2]（The Office of Management and Budget，以下简称OMB）、总务局（The General Services Administration，以下简称GSA）、国土安全部（The Department of Homeland Security，以下简称D H S）、美国联邦首席信息官委员会[3]（The Federal Chief Information Officers Counci l，以下简称CIO Council）成为针对政务自媒体发布规范性文件和措施的主要部门。美国政府出台的众多与政府自媒体相关的规范性文件和措施，构成了美国政务自媒体运行的主要规则。这些由不同政府部门发出的文件相互关联和配合，在数字政府的框架内以及运营规范技巧的指导下，政务自媒体要提供高质量的信息和便民服务，成为重要的应急平台，同时注重政府信息安全和公民隐私保护。

一、数字政府的重要组成部分

2009年2月，美国时任总统奥巴马签署了“透明度与开放政府的备忘录”[4]，其中有三个关键词：透明度、参与性和协作性。透明度要求政府部门在网上公布业务和决策信息，方便公众查阅；参与性要求增加美国公众参与政策制定和决策的机会；协作性要求各级政府利用创新工具、方法和系统实现各级政府之间，各级政府与非营利组织、企业和个人之间的合作。2009年12月OMB发布了“开放政府指令”[5]对此进行了进一步阐述，认为透明度、参与性和协作性是开放政府的基础，透明度可以优化问责制；参与性可以使公民提供创意和专业知识；协作性可以提高政府效率。“开放政府指令”提出的要求包括推动政府信息上网，例如各政府机构应该主动使用现代技术在线发布有用的信息，信息可以被常用搜索引擎检索和下载，每个机构要定期回复公开政府网页上收到的公众意见；提高政府信息质量，信息质量要符合OMB的标准；建立开放型政府文化并将其制度化，OMB将成立工作组，监督联邦政府的透明度、问责制、参与性和协作性；为开放政府制定有利的政策框架。“开放政府指令”要求政府部门每两年更新其公开政府计划。

“透明度与开放政府的备忘录”的签署是美国建立数字政府的一个重要里程碑。其实早在互联网得到社会广泛应用前，美国政府便开始为未来的数字政府排兵布阵。1985年，美国政府颁布了“联邦信息资源管理通知”，以应对本国信息资源管理的需求，作为OMB政策管理和技术的指导，并分别在2000年[6]和2016年[7]进行了修订。在2016年的修订版本中，对政府部门使用互联网的预算、管理等方面进行了更为细致的规定，更加强调了政府对保护联邦信息资源和管理个人身份信息的责任。

2002年12月，美国政府颁布了“电子政务法案”[8]，要求政府提高数字服务的能力，以便民众可以通过多个渠道接触政府信息并更好地获取政府提供的服务，获得更多参与政府管理的机会，政府部门也可以优化其政策决定。依据该法案，美国联邦首席信息官（CIO）得以产生，CIO通过信息技术创新战略提高美国联邦政府的透明度、问责制和公民参与。

2012年5月，美国政府发起了数字政府战略，目标是为美国民众打造21世纪数字政府。其中一个重要举措是开放数据，这些元数据和格式可以在www.state.gov/open和Project Open Data网站上进行查询，2013年5月OMB发布的“公开数据政策——作为一项资产来管理信息”备忘录[9]中对此进行了规定和详细说明；另一个重要举措是通过可再利用的开源软件实现效率、透明度和创新，2016年8月OMB发布的“联邦源代码政策——通过可再利用的开源软件实现效率、透明和创新”中进行了更进一步的规定和详细说明。[10]

1949年成立的GSA[11]如今负责美国政府的电子政务和数字政府计划。GSA在2012年左右推出了数字分析计划，这是实施数字政府战略的一个基础。GSA向所有联邦行政部门免费提供DAP服务，包括数字分析工具、绩效指标、指标基准和培训等。目前，美国共有超过3800个隶属于37个机构的政府网站使用了DAP，这些网站每个月有1.5亿的浏览量。[12]

OMB在2014年曾推出数字服务手册，里面包括了13个来自私营部门和政府在数字服务领域的成功案例，为政府部门进行数字服务提供参考。而OMB在2015年6月发布“联邦信息技术管理与监督备忘录”[13]意图协助政府机构更好的实现IT资源的管理。

在美国推动数字政府的过程中，政务自媒体被定义为美国政府与民众、媒体联系互动、为民众提供服务的重要渠道，是数字政府的重要组成部分。美国政府鼓励各政府部门开设政务自媒体，但美国政府在多个文件中明确表示，政务自媒体不能取代政府现有的信息传播平台和服务渠道，只能作为这些传统信息传播平台和服务渠道的重要补充。

二、提供高质量的信息和便民服务

美国政府一直在强调政务自媒体的自身定位：为民众提供有用的信息、为民众办事提供有用的数字渠道、加强与民众的沟通、为民众参与政府运行提供更多机会，所以在众多与政务自媒体相关的文件都在强调，政务自媒体要尽量减少发布与自身职能无关的信息，必须发布高质量的信息，必须最大限度提供有效的数字便民服务。

在2000年8月美国政府发布的“13166行政命令”[14]中，要求联邦机构充分考虑英语受限的人群的需求，要让这一群体也能享受政府提供信息传播的便利，这促使了美国政府部门在社交媒体账户中使用尽可能简单的英语表述。

在2001年美国政府发布的“信息质量法案”中，要求政府部门采用科学方法进行信息传播和法规制定。这个法案赋予OMB指导联邦机构的权力，确保政府部门公布的信息是客观、完整和实用的。为此，OMB专门出台了信息质量指导方针对政府部门进行协助。

2003年12月发布的“联邦机构电子身份验证的指导”[15]中，要求政府部门利用电子政府，减少处理民众要求的反应时间。

2004年12月，美国政府通过OMB发布了“联邦机构公共网站政策”[16]，规定政府部门的公共网站应该符合美国在信息资源领域的法律和政策。这个文件被2016年11月发布的“联邦机构公共网站和数字服务政策”[17]取代。新备忘录认为，联邦机构公共网站和数字服务是公众从联邦政府获取信息和与之联系的重要手段，这些网站和服务可以帮助公众申请福利、寻找工作、遵守联邦规则、获取权威信息，联邦网站和数字服务应该始终保持高标准的有效性和可用性，并提供所有人都能访问到的高质量信息。备忘录中规定，GSA要定期报告备忘录中政策的执行情况，并成立专门的代理网络／数字主管委员会。

“联邦机构公共网站和数字服务政策”一共提出了18条具体规定，对联邦政府的网站和数字服务、代表政府的第三方服务做出了详细规定。具体内容包括每个政府机构都要有管理数字服务的计划，并公开发布，政府部门的网站和数字服务是其数字信息和服务全面战略的一部分，而不是独立的个人IT项目；面向公众的网站和数字服务应根据用户需求进行设计，使用定量和定性的方法确定、满足和解决用户需求；公共网站上的公开内容可以在商业搜索引擎上被检索到；注重公众的反馈，增加公众对政府的参与度，提高政府的透明度和问责制；公众使用移动互联网可获得与互联网一样优质的数字信息服务；通过多种技术手段实现对公众隐私的严格保护；确保政府信息安全；联邦网站和Web服务仅通过安全链接（HTTPS）提供；政府部门的公共网站只使用已经批准的权威域名（.gov和.mil）；在遵守联邦法律和政策的前提下，遵守第三方网站和应用要求；信息必须是权威、可靠和准确的；确保残疾人也可以获取这些信息和服务；所有数字记录必须被妥善管理；信息写作和表达必须简介清晰；提供多种语言，以便为英语水平有限的人提供信息和服务；在网站上放置法律法规规定放置的链接；为升级到IPV6做准备；确保网站采用一致的用户界面组件和视觉样式。

三、重要的应急平台

随着社交媒体越来越普及，以及社交媒体的信息时效性和传播便利性，定位于社交媒体平台的政务自媒体成为美国政府应对灾难和突发事件的首选。为此，HDS在近几年来发布了一系列文件，指导美国政府部门如何更好地将社交媒体应用于公共安全。

2012年1月，DHS发布了“社交媒体战略”[18]和“后续步骤：作为应急响应的社交媒体”[19]，指导美国所有政府部门机构特别是在面对灾难和紧急情况时，从公共安全的角度利用好社交媒体，提供了众多成功的社交媒体应用案例等。

2012年10月，美国遭受了桑迪飓风的冲击，为此，在2013年6月，HDS发布了“经验教训：社交媒体和飓风桑迪”[20]，总结了社交媒体在桑迪飓风发生过程中的参与、回应作用和在灾后重建中的作用，以及存在经验教训。

HDS分别在2013年、2014年、2016年和2017年发布了“社交媒体在应急管理中的创新用途”[21]、“紧急响应者社会媒体应用手册”[22]、“从概念到现实：为准备、响应和恢复运营社交媒体”[23]、“将社交媒体纳入演习的最佳实践”[24]，分别讨论了在灾难和突发事件的应急准备、响应和恢复中，政府部门如何更有效地利用社交媒体和协同技术，以及如何将社交媒体的社会应急机制制度化，更好地发挥社交媒体在灾难和紧急事件中的功能。

四、保护政府信息安全和民众隐私

美国政府向来重视对政府信息安全和民众隐私的保护，特别是进入网络空间时代，美国政府更是将政府信息安全和民众隐私作为网络空间安全战略的重要组成部分予以保护。在美国出台的众多与政府自媒体相关的文件中，政府部门在使用政务自媒体时保护政府信息安全和保护收集到的民众数据安全，成为了提及最多的重要条款。

在美国已有的与政府信息安全和民众隐私相关的法律框架下，2002年美国政府颁布的“电子政务法案”中包括“联邦信息安全管理法案”和“机密信息保护与统计效率法案”。“联邦信息安全管理法案”界定了信息安全对美国国家安全和经济安全的重要性，要求每一个联邦机构都要确保信息安全，2014年美国政府又对这个法案进行了修订，赋予DHS在信息安全管理方面、OMB在信息安全监督等方面新的权力。“机密信息保护与统计效率法案”致力于保护政府部门通过网络收集来的民众信息，允许美国劳工统计局、经济分析局和统计局实现一定程度的数据互享，通过收集来的民众的信息数据，优化政府提供的服务。

2003年9月美国政府出台了对电子政务法案隐私条款的指导意见[25]：要求对美国民众与政府互动的隐私保护进行规定，包括政府部门对收集到的个人信息给予保护，对代理机构如何处理民众个人信息进行评估。

2009年9月，面对Web2.0时代，CIO COUNCIL发布了“联邦部门和机构安全使用社交媒体指南”[26]，具体指导联邦政府机构和雇员如何安全的使用社交媒体。

最近几年，美国政府通过OMB发布了一系列文件，要求保护好政府信息安全和公民隐私。2010年6月的发布“机构使用第三方网站和应用程序的指导”[27]，要求联邦政府部门使用第三方软件和应用程序与公众接触时，必须采用具体措施保护公众隐私；2013年11月发布的“加强联邦信息和信息系统的安全”[28]要求联邦政府采取一系列措施强化信息安全；2015年6月发布的“联邦网站和网络服务安全链接政策”[29]，要求可以公开访问的联邦网站和网络服务仅通过安全链接（HTTPS）提供服务。

2016年5月，GSA出台了“GSA信息技术行为总则”[30]，指出了GSA IT资源的所有授权用户担负的责任和其对GSA IT资源的保护意识，其中，GSA IT资源包括计算机、手机等硬件系统，以及GSA或承包商提供的软件系统。在这份行为准则中，GSA对其员工使用GSA IT资源需要采取的预防和保护措施提出了详细的指导措施。

五、政务自媒体使用规范和技巧

在美国政府出台的与政务自媒体相关的文件中，列举了众多政务自媒体的使用规范和使用技巧，包括政府雇员如何准确区分政务自媒体和个人社交媒体的区别、如何吸引更多的用户等。

2009年，GSA出台了“社交媒体政策”[31]，作为GSA员工和与GSA利益相关的社交媒体承包商的行为规范指导。在这份文件中，GSA对其员工以不同身份使用官方网站与政务自媒体、非官方网站和非官方社交媒体账户做了详细规定。GSA鼓励员工使用社交媒体，但使用社交媒体时，GSA员工必须遵守美国法律和行政部门员工道德操守标准，禁止员工使用粗俗或侮辱性的语言、任何形式的人身攻击、针对个人或团体的冒犯性言论，禁止支持商业产品、服务或商业实体，禁止支持政党、候选人或政治团体，禁止国会游说成员使用任何与GSA相关的资源。如果GSA员工以官方身份代表GSA时，GSA对其在政务自媒体上的言论负责；当GSA员工以官方身份代表GSA时，在社交媒体上讨论GSA及与GSA相关的事务时，需要跟GSA的通讯与营销办公室和总法务办公室进行沟通。当GSA员工在GSA官网和政务自媒体之外的网站或社交媒体上发表言论时，GSA建议员工写明言论与GSA无关的免责声明。另外，GSA在文件中指出，GSA的官员在个人场合使用网站或社交媒体发表的言论和想法，也可能被GSA员工或公众误认为代表GSA的立场，公共博客不是向GSA员工传达GSA政策的地方。

DHS在2010年11月出台了“社交媒体政策”[32]，针对部门官方网站、政务自媒体和员工的个人社交媒体账户，制定了详细的操作规范。美国国务院国际信息局在2012年出版了《数码时代尽职的新闻办公室》，指导政府各部门的新闻办公室如何在社交媒体时代达到最好的传播效果。

2016年，GSA更新了“对政府应用社交媒体的指导”[33]，指导联邦政府工作人员更好的使用政务自媒体。这个文件更像是之前出台的“社交媒体政策”和“GSA信息技术行为总则”的强化版。这个文件由七个部分构成，第一部分是如何使用政务自媒体来吸引受众，包括更好地使用政务自媒体为公众服务，如何吸引更多公众关注，如何与传统媒体联系，政务自媒体存在的价值等；第二部分是使用政务自媒体的责任，包括建立档案记录的责任、规避风险的责任、保护政府非公开信息和公众隐私的责任、为残疾人提供信息和服务的责任、表述简洁的责任、发布高质量信息的责任、为英语受限者提供信息和服务的责任、保护知识产权的责任、规避游说的责任、避免政治活动的责任、完善政务自媒体页面的责任等；第三部分是如何创建政务自媒体，如使用符合GSA规定的社交媒体账户和批准程序；第四部分是政务自媒体与政府员工个人账户的区别，包括使用政务自媒体的规则和使用个人账户的注意事项；第五部分是GSA监控和删除评论的权利；第六部分是GSA政务自媒体服务的组成，包括数字政务大学、政务自媒体目录、政务自媒体验证工具、数字政务网站；第七部分是附录，提供了GSA员工使用政务自媒体和个人社交媒体账户时是否规范的快速参考。

清华大学博士研究生）

【注释】

[1]Jason Smith，Which U.S. Government Agency is Most Active on Social Media?，https：//www.spredfast.com/socialmarketing-blog/which-us-government-agency-most-activesocial-media.

[2]OMB的职能包括负责管理政府部门的信息技术，以及发布行政命令和总统备忘录等。

[3]CIO Council的主席担任OMB负责管理的副主任。

[4]详见https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/memoranda/2009/m09-12.pdf.

[5]详见https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/memoranda/2010/m10-06.pdf.

[6]2000年修订版本详见https：//www.whitehouse.gov/omb/circulars_a130_a130trans4.

[7]2016年修订版本详见https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/omb/assets/OMB/circulars/a130/a130revised.pdf.

[8]详见https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-107publ347/pdf/PLAW-107publ347.pdf.

[9]详见https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/memoranda/2013/m-13-13.pdf.

[10]Digital Government Strategy，https：//www.state.gov/digitalstrategy/.

[11]1960年GSA创建了美国联邦电信系统，这是一个政府城际电话系统。1972年GSA成立了自动化数据和电信服务，10年后发展为信息资源管理办公室。

[12]What is the Digital Analytics Program (DAP)?, https：//www.digitalgov.gov/2015/03/04/what-is-the-digital-analyticsprogram-dap/.

[13]详见https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/memoranda/2015/m-15-14.pdf.

[14]详见https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2000-08-16/pdf/00-20938.pdf.

[15]详见https：//georgewbush-whitehouse.archives.gov/omb/memoranda/fy04/m04-04.pdf.

[16]详见https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/memoranda/2005/m05-04.pdf.

[17]详见https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/memoranda/2017/m-17-06.pdf.

[18]详见https：//www.dhs.gov/sites/default/files/publications/Virtual%20Social%20Media%20Working%20 Group%20VSMWG%20Social%20Media%20Strategy.pdf.

[19]详见https：//www.dhs.gov/sites/default/files/publications/Virtual%20Social%20Media%20Working%20 Group%20VSMWG%20Next%20Steps%20Social%20Media%20 for%20Emergency%20Response.pdf.

[20]详见https：//www.dhs.gov/sites/default/files/publications/Lessons%20Learned%20Social%20Media%20and%20 Hurricane%20Sandy.pdf.

[21]详见https：//www.dhs.gov/sites/default/files/publications/Social-Media-EM_0913-508_0.pdf.

[22]详见https：//www.dhs.gov/sites/default/files/publications/Social-Media-ER-AppN_0314-508.pdf.

[23]详见https：//www.dhs.gov/sites/default/files/publications/VSMWG%20-%20From%20Concept%20to%20 Reality%20-%20Operationalizing%20Social%20Media.pdf.

[24]详见https：//www.dhs.gov/sites/default/files/publications/Best-Practices-Incorporating-Social-Media-Into-Exercises-508%20.pdf.

[25]详见https：//www.whitehouse.gov/omb/memoranda_m03-22.

[26]详见https：//s3.amazonaws.com/sitesusa/wp-content/uploads/sites/1151/downloads/2012/09/Guidelines_for_Secure_Use_Social_Media_v01-0.pdf.

[27]详见https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/omb/assets/memoranda_2010/m10-23.pdf.

[28]详见https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/memoranda/2014/m-14-03.pdf.

[29]详见https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/memoranda/2015/m-15-13.pdf.

[30]详见 h t t p s：//g s a.g o v/p o r t a l/g e t M e d i a-Data?mediaId=161998.

[31]详见https：//www.gsa.gov/portal/content/180607.

[32]详见https：//edit.doi.gov/sites/doi.gov/files/migrated/notices/upload/DOI-Social-Media-Policy-Final-Redacted.pdf.

[33]详见https：//www.gsa.gov/portal/category/101299.

（作者郑雷是清华大学博士研究生，郑立波是大众报业集团副总编辑、高级记者，江苏佳是

编 辑 陈国权 24687113@sina.com