把好贫困县退出关确保脱贫摘帽的真实性

汪三贵

中共中央、国务院印发的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》确定的目标是确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。我国有832个国家扶贫工作重点县和片区县（简称贫困县），需要在5年的时间内分批退出贫困县序列，任务艰巨。

2017年11月1日，国务院扶贫办举行新闻发布会，介绍28个贫困县（含此前已经宣布退出的河南省兰考县和江西省井冈山市）脱贫摘帽情况。这28个贫困县分布范围广，涉及中部河北、河南和江西3个省的7个县，西部贵州、四川、重庆、西藏、青海和新疆6个省份的21个县。这些贫困县的退出经过了各省份的严格考核验收和国家的核查评估，达到了贫困县脱贫摘帽的标准，宣布退出贫困县序列。

首批28个贫困县脱贫摘帽的意义

首批28个贫困县的退出对脱贫攻坚的顺利推进具有多方面的重要意义。一是具有良好的示范作用，增强其他贫困县脱贫摘帽的信心。脱贫攻坚和精准扶贫是一项涉及面广的系统工程，需要持续不断地努力和机制创新，才能确保贫困人口稳定脱贫，最终实现贫困县的脱贫摘帽。首批28个县顺利实现脱贫摘帽表明，只要精准扶贫工作到位、措施得力、针对性强，不论中部地区还是西部地区，不论是一般农区还是民族地区或边境地区，都可以完成脱贫攻坚任务，实现贫困人口的稳定脱贫和贫困地区的发展。28个县的率先脱贫将对全国剩余的800多个贫困县的脱贫攻坚和精准扶贫工作产生积极的促进作用。二是为全国的脱贫攻坚提供可以借鉴的经验。首批脱贫摘帽的县既是经济和社会发展条件相对较好的贫困县，也是扶贫工作比较扎实的县。这些县在提高贫困人口收入和解决贫困家庭“两不愁、三保障”问题方面进行了大量的探索，积累了丰富的经验和教训。其他贫困县可以充分借鉴脱贫县的扶贫模式和经验，吸取失败的教训，就能少走弯路，提高扶贫的效率。三是探索和确定了可行的贫困县退出评估指标体系、程序和方法。为了保证贫困县脱贫摘帽的真实性，防止虚假脱贫和数字脱贫，中央决定对贫困县退出进行独立和严格的第三方评估。贫困县退出第三方评估是一项新的具有挑战性的工作，没有以往的经验可以借鉴。2017年通过对首批28个贫困县进行第三方试点评估，在不断总结经验的基础上，探索出了评估的程序和方法，确定了评估指标，为下一步大规模的评估工作建立了良好的基础。

贫困县脱贫摘帽的标准

贫困县的脱贫摘帽以贫困人口的脱贫为前提，贫困县要退出就必须做好贫困人口的精准扶贫工作。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》确定的贫困人口脱贫的标准是贫困人口的收入达到或超过贫困线，同时实现“不愁吃、不愁穿”，保障“义务教育、基本医疗和安全住房”。贫困县摘帽退出的标准就是围绕贫困人口稳定脱贫来制定的。

首先，贫困县要脱贫摘帽，收入没有达到贫困线和“两不愁、三保障”没有完全满足的贫困人口的比例必须降低到非常低的水平。中央确定的具体标准是贫困发生率在中部地区必须降低到2%以下，在西部地区必须低于3%。

其次，要做到应扶尽扶，使没有达到收入标准和“两不愁、三保障”标准的贫困人口得到有效的帮扶。这就需要对贫困人口进行精准识别，建档立卡，减少漏评，然后因户因人施策。具体的评估标准是漏评率低于2%。

再次，建档立卡贫困人口通过精准帮扶，稳定达到收入标准和“两不愁、三保障”后才能脱贫。稳定脱贫意味着不能通过投机取巧和不可持续的方式来帮扶贫困人口，如不能通过临时性补贴来提高收入，不能通过贫困户大量举债来解决住房安全。稳定脱贫必须是贫困户生活状况的显著和可持续的改善，不会轻易返贫。没有达到稳定脱贫标准就让贫困户脱贫退出将被视为错退。具体的评估标准是错退率必须低于2%。

第四，精准扶贫和脱贫退出必须得到群众的认可。脱贫攻坚和精准扶贫是一项重大的民生工程，惠及数千万贫困人口和非贫困人口。扶贫方式和成效需要得到受益主体的认可。这就要求减少形式主义，注重扶贫的实际效果，用真情去帮扶贫困人口，同时要善于处理和缓解扶贫过程中出现的各种利益矛盾。具体的评估标准是综合认可度不能低于90%。

第五，脱贫必须有明确的措施和路径。贫困人口陷入贫困是多种因素共同作用的结果，需要有针对性的综合措施才能帮助他们摆脱贫困。贫困县退出就需要考核贫困县具体采用了哪些措施来帮助贫困户提高收入，解决他们的住房、教育和医疗问题。这些措施是否使贫困人口真正受益、如何受益、是否具有可持续性？脱贫退出后是否有后续政策保证贫困户不返贫？

依据上述标准，第三方机构主要通过访谈和随机抽样的方法来收集数据资料，开展独立的评估工作。对发现的问题与贫困县相关部门一起进行核查，以确保数据的准确性和可靠性。只有达到上述所有标准和要求的贫困县才能脱贫摘帽。在统一标准和方法后的第三方独立评估保证了贫困县退出的科学性和可信性，防止了虚假脱贫问题的发生。

贫困县脱贫摘帽后的扶持问题

贫困县脱贫摘帽后是不是就没有贫困人口了，不需要扶贫了？对这一重要问题需要有清醒的认识。由于精准扶贫的复杂性和贫困的动态变化，要做到贫困人口一个不少地稳定脱贫是不现实的。因此，贫困县脱贫摘帽时还允许有2%～3%的贫困发生率，也就是少量的贫困人口还没有达到脱贫标准，需要持续帮扶。

由于灾害、重大疾病和市场变化等各种负面因素的冲击，已经越过贫困线和“两不愁、三保障”的家庭仍然存在重新陷入贫困的风险。返贫在历来的扶贫工作中是一个比较突出的问题，防止大规模返贫就成为脱贫攻坚的一个重要任务。

为了保证贫困人口可持续脱贫，不断增强贫困地区和贫困人口可持续发展的能力，中央确定了脱贫不脱政策的基本策略。脱贫不脱政策既针对贫困县，也针对建档立卡贫困人口。贫困县在脱贫摘帽后继续享受国家和省对贫困县的主要扶持政策，需要继续把扶贫作为主要工作，巩固脱贫成果。贫困人口在脱贫退出后也继续享受各种有针对性的扶持政策，确保稳定脱贫。继续强化对脱贫摘帽县的监管和评估也是落实脱贫不脱政策的重要手段。

脱贫摘帽的难点在深度贫困地区

国家确定的三区（西藏自治区、四省藏区、新疆南疆地区）、三州（云南怒江州、四川凉山州和甘肃临夏州）是主要的深度贫困地区。这些地区的主要特点：一是地理位置偏远，二是发展程度低，三是民族地区，四是致贫因素复杂，五是脱贫难度大。一些深度贫困地区的贫困发生率到现在还超过20%，未来3年需要降低到3%以下，是一个艰巨的任务。要解决深度贫困地区的贫困问题，保证到2020年深度贫困地区的贫困人口实现脱贫，需要超常规的措施和坚持不懈的努力。

首先要大幅度增加基础设施投资，通过更加便利的交通和通讯来缓解地理位置偏远对发展的不利影响。其次要大力改善基本公共服务，改善贫困人口的健康状况，提高儿童和成人的教育水平和素质，保证所有适龄儿童接受义务教育，基本医疗和大病救助全覆盖。再次是进行文化建设，继承和发扬民族优秀文化，改变不利于发展和脱贫的意识和观念。第四是短期和长期帮扶相结合，短期内重点解决贫困人口“两不愁、三保障”问题，如为了在短期内提高贫困人口的生活水平，各种转移性收入在一些深度贫困地区占有很高的比例，但长期则需要重点解决发展动力和能力不足的问题，逐步减少转移性收入的比例，更多地通过产业发展和稳定就业来解决收入问题。

（作者系中國人民大学中国扶贫研究院院长）endprint