浅谈行业安全生产监管体系建设

南京市汽车维修行业管理处 高雁鸣

安全生产从本质上讲是企业的责任。但是，由于市场失灵和企业“二重性”的交互作用，落实企业的安全生产主体责任不能完全依靠企业自律和自觉。作为市场规则和社会规则的制定者、监护者，行业主管部门必须切实承担起安全生产的监管者责任，着力加强对企业的安全生产监管。特别是在经济高速发展期，行业的监管职责只能加强，不能削弱。本文将联系南京市汽车维修和驾培安全生产工作实际，对行业安全生产监管体系问题进行初步研究。

1 安全生产监管体系建设现状

近年来，南京市汽车维修行业管理处在南京市交通局的正确领导和局安监处的悉心指导下，认真贯彻落实上级的决策部署，高度重视抓好行业安全生产监管体系的建设工作，结合汽车维修与驾驶培训两个行业的实际情况，初步形成“管理部门统筹协调、从业人员广泛参与、防范隐患严密到位、事故处置快捷高效”安全生产管理与监督工作机制，南京市安全生产状况实现持续稳定好转。

（1）安全生产监管体系日趋健全。南京市汽车维修行业管理处紧紧围绕“企业主体责任”和“行业安全生产监管责任”两个责任的落实，着力打造安全生产“两张网”——责任网和监督网，全面推动安全管理工作迈上新台阶。一是完善体制，2016年成立了安全监督科，配备专职安全生产监管和应急管理干部，全面负责牵头做好对行业安全综合督查与内部安全管理工作；二是落实职责，落实季度安全例会制度，对《岗位安全职责》进行了修订和完善，逐层签订安全目标责任书，将安全生产责任层层分解、层层细化，确保“人人有责”；三是理清责任，制订了《维管处权力责任清单》，细化明确了安全生产监管责任，初步建立权责一致、权界清晰、分工合理、运转高效、法制保障的行业监管体系；四是企业自律，通过安全生产承诺书的签订及安全总监制度的推行，增强企业安全主体责任意识，进一步激发企业形成自我约束、自我完善的安全生产工作机制。

（2）安全生产监管手段日益丰富。安全生产监管聚焦在行政许可和日常监督管理两个方面，督促相关科室加强许可过程中涉及安全生产的有关条件的把关。积极开展重点时段、节假日专项安全大检查工作，接受第三方机构的安全管理水平评析和辅助安全监督检查。安全生产监管中综合利用企业自查、行业互查、上级督查、群众举报、媒体监督等多种手段开展隐患排查的风险管控工作，努力将事故隐患消灭在萌芽状态。

（3）安全生产监管思路持续创新。围绕提高监管效能，南京市汽车维修行业管理处解放思想、锐意改革，不断创新安全生产监管方式，理顺安全生产监管工作思路，总结和摸索出部门间联合执法、标准化典型引路、安全风险分级管控、发展“安全文化”、推进结构调整等新的安全生产监管思路和方式，在治标与治本相结合上不断闯出新路子。今年依托维修、驾培两个行业，组建了安全综合管理专家库，旨在逐步建立“专家查隐患、部门搞督导、企业抓落实”机制，在辖区企业重点隐患治理、事故应急救援演练、重大危险源辨识等领域，结合日常检查或质量信誉评估等活动参与指导，充分发挥专家的技术专长，逐步提高安全生产监管的权威性、专业性。

随着安全生产监管体系日益健全，监管力度不断加大，南京市安全生产状况逐年向好，保持总体稳定、持续好转的良好势头。

2 问题及成因分析

近年来南京市汽车维修与驾驶培训行业安全生产状况总体比较稳定，但稳定主要由行业特性决定的：一是汽车维修行业以车辆静态作业为主，从业人员在标准化车间、厂房内对故障车进行维修，驾驶培训行业的训练是在有资质的教练员指导下进行，学员在安全隔离设施齐全的场地内进行场内道路训练或在公安部门指定的训练时间、路线上进行实际道路训练，事故发生的概率较小；二是两个行业从业人员上岗前通过系统的岗前培训，相对于其他行业从业人员安全意识较高。对此，南京市汽车维修行业管理处及所属各个负有行业监管职能的科室认识是十分清醒的，对于南京市汽车维修与驾驶培训行业安全生产状况的判断是，状况总体稳定，但形势依然不容乐观。

2.1 问题表现

（1）安全宣传教育不到位。目前生产经营单位对安全生产工作重视程度不够，认识不到位的一个重要原因是安全生产宣传教育不到位，主要表现在3个方面：一是党和国家安全生产的方针、政策、法律法规和加强安全生产的重大举措没有宣传到位，少数生产经营单位至今都不清楚《安全生产法》是什么内容的法，行业主管部门的职责是什么；二是安全文化建设滞后，安全生产知识、事故防范措施宣传不到位，从业人员的安全意识未能增强，安全知识水平未能提高，安全责任未能落到实处；三是从业人员的安全教育培训工作不力，从业人员整体安全素质较差，安全知识贫乏，安全操作技能低下。

（2）企业安全投入少。新《安全生产法》颁布实施3年来，各企业及其主要领导对安全生产的重要性认识有所提高，但仍有部分企业对安全生产认识不够，抓得不实，应付居多，尤其是中小企业主认为安全生产是政府的事，对安全生产的关注程度和重视程度存在较大的问题。认识上的偏差导致企业对安全生产的投入很少，甚至于根本未安排年度安全生产专项经费，导致老旧设备无法维护更新，劳保用品不能及时配置，职工健康得不到保障。

（3）企业安全目标不明确。一些企业对上级主管部门的安全生产指示和要求以文件贯彻文件精神，以会议落实会议要求，已成为惯用方法和定式，重形式、轻落实的现象比较突出。政策措施未落实到实处，未落实到基层特别是一线员工，在日常安全隐患排查治理过程中，至于企业内各部门是否真的落实了，则很少有企业领导真正深入基层、深入实地进行检查督导，了解情况的时候则仅仅满足于听听汇报，报报材料。

2.2 问题实质

安全生产领域存在的所有问题，其实都可以归纳为一句话：企业安全生产主体责任不落实。安全生产从本质上是企业的责任。安全生产问题作为与生产行为同步产生的问题，贯穿社会再生产过程的始终。企业作为生产要素的具体组织者，作为整个生产过程的发动者、管理者和受益者，不仅享有获取相关利益的权益，也必须承担保护职工身体健康不受伤害的责任。在生产过程中出现的所有危害安全生产的问题，都属于管理问题，因此也属于企业经营者的失职渎职问题。没有严格的安全管理，就没有企业的安全生产；没有企业的安全生产，也就是没有经济社会的安全发展。因此，实现安全生产，最根本的一条，就是要不折不扣地落实企业安全生产主体责任。

2.3 成因分析

导致企业安全生产主体责任不落实的原因，初步分析，主要有两点。

（1）从企业角度看，企业是趋利性经济实体，无论是修理厂还是驾校，其根本目的是提供服务，赚取一定利润。对于企业的趋利性，我们不需要也不应该予以指责或蔑视。但是，企业的“趋利性”从来都是“双刃剑”，超过一定限度，就变为唯利是图。而企业一旦走上“唯利是图”的邪路，就会失去社会责任感，就会无视职业操守和社会道义，就会产生巨大的破坏力，其对社会的“外部性”将是邪恶甚至具有毁灭性的。例如不惜污染环境、无视职工生命财产安全和职业健康等，无不是把企业发展建立在以牺牲环境和职工生命健康安全为代价的基础上，无不对经济的可持续发展及社会公平、和谐造成破坏性影响。企业难以实现自我矫治，必须依靠外部的力量，也就是行业主管部门的力量。坚强有效的行业主管部门开展的社会管理和协会（行会）行业自律，就可以对企业的“外部性”构成有效的遏制和预防；相反，则构成对企业“外部性”的“放纵”。

（2）从行业主管部门角度看，行业主管部门作为公共物品的提供者、市场秩序的维护者和经济规则的监护者，应该而且必须承担起安全生产这一个“准公共物品”供给的促进责任，要通过有效的制度建设和制度执行，以及有效的政策激励，促使企业落实安全生产主体责任，坚决遏制企业的“外部性”。这无疑需要建立一套完整的安全生产治理体系。尽管安全生产监管体系不断完善，但是，安全生产监管在具体执行时仍然存在监管力量与企业数量之间的矛盾。这一矛盾十分突出，不及时解决，则所谓“监管不到位”的问题就无法从根本上消除。以南京市汽车维修行业为例，截至2016年底，全市共有机动车维修企业2 509家，其中一类汽车整车维修企业206家，二类汽车整车维修企业697家，三类汽车专项维修业户1 588家，摩托车维修企业11家，轮式专用机械车维修企业7家。此外还有数量更多的无证维修个体户。而全市直接从事汽车维修一线执法人员总数不到30人，平均80多家维修企业对应一名监管人员。平均每名监管人员监管的企业数量、活动半径等指标就更加难以度量。面对这种状况，我们无从要求监管人员把监管触角延伸到每个企业，即使做到每个企业都检查一遍，也难以保证经过检查的企业就不会发生事故。因为生产经营活动是动态的，企业的安全生产状况也是动态的。解决这个矛盾，就必须进一步开展监管手段和方式创新。尤其要注重发挥协会（行会）这一除政府和私人之外的“第三种力量”的作用，使之真正成为政府联系企业的桥梁和纽带。

3 措施及对策

综上所述，强化行业主管部门对企业的安全生产监管还有许多工作需要做。包括主管部门与企业的关系如何进一步理顺，科学发展、安全发展的理念如何进一步树立，监管体系建设如何进一步强化，如何进一步扩大安全投入，进一步创新监管手段、落实依法行政等，都需要做进一步研究和探索。

（1）强基础，构建安全责任体系。要抓紧建立健全“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的安全生产责任体系，切实做到管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全。进一步强化各有关科室的安全生产监管职责，加强南京市汽车维修与驾驶培训行业安全生产工作的组织领导。所有企业都必须认真履行安全生产主体责任，善于发现问题，及时解决问题，采取有力措施，做到安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位。敦促企业单位认真履行安全生产责任制的层层分解、落实和签订企业内部安全生产责任书，将安全生产责任制落到每个岗位、每个员工，开展全员安全生产管理模式。

（2）接地气，创新安全宣传教育机制。社会公众的安全意识并非与生俱来，要靠长期的宣传教育来不断引导，行业主管部门要采取多管齐下的方式，营造浓厚的安全宣传教育氛围。加强行业安全新闻宣传，各业务科室网站新闻稿件每月做到不少于2篇，并鼓励企业单位积极投稿，不断增强企业安全意识。以落实企业安全培训主体责任、提高安全培训质量为着力点制定培训计划，全面加强安全培训基础建设。深入企业开展安全培训教育，通过分析讲解近年来行业内发生的各类安全生产事故案例，减少类似的事故发生。

（3）固根本，助力标准化建设。应紧紧围绕安全生产目标，把安全生产标准化创建作为一项基础性、长期性、关键性的工作，在推进方式、政策引导和持续提升上进行积极探索。根据2016年8月南京市汽车维修行业管理处出台的《南京市汽车维修企业安全生产标准化建设实施方案》（宁维管〔2016〕27号），积极配合第三方评估公司，加快安全生产标准化评估进程，制定了一系列安全生产标准化建设激励措施，对达标企业给予相应的政策扶持或奖励，提高企业创建积极性。

（4）破难题，加强隐患排查治理。安全隐患作为不安全因素，要采取“全覆盖、严执法、零容忍、重实效”的原则，加大隐患整改力度，做到检查一起、查处一起、巩固一起，确保检查有实效、见成果。各业务科室要响应市局号召，积极开展以“安全生产执法年”为主要内容的活动，督促企业积极开展安全生产违章行为的查找和纠正工作，认真排查和治理各类安全事故隐患。同时要结合行业实际和特点，扎实开展隐患排查治理和“打非治违”专项行动，组织明查与专项督查等活动，对存在问题的要求立即整改并督促落实，形成检查闭环，切实落实企业主体责任，坚决防范各类生产安全事故的发生。

行业安全生产监管是一项长期而艰巨的工作，我们要认真贯彻落实习总书记和省厅、市局关于安全生产的一系列重要指示精神和安全生产工作会议精神，充分认识做好安全生产工作的重要性和必要性，切实把握安全生产工作的主动权，强化领导，明确责任，加强督导，严格执法，最大限度地减少安全隐患，牢牢守住安全生产“红线”，不断加强企业的安全生产基础工作，努力构建企业安全生产管理长效机制，为保障南京市汽车维修与驾驶培训行业“科学发展、安全发展”做出积极贡献。