环境治理主体关系初论

王潇

[摘要]我国当下的环境治理模式正处于从政府单维治理向政府与企业、公众多元共治过渡的转型期。环境治理主体关系中，存在政府权力没有得到有效规范、公众监督缺位以及政府、企业、公众三者之间的互相监督、制衡关系没有形成的问题。文章认为，在多元共治的潮流下，应重构我国环境治理三方主体的关系。具体而言，在三方主体关系中，应明确在环境治理中政府的主导地位、企业的主体地位及公众积极参与的地位，通过强化环境信息公开、健全环境行政决策制度与拓宽公众权利救济渠道的方式，使政府、企业、公众三者达到互相制衡、有序竞争的良好状态。

[关键词]环境治理主体；政府；企业；公众

一、案情引入

（一）基本案情简介

江苏省镇江供电公司欲建设一变电站，委托机构进行环评。环评报告表认为该工程符合国家各项标准。2009年11月，江苏省环保厅作出批复，同意建设这批工程。张某某等人以环评方法不科学等为由，向当地法院提起行政诉讼，请求撤销批复。

（二）该案三方主体所代表的不同利益及其冲突

根据《环境影响评估法》第二十一条及《行政许可法》第四条规定，由于该建设工程属于可能造成轻度环境影响的项目，江苏省环保厅可在未进行听证的情况下，直接作出同意建设的批复，审批行为程序合法。但公众因未参与环境行政决策，且对该项目对人体及环境有无重大影响的获知渠道较少，因此对环境信息掌握不充分。此外，对未知事物的不确定容易引发对自身环境安全的顾虑，从而对建设项目产生抵触，最终引发矛盾纠纷。

该案法律关系主体三方所代表了不同的利益群体，即江苏省环保厅在环境治理主体中代表政府的利益，镇江供电公司代表企业的利益，张某某等人代表公众的利益。该案引起纠纷的原因，从表面上看，是由于江苏省环保厅在作出批复时，未顾及到公众的知情权。虽然其行政行为合法，但公众不知该项目的具体情况，亦担心自身环境权益受到重大损害，故将省环保厅告上法庭。而另一法律关系主体企业，因其遵守法律向有关部门提出项目申请，且建设工程亦未正式开始建设，故企业与公众的冲突并未激化。

从深层次看，该案的冲突根源是企业追求经济利益与公众追求环境利益之间的矛盾。企业在社会中要生存、要发展，就需要利用资源与向环境排放一定数量的污染物。近些年，随着环境质量不断恶化，公众环保意识日益增强，对环境质量的要求也随之提高。这种情况下，企业与公众追求不同利益的矛盾便凸显出来。政府作为经济发展与环境质量的双重负责人，其环境行政行为总会触动企业或公众中任一主体的利益，从而与利益受损方产生冲突。因此，本文将对我国环境治理主体关系的现状与问题进行分析，并对我国环境治理三方主体的关系进行重构。分析

二、我国环境治理主体之间关系的现状与问题

（一）政府权力没有得到有效规范

我国当下的环境治理模式正处于转型期，即由政府单维治理向政府与企业、公众多元共治过渡。但是，行政直接控制型环境治理行为仍然大量存在于现有环境治理体制当中。在这种传统治理模式中，政府是单一的环境治理主体。然而，环境治理的内容繁杂，仅由环保部门进行环境治理，会出现环境治理资源不足与条件缺乏的状况，影响环境治理效果。具体表现为，执法人员配备不足，执法人员的环境执法素养有待提升，技术手段落后等方面。另外，所有的环境问题均由政府治理，导致政府的环境治理权扩张，挤压企业与公众的环境治理权。此外，也有学者提出“在政府作为单一主体对环境进行管制型治理的模式下，政府与企业、公众并未形成有效的沟通交流机制，政府对相关环境立法、环境决策、环境监督管理等事项具有绝对主导权，而企业、公众则处于被动地位，不仅环境权益遭到抑制和侵害，自身的环境利益诉求也难得获得有效回应。”

政府权力没有得到有效规范的弊病主要表现为执法不力和行政懈怠。近些年来，大量的环境污染与生态破坏事件表明，政府在环境治理中的效率有待提高。政府具有自利性，由于企业的发展可以让政府在就业、税收等方面受益，因此政府对环境治理执法力度不强，部分地方政府在环境治理时行政不作为，对排污企业惩罚力度较弱，甚至对排污行为不作为。

政府对环境治理执法不力与行政懈怠的原因之一是，政府的环保责任未落实到位。新《环境保护法》加强了对政府履行环保职能的问责，规定地方政府对本区域的环境质量负责，从法律层面，将地方政府作为“环境第一责任人”。但“政府对环境质量负责尚无具体的追责程序规范，经济下行的压力可能会导致一些地方放松监管，使新《环境保护法》的‘钢牙利爪变松变软。”此外，在当下政府环境治理体制中，政府与部门之间、各部门之间存在着大量交叉、错位现象，各部门职能分工不明确，互相推诿责任，尚未真正形成权责清晰的环境管理机制。

（二）公众监督缺位

1.公众参与监督环境保护缺乏环境权基础

新《环境保护法》首次明确公众参与原则，同时规定公众拥有知情权等权利，使公众有序参与环境保护第一次有了制度保障。但当前我国现行宪法与相关法律法规对公众享有环境权的立法较为薄弱。正如学者提出的“赋权公民参与环境保护，不应当只是表达自己的意见，更应当是坚持自己的权利，当环境受到污染破坏或有受污染破坏之虞时，公民得以环境权受到侵害为由提起行政救济和司法救济，督促环境污染者和破坏者赔偿或停止侵权行为，维护自身权益。”在法律层面，明确规定公众拥有环境权，会使公众在参与环境治理及监督政府、企业有关环境的行为时，获得法律的有力支持。目前许多国家（其中不乏发展中国家），已在宪法中明确规定了环境权作为公民的一项基本人权受到保护。

2.公众参与环境行政决策制度不完善

公众的环境监督权主要是对政府与企业有关环境行为的监督。而政府环境决策行为是政府有关环境行为中的较为关键的一环，当下公众参与环境行政决策的制度存在较多缺陷。现行《环境保护法》强调政府听取公众意见的义务，强化公众环境行政参与权。由于公众参与环境行政决策的方式单一，若政府选择不听取公众意见，公众便无法参与到政府环境行政决策中。如前述案例，江苏省环保厅在进行批复的环境行政决策时，没有听取公众意见，现行法未规定公众参与行政决策的请求权，致使公眾的权益没有救济渠道，从而导致公民诉诸法庭。在参与主体方面，法律未明确界定公众参与环境行政决策的主体范围，政府在进行环境行政决策时，虽然对于特定的情形，法律规定其应当履行听取公众意见的义务，但对于参加政府环境行政决策的公众人选，政府拥有自由选择权。由此可能导致真正的利益相关人无法参与听证，使公众参与得不到有效落实。另外，新《环境保护法》未涉及政府对公众意见的回应机制。“立法中和实践中，政府回应都未受到法律的规制，使得公众参与决策流于形式，无法实现公众参与环境行政决策制度的有效价值。”endprint

3.公众对企业等污染者的监督较薄弱

当下，企业超标排污现象依然屡禁不止，偷排、虚构排污数据的现象时有发生。公众的举报与投诉是监督企业违反行为的重要方式与手段。新《环境保护法》虽规定了公民的举报权，但欠缺对举报与投诉的回应机制。环保部门一旦行政不作为，公众很难及时得到有效的反馈。

（三）没有形成政府、企业、公众三者之间相互监督、制衡的关系

1.政府、企业、公众三者存在对立冲突

在传统的环境治理模式中，政府与企业之间属于“管与被管”的关系。政府属于管制者，企业属于被管制者，即政府与企业之间处于对立状态。在当前我国法律体系中，政府对企业违法行为的管制，从各方面进行了规定，即在法律层面已达到基本完备的状态。在新《环境保护法》的规定中，政府可通过查封扣押、限产停产、按日计罚等措施，对违法企业进行管制和监督。但政府的监管能力有限及执法能力不高，难以全方位监管企业的所有行为，造成较多的环境违法行为难以得到制止和处罚。

2.政府与企业“合作”——公众环境利益受损

一方面，地方政府出于实现自己的行政目标、保持政绩、增加地方财政资金的来源、改善地区福利等方面的考虑，往往使环保让步于能增加税收的投资项目。另一方面，企业追求自身短期经济利益，追求利润最大化，而不顾对生态环境的破坏。政府与企业满足了各自的经济需要，却造成了环境质量下降，公众环境利益受损。

3.公众“胁迫”政府——企业经济利益受损

公众是生态环境的最佳“守护者”，也是生态环境问题最直接的受害者，故环境质量的高低对公众有直接的影响。由于政府与企业环境信息公开的内容不足，公众无法真正有效参与到政府环境行政决策中，对于政府的行政决策结果，亦难以得到及时有效的解释与说明。此外，由于公众表达意见、维护自身环境利益的渠道较少，当公众环境利益受损时，难以得到救济，因此加剧了公众对政府与社会的疑虑，引发环境群体性事件，并使部分合法项目也遭受到公众的强烈反对，导致企业正当经济利益受损。就如前面的案例，该电力公司的项目为合法项目，但由于政府与企业有关该项目环境影响的信息公开不足，导致公众的知情权受损，最终公众起诉到法院。虽然最终该项目得以顺利实行，但冗长的诉讼过程亦使企业的经济利益受到损害。

三、对我国环境治理三方主体关系的重构建议

（一）明确政府、企业、公众三方的角色定位

由于传统的政府单维环境治理模式的种种弊端，从该模式尽快转变为政府与企业、公众多元共治的模式，该理念在学界已达成共识。因此应重构我国环境治理三方主体的关系，确定政府、企业、公众三方在环境治理中各自的地位，进而发挥各主体独特的作用。

首先，政府在环境治理中处于主导地位。政府在环境治理中属于“掌舵者”，从宏观上对环境治理的其他主体进行引导。由于政府在环境治理中，天然拥有优越的环境治理职权与丰富资源，可对各方面的环境治理问题在宏观上提供治理策略，以其具有的环境治理监管职权与其他多种资源引导其他治理主体公平有序参与到环境治理中。故“政府在进行环境监管时仍应继续充当环境治理体系中的监管者和指导者，同时也应当由过去的‘管制型角色向‘服务型角色演变，即对包括企业、公众在内的主体给予协助和指导，使其充分发挥各自的治理职能，在实现它们作为治理主体价值的同时，缓解自身环境压力，提升治理效果。”

其次，企业是环境治理的主体。实践中，环境质量下降主要是由企业引起的，根据“污染者担责”原则，污染企业应承担环境治理的主要责任。在多元共治的治理模式中，企业对环境治理的态度将由被动抵触转变为积极主动治理。政府可通过法律及法律性文件对企业环境治理责任进行规范，同时应大量使用市场经济手段、政府“间接治理”等方式强化企业的环境治理主体地位。此外，通过引导企业发展环境友好型产业，淘汰污染严重的企业，促使企业生产结构转型升级，使企业在环境治理中积极、有序发展。

最后，公众是环境治理中必不可少的参与者。由于公众的环境治理参与意识不强，缺乏环保责任感，政府应提供公众参与的制度渠道，积极、合理、有序地推进公众参与环境治理。另外，公众可依据《环境保护法》行使参与环境治理工作的权利，对政府和企业提供人力、信息、资源等多方面的帮助与支持。如：对政府的环境行政决策行为提供意见，通过自身专业技术和知识为企业生产经营提供合理建议等。此外，公众应强化自身环保意识与环保责任，改变消费行为模式与生活方式，追求文明环保生活方式，减少环境污染。

（二）建立健全公众对政府、企业的监督制度

“由于公众和社会对政府和企业监督不力，致使政府在环境与发展问题上决策失误，环保履行不力，企业违法环保法律却不能问责与追究。”而公众对政府与企业监督不力的原因是，法律保障不足与监督制度不健全。因此，在环境信息公开、政府环境行政决策与公众环境利益救济方面完善法律与制度，保障公众对政府与企业的监督权。

1.增强政府与企业环境信息公开力度

有效信息不公开或信息流动不通畅，公众便不可能真正有效参与到环境治理中。健全法律对政府在实践中有选择性地公开信息的行为进行规制，强化政府主动及时公布环境信息的义务，以公开为常态推动环境信息公开，保障公众环境知情权。政府与企业公开信息的方式可以多样化，可以通过电视、网络等渠道公开信息，拓宽公众获取信息的来源。通过政府与企业环境信息的充分公开，公众对信息有足够的了解后，才能有效参与到环境行政决策后一环节中，行使表达权。对于企业的信息公开，应建立起监督检查与责任追究机制，督促企业环境信息公开。同时，企业的环境行为应记入社会诚信档案，定期向社会公开。

2.确认与完善公众参与环境行政决策权

公众参与决策的权利不能被其他主体代为行使。在参与主体的范围上，立法應将“利害关系人”作扩张性解释，将可能的或潜在的利害关系人包含在内，防止政府将真正的利害关系人排除在环境行政决策外。另外，立法应确定公众拥有主动请求参与到环境行政决策中的参与请求权。在政府行政不作为时，公众的参与请求权可成为补充手段行使。在环境行政决策的具体过程中，“优势互补背景下多方主体经过有效沟通而达成的一致才会使决策获得各方的认可，进而在下一阶段的管理乃至监督程序中不需要再反复回溯决策过程中的弊病，甚至是程序回转重新决策。”从而提升决策的公信力与执行力。endprint

3.拓宽公众权利救济渠道

目前，公众反映环境诉求的渠道仍不宽，法律救济不充分，各级地方政府对环境诉求响应不力，环境信访问题增多。因此拓宽公众权利救济渠道，在诉讼层面完善环境民事诉讼和环境行政诉讼制度很有必要。另外，在非诉层面，一方面，建立与健全公众诉求反应及回应机制；另一方面，协调保障环境公益与环境私益，构建非诉协调机制降低公众的环境权益救济成本。通过多种方式完善公民妥善表达诉求的路径，构建多元化的公众环境权益保障机制。

（三）形成政府、企业、公众三者互相制衡、有序竞争的机制

由于政府的权力扩张，挤压了企业与公众的治理环境权，故应规范和制约政府行为，强化企业的社会责任，壮大公众参与环境治理的力量，使政府、企业、公众三者互相制衡、有序竞争。

1.规范和制约政府行为

以法律为依据，建立足以制约政府行为的规则，为政府按科学发展观的要求从事有关环境决策建立最低的行為准则。新《环境保护法》首次建立了一个比较完整的规范和制约有关环境的政府行为制度。但在现有的环境治理框架内，环境信息公开仍不足，公众对环境实情的获知渠道较少，不能真正参与到环境行政决策环节，环境决策成为政府的内部事务，使决策者容易失位。应在健全科学民主决策机制下，形成权威决策。公众监督政府的管理行为是否偏离决策意图，若偏离则及时进行纠正，进而规范政府行为。

2.通过各种方式强化企业社会责任

运用经济激励、政府引导等手段实现企业生产方式的转型升级，促成企业主动守法。企业要加强自身环保理念和能力建设，树立服务意识，强化企业自身责任。社会监督方面，加强公众对企业的监督举报力度；制度层面，运用多种方式规范企业在生产过程中的违法责任，尽快建立起违法追究制度的保障体系。此外，企业应主动承担更多的社会责任，提升企业环境形象。

3.壮大社会组织力量

环保组织站在公众的角度维护环境公共利益，环保组织的壮大可增强社会领域公众参与环境治理的力量。我国目前环保组织由于“业务主管单位与登记管理部门双重管理制度的施行，致使大量环保组织因无法通过登记注册而不具有合法地位”，因此，有学者提出“中国环境NG0在登记管理体制上存在过于严格的情况，因此需要着手让环境NG0获得良好的制度环境和发展环境。”具体而言，应降低准入门槛，以特定形式放宽环保组织登记注册限制，变管制为引导，明确环保部门和民政部门间的职责分工，为环保组织设立创造有利条件。此外，政府与民间环保组织应建立互信互助合作关系，共同在环境治理中发挥作用。

四、结语

当下，我国环境治理模式正处于由政府单维治理向政府、企业、公众多元共治发展的阶段，如何重构环境治理三方主体关系，使三者在互动中处于大致平衡，是促成我国环境治理多元共治模式的重要议题。新《环境保护法》开启了环境治理模式的新格局，明确规定了公众参与原则，强调公众与企业的环境治理权，强化政府环境行为的规范与制约。这些规定折射出新《环境保护法》引入了三方主体多元共治的新理念与新机制。同时，新《大气污染防治法》延续了新《环境保护法》多元共治的环境治理新模式。透过这些法律的新发展，可看出我国环境治理多元共治模式在立法层面已达成共识。由于在目前的三方主体环境治理关系中，政府权力未得到有效规范，故当下的任务应着力于规范与制约政府权力，保障企业与公众的环境治理权。然而从长远发展的眼光看，环境治理三方主体不可能永远处于绝对静止相互制衡的状态。因而我们期望达成的是，政府、企业、公众三者在长期的动态互动过程中，能够处于大致相互制衡的状态。

[责任编辑：农媛媛]endprint