新中国初期城市房地产接管政策与实践

【摘 要】 新中国初期，房地产接管是广州城市大接管的重要组成部分，也是实现新旧政权交替、共产党人从革命战争转向建设实践的重要考验。中共中央华南分局和广州地方党组织在进城之前，即进行了充分的政策、干部准备和摸底调研工作；进城之后，坚持依靠群众，因地制宜地制订了稳妥可行的房地产接管措施，实现了和平接管。房地产接收之后，重点在“管”，在兼顾公平和效益的同时，稳定了城市管理秩序，也体现了中共工作重心从农村转到城市后迅速成长的执政能力。

【关键词】 新中国初期；城市接管；房地产；和平接管；城市秩序；广州

【中图分类号】D232；K27 【文献标志码】A 【文章编号】1672-3570-（2017）09-0030-07

1949年10月14日，中国人民解放军解放了华南最大的城市——广州。全面接管原国民党党政机关和企事业单位，建立人民民主政权，是中共中央华南分局和广州地方党组织的首要任务。能否接收和管理好广州，是对新生政权的初步考验，也是对共产党人从革命战争转向建设实践的重要检验。在此之前，中共已经建立了比较系统的城市管理经验和城市接管政策体系，形成了著名的“沈阳经验”和“石家庄经验”，创造性的提出了“各按系统、自上而下、原封不动、先接后分”的接管方法。广州的接管依赖于其他城市的实践经验，同时也因地制宜地采取了一系列有效的方法、策略，从而实现了对广州的成功接管。①本文以广州市为考察中心，研究新中国初期房地产接管政策和实践，以期揭示中共工作重心从农村到城市转变时面临的挑战和考验以及新生政权执政能力的成长历程。

一、未雨绸缪：接管前的政策、干部准备和摸底调研

早在中国人民解放军渡江不久，接管广州的准备工作就已展开。1949年5月7日，中共中央华南分局对大军渡江后华南工作做了布置，要求各地党组织“加紧城市接收准备工作，使大军到达时立即有计划的接收”，其中分局负责研究接收广州、桂林材料，要求将材料在二三个月内整理好，以便交给军管会参考接收；准备大批城市干部，以便大军到达时，交给军管会使用；用大力量进行部队教育及开办革命青年训练班，集中力量学习工商业政策、政权建设等知识。②

5月20日和7月1日，广州地下党组织先后向华南分局上报《解放前夕广州形势与当前任务》《解放前夕广州形势与当前任务补充意见》，确立了接管广州的基本思路和发展方向，并围绕摸底调研和干部准备工作提出具体意见，要求广泛发动群众，扩大宣传，建立党的基础；加紧调查研究，在一个月内准备好接管底册，调查重点包括接管官僚房产的资料等；加强对接管干部的思想和政策教育工作。①

按此要求，广州地下党组织对房地产接管开展了摸底清查和档案保护工作。抗日战争胜利后，国民政府广州市地政局负责全市的地政复员和房地产管理工作，主要是整理地籍图册，补办土地登记，重新评定地价，重划灾区土地，逐步建立了图、档、册一体的房地产管理体系。档，即每一房地产坐落的登记档案；图，含地籍图、分户图、经界图等，全面反映全市房屋和土地分布情况；册，即土地登记总簿，是在土地测量基础上建立的完整记录1946年—1949年间全市土地登记情况的册籍。因此，这批档案图册对解放后广州房地产接管尤为重要，一可按图册索人，二可按图册问业，三可按图册征税，掌握了档案图册即是摸清了国民政府和官僚房产的接管底册。

1949年5月，广州地方党组织获悉，国民政府准备将广东省、市各部门的机要档案全部运往海南。在华南分局副书记尹林平直接领导下，广州地方党组织抓紧开展了广州市的地政策反工作，设法保护房地产档案图册。策反工作在地政局中下层职员中展开，一方面予以政治争取，在他们中间宣传国民党大势已去，只有跟着共产党走才有出路；另一方面多方筹措经费，幫助他们解决生活上的实际困难。在得到地政局内部人员的支持后，党组织开始有计划的复制和转移地籍图册，“从5月下旬到8月中下旬止，前后经过约4个月时间，广州市区地籍图册共600多幅全部偷送出来”，②从而顺利完成了5月7日华南分局二三月内整理好广州接收材料的要求以及7月1日广州地方党组织一个月内准备好接管底册的承诺。8月，地政局第一科掌图股股长刘笃材和掌图员吴永修正式加入广州地下党组织，也为此后的城市房地产接管准备了可靠的技术人才。

1949年8月，中共中央委派曾领导北平接管工作，有着丰富城市接管经验的叶剑英担任解放华南战役的总指挥和中共中央华南分局第一书记。9月11日至24日，叶剑英在赣州先后三次主持召开华南分局会议和高级干部会议，史称“赣州会议”。③会议制定了解放华南的作战计划，并决定了接管广州工作的总方针是完整保护和系统整套接收广州，安定秩序，团结人民，迅速恢复和发展生产。确定接管城市的工作原则：第一，接为了管，接服从管，接和管要统一；第二，系统接管，完整接管；第三，人员、物资、文件、档案同样重视；第四，纵的接收，横的检查，保证接收工作的完美无遗。会议还明确了接管城市的纪律：一是不得擅自动用接管物资；二是对旧有人员要负责安置；三是不得随便捕人、杀人。④在此前后，准备接管广州的各路人马迅速汇集，随时待命进入广州。

二、全面接管：从地政接管到按系统接管房地产

1949年10月14日，广州解放。华南分局率南华工作团、华南工作团、东江教导团等大批参加接管工作的人员先后抵达广州，迅速投入到紧张的城市接管和政权建设工作。

10月21日，中国人民解放军广州市军事管制委员会成立，叶剑英任主任，赖传珠任副主任。⑤10月25日，中共广州市委正式成立，⑥叶剑英任书记，朱光、钟明、廖似光任副书记。在赣州会议上，叶剑英提出，“市委领导军管会的办法好，这样能够加强市委的领导，建立市委的威信，到军管会取消了，工作不受影响。少奇同志在北平曾说：‘市的最高领导机关应该是市委。市委领导军管会符合这个原则”。①因此，广州市军管会在广州市委的领导下，统一军事、政治、经济、文化等管制事宜，为军管时期最高权力机关。②endprint

在此形势下，广州市的房地产接管工作分两部分展开，一为全面接管旧地政局，控制房地产档案图册，掌握全市待接管房地产的基本情况；二为各部门按系统接管前国民政府在广州的所有房地产业。

（一）接管原国民政府地政局

军管会成立后，按照赣州会议上确立的“按系统接管”“完整接管”的原则，先后派军事代表接管原国民政府广州市地政局的人员、物资及档案图册等。地政接管采取先接后管的方法：一是依照移交册清点；二是依靠之前地下党组织提供的摸查材料和原地政职员中积极分子提供的线索，清查散失的档案；三是分配接管干部到各地政业务部门主动掌握有关情况。

10月28日，广州市人民政府宣告成立，广州市人民政府地政局相应成立，原地政局职员继续留用，地政工作的主要任务是做好房地产接管和产权清理工作。经过一个多月的清查，原地政局的公务档案，除极少部分零星散失外，所有开展房地产管理业务的档案，尤其是与市民业权密切相关的20余万宗房地产档案，完整保留。③据当年12月的统计数据，接收原地政局的地籍图册20种，共1438本，合计14万多件。④这些档案图册的完整接收，为各部门按系统实施房地产接管以及新政权开展房地产管理业务，奠定了重要的数据基础和参考依据。

在地政接管顺利完成后，新的地政局围绕全市大接管的中心任务，根据房地产档案图册，协助各部门调查房地产业权。当时市政府的公逆产清理机构尚未成立办公，各部门在接管系统内的房地公产，凡需调查业权问题，均要函请地政局协助调查，以免误占民业。在协助清理外侨产业时，地政局不分科股，以一二科配合查图查明登记，一个月的工作，5天完成；在清理代管房地产时，由于前地政局每月收租金额无定，代管数目也掌握不清，经集中人力，严格清理，一个星期即全部清理完毕。上述做法和经验得到市政府的表扬和推介，认为地政局的接管工作“掌握轻重环节，有重点的进行，并集中人力不分科股，配合突击，完成某项工作，收效较大”。⑤

（二）按系统接管房地产

广州军管会在1949年10月21日以军字第一号发布了成立公告后，为迅速对全市实行军事管制，建立革命秩序，让城市管理进入正轨，先后于10月23日、27日，以军字第二号、第三号公告，向全市广而告之军事接管的要求，“凡本市内敌伪各级党政军机关与各个反动组织团体，一切军事、政治、经济、文化、交通、企业等部门，均在本会接管之列，凡持有本会印信、证章、证件到该机关接管者，该机关原所属人员，均应据实全部移交，不得有任何抵抗、破坏、隐瞒、欺骗、变卖、贪污等行为”，⑥并发动全市军民积极协助，承诺给举报者以奖励。

为防止待接管的房产被非法占用、破坏或非法买卖，市军管会于11月3日和4日连续在《南方日报》发出布告，“本市解放后，敌伪相关团体公有房屋及战犯官僚和军阀的房产，大部经已接收和征借。但仍有一部尚未接管之房屋，近来有擅自占用和冒名顶替，化名转换及肆意霸占、破坏、偷盗、折损等情发生，殊属违法。”①12月2日，市军管会又在《南方日报》登载《本市敌伪产业非法买卖完全无效》公告，“乃查近有不少敌产，竟趁机假借各种名义，转移变卖，意图逃避……兹特郑重宣布：凡属这种非法买卖，完全无效，一经查出，不特全部没收，而且买卖双方均将受到处分”。②

为发动各界人士揭发举报隐匿房产者，市军管会在10月27日军字第三号公告的基础上，制订了具体的奖励办法，“凡敌匪掩藏的公私物资（包括本会尚未发现的房产），各界人士均可揭发举报”，“敌匪掩藏物资起出后，本会当按其功绩的大小，及报告之先后次序，对举报人予物资总值1%至5%的奖励”。③

在广州市军管会统一领导下，由各部门按系统接管前国民政府在本市的房地产业。原国民政府党政、文教、财经等机关的房地产原则上由军管会派出军代表对口接管使用；原国民政府的军队用房及其医院、学校均由中国人民解放军接管；铁路、海关、银行、邮政、民航、公营水厂、电厂和其他工商企业，由各部门军事代表接管经营。原国民政府接收的日、德、逆、伪在广州市的房地产，则由当时新成立的市政府公逆产清管处统一接管，归国家所有。

到1949年12月，各系统房地产接管工作基本结束，全市共接管公产房屋6212幢，建筑面积78.72万平方米。此外还接管了原国民政府经管的广州市敌伪汉奸房屋399幢，小型米面工厂6间，土地40段。④

相比國内先行解放的其他大城市，广州的解放未经过激烈的战斗，市内房地产建筑未遭严重破坏，地政管理机关的文件、档案资料尚能保全，人心较为稳定。赣州会议对广州接管工作进行了充分准备，广州地方党组织也展开了摸底调查和抢救保护，在借鉴其他城市的已有做法后，各系统的房地产接管较为顺利，形成了自己的接管经验：第一，充分注意接与管的联系，接是为了管，一面接，一面管，新的地政管理机构即是在接收的过程中建立。第二，按系统接管，将人员、档案、物资一并接管，对旧有人员进行思想教育后，照旧沿用。第三，原国民政府地政高级主管人员均已远逃，留在本市的，大多为中下级职员，一般抱着观望心态和恐怯心理，经接管人员多方解释和宽大处理后，多数都愿意为新政权服务。第四，让官僚房产为民所用，获得民心支持，比如原国民政府所有的公产，包括码头、市场、吉地、房屋等，其中有些已经出租，有些任由荒废，而出租的部分不是出租给原政府各级官员的亲戚故旧，便是由势力人物把持，因此政府所得资金还低于合理租值。新政权针对此种情况开始全面整理，“这些产业经过整理之后，除一部份拨给公用外，其余全部出租，使官僚资产变为全巿人民的产业。”⑤

三、重点在“管”：公逆产的接收、没收、代管

1949年12月，全市的房地产接管告一段落，比较显著的公逆产，比如原国民政府所有的房产及其抗战胜利后接收的敌逆产，皆已由军管会各部门按照系统接管。随着广州城市革命秩序的初步建立，新的政权建设逐步展开，对公逆产的清理，无论在方针、政策，还是在计划、制度上，都需要一个机构来统一掌握。所谓公逆产，公产是指原国民政府所有的，包括其属下各机关单位所有的产业及其在抗日战争胜利后接收的日、德、逆、伪的产业；逆产是指战争罪犯和官僚资本家以及罪大恶极的反革命首要分子的产业。广州解放前夕，国民党军政人员和官僚资本家自知覆灭，产业难保，纷纷隐匿、盗卖、转移房地产，致使解放后待接管的房地产大量缩减。这种情况如不清理，则必然导致人民政府的公产蒙受损失，也势必影响随后私人合法产权的确定。但这项工作复杂且数量庞大，必须进行较为艰巨细致的调查研究，有些还需法院判定，因此成立专门机构进行处理是适宜的。1949年12月5日，广州市人民政府成立敌产清管处（后改为公逆产清管处），主要任务是清查处理敌伪产业和接管原市有公产及代管业主下落不明的产业。为准确掌握相关政策，慎重处理公逆产案件，同年12月28日，由广州市委、市法院、公安局、民政局、财政局、地政局等机关组成市人民政府公逆产清理委员会，专门审理公逆产案件。endprint

1950年1月8日，市军管会颁布《广州市公逆产清理暂行条例》，明确了公逆产清理的范围，“凡为国民党、反动党、政、军、文教、财经、特务等各级机关，战争罪犯，及反革命首恶分子，在本市之一切产业及资财，除已由本会各有关部门各按照系统接管者外，均以本条例清理之”。①

为防止接管疏漏，市军管会颁布《广州市奖励检举密报公逆产办法》，规定，“甲、检举或密报之房屋地产，产权凭证系用该项机关或反动分子本人者，照该产业一个月之租金标准给予奖金。乙、检举或密报之房地产，产权凭证系用该项机关内职员户名，或该反动分子直系亲属之户名者，照该产业二个月之租金标准发给奖金。丙、检举或密报之房地产，产权凭证系用其他不相关联之户口，巧妙隐匿，照产业四个月之租金标准发给奖金”，“检举或密报人不愿受奖金，又不愿表扬者，如欲获得该公共房地产之优先租赁权，或请求其他公共房地产之承租权，当视其实际需要酌予考虑。”②

广州是国民党在大陆撤退的最后一个重要基地，广州解放前后，官僚资产曾经过较长时间有计划的的掩藏隐匿、化名转移或贱价卖出。为防止公有财产流失，整肃交易市场秩序，1950年1月22日，市政府公逆产清管处公布了《广州市处理盗卖盗买及隐匿公逆产办法》，“本市解放前后，各公司商人或个人，曾公开或秘密隐藏或买受伪政府系统的一切物资器材，无论沽出未沽，应将种类数量详细登记听后处理。……如隐匿不报或乘机假借各种名义转移变卖意图逃避者，一经查出全部没收并严予惩处。”③

在中央人民政府政务院、中南军政委员会相关公逆产处理方针指引下，广州市处理公逆产的具体政策大致如下：

一是接收。凡国民党的党、政、军、文教、财经、特务机关及国民政府在抗战胜利后接收的日、德、逆、伪的房地产业均予以接收。④该类房地产在之前全市系统大接管中大多已接收，有疏漏者，列入此类。

二是没收。凡经已宣布的战争罪犯、官僚资本和经判决罪大恶极的反革命首要分子在本市的房地产业，经中南军政委员会审核报请中央人民政府政务院批准或人民法院判决确定没收者，均予以没收。⑤

三是代管。凡逃亡国民党政府各级军、政、文教、财经、特务人员和原国民政府代管的汉奸在本市的房地产，一律代管。①此类房地产不做没收处理，这是新政权讲究策略的措施，是以观察原产权人政治态度的转变，为今后的政治争取留有余地。

据1953年12月底统计，4年来共处理公逆产房屋1458幢，其中接管收回公产70.5幢，占4.84%；没收逆产180.5幢，占12.38%；代管1198幢，占82.17%；借用9幢，占0.61%；此外还清理工厂、企业、商店48家，码头37座。②

对原已接管和经清理收回后的公逆房地产如何分配、使用和经营，这也考验着新政权的执政能力和政治智慧。广州解放后城市工作的中心，是医治战争创伤，恢复和发展经济。接管好城市房地产，建立起“住有所居”的良好秩序，也是广州缓和社会矛盾、恢复和发展经济的重要前提。中南军政委员会《关于中南区城市房产权的几项原则规定》《关于解决城市房荒的几项原则规定》规定，“公共房产较多的城市，如武汉、广州等，应成立房产管理委员会或其他专门的管理机关”，③“凡机关、部队、学校、国营企业部门、群众团体所占用修建以及接管与没收归公或代管的房地产，均须由该委员会调查、登记并保管”。④广州市军管会下设了房屋分配委员会，主要任务是调查各系统机关、部队接管房屋情况，并根据需要进行调整和分配，解决了机关、部队、团体的部分住房问题。在此前提下，对于那些适合工商经营或原已为工商业使用的商铺，则照顾工商业发展，不予拨作别用，仍维持现状，由商人租用；一部分房屋则仍继续放租，供应市民住房需要。根据1950年的统计數据，截止该年8月底，“已出租的公逆产房屋382座（684户），土地109段，代管无主民业1085座（1204户）、土地232段，共收入租金115000余万元（注：旧币）”。⑤

结 语

1949年10月21日至当年12月初，在广州市军事管制委员会统一领导下，经过40多天奋战，完成了城市的全面接管，实现了政权的新旧交替。至此，广州市的房地产接管也随之告一段落，比较显著的公逆产皆已由军管会各部门按照系统接管。面对新中国初期复杂的政治经济形势，房地产接收之后，如何进行有效管理，防止公产流失，扩大公产效益，稳定城市居住秩序，是新政权面临的严峻挑战。为此，广州市人民政府专门设立公逆产清管处，花了整整4年的时间进行公逆产权清理工作，直至1953年，才真正意义上实现了房地产的“军交政接”。

在反革命残余势力盘根错节，广大市民对新政权还缺乏理解和信任的情况下，中共实施了对广州房地产的和平接管，最大限度的减少了政权接替过程中的流血和破坏，恢复了良好的社会秩序，并创造了宝贵的历史经验。

第一，进城之前做好充分准备。渡江战役之后，为解放和接管广州，中共中央华南分局已进行了政策准备、干部储备和房地产摸查工作。赣州会议决定了接管广州的方针政策和具体意见，统一了接管干部的思想认识，指明了城市管理的未来方向。同时，广州地下党组织未雨绸缪，深入原地政局内部，开展房产摸查和档案保护工作，政治争取旧地政人员，为新政权的房地产接管准备了完整的档案依据和可靠的地政技术人才。上级党组织和地方党组织双管齐下，密切配合，为入城后迅速进驻接管单位，实施按系统有条不紊的房地产接收创造了条件。

第二，进城之后坚持依靠群众。广泛宣传，发动群众，动员市民积极参与、监督，是保证房地产顺利接管的关键。进城之后，市军管会通过《南方日报》布告、组织召开群众见面会、工商界座谈会等形式，多渠道宣传接管政策，动员各界人士献言献策，广泛参与，并取得成效。①针对房地产，还制订了检举隐匿房产的具体奖励办法，或按额度发放房租奖金，或提供租赁优先权，给举报群众以实惠，调动广大群众积极性，主动参与产权清理工作，查缺补漏，密切监督，从而使房地产接管顺利开展，并呈快速推进状态。

第三，因地制宜的制订接管政策。在市军管会统一部署下，房地产按系统分头接管。但由于入城部队、机关、团体以及困难群众均迫切需要居住房屋或办公用房，为有效解决城市“房荒”问题，房地产接管过程中，充分注意接与管的联系，接是为了管，一面接，一面管，新的地政机构和公逆产管理制度即是在接收的过程中建立。

房地产接收之后重点在“管”，一方面“管”产权。房地产只用了40多天即完成了全面接收，但随后的产权清理则花费了整整4年的时间，细致清查，慎重处理，针对原不同类型的产权所有者，或接收，或没收，或代管，既体现了对敌对势力的专政特色，也为以后的统战工作留有余地，比如房地产代管政策，即为30年后改革开放的广东争取侨心、吸引侨资，为党和国家的统一战线和改革开放事业发挥了举足轻重的作用。另一方面“管”效益。接管城市的目的是为了恢复和发展社会经济，建立安定的革命秩序。房地产是按照“各按系统、自上而下、原封不动、先接后分”的具体方法实施接管，接得较为迅速而完整。各系统接收之后，由市军管会下设的房屋分配委员会统一掌握和分配使用，从而避免了哄抢乱占的混乱局面，使得房地产的使用效益较为平衡而充分。此外，对于接管平、津时，“在城市的管理上，自觉不自觉地搬用农村的经验，混淆封建主义和资本主义的界限，损害了工商业的发展”，②曾出现破坏工商业的极端现象，广州房地产接管吸取了这一教训，认识到房屋租赁能在一定程度上缓解新政权的财政困难，对于那些适合工商经营用房，则照顾工商业发展，不予拨作别用，仍维持现状，从而使得其产生的经济效益能够为全民所用。这一灵活措施不仅贴合了广州这个城市悠久的商业传统，稳定了工商业经营秩序，同时也体现了中共工作重心从农村转到城市后迅速成长的执政能力。学会管理经济，是现代化建设对新政权的崭新要求，正如叶剑英所说“我们共产党人，过去是不会做生意的，今后必须学会做生意……因为工业和农业的发展，是不能脱离商业的”。③

（罗素敏，历史学硕士，中共广东省委党史研究室副调研员）endprint