理顺地政 助力传统村落保护的实践与思考

□ 临海市国土资源局 潘 霞

理顺地政 助力传统村落保护的实践与思考

□ 临海市国土资源局 潘 霞

传统村落是我国农耕文化遗产的重要载体，是不可复制的物质和非物质文化遗产，是民族传统文化赖以生存、延续、发展的重要文化空间。习近平总书记说城镇化要让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁，保护好传统村落就是保护好文化的根基，就是留住可以触摸的乡愁。传统村落不只是一种生活的需求，也是一种文化的需要，文化的价值。

临海是国家历史文化名城和台州历史文化发祥地，素有“山清水秀之乡、历史文物之邦、名人荟萃之地”盛誉。在临海的青山绿水间，散落着大量传统村落和历史建筑。近年来，临海从理顺土地政策入手，助力全市传统村落和历史建筑的保护和利用，做好悠久历史文化的传承。

一、临海传统村落保护的现状

临海自西汉设县，现存传统村落中的建筑大多建于明、清时期，但其村落形成、布局、古道、古井以及历史传承却始于宋、元，有的还可追溯到唐代甚至更早，如形成于元代以前的东塍镇岭根村，形成于元末明初的江南街道岙底罗村保护价值都非同一般。

在近年的建设活动中，由于缺乏对传统村落价值的认识，或因没钱维修被空置、倒卖等原因，传统村落正在遭受有意无意的破坏，村落数量锐减，民宅破败现象严重，总体现状不容乐观。根据《临海历史文化名城保护规划》（2012-2020）以及临海市第三次全国文物普查登记的不可移动文物名录统计，临海的传统村落和历史建筑正在以大约每年5%的速度递减。现存有63个传统村落和12个传统街区列入保护范畴，其中一类（国家级）18个，保存相对完整的仅31个左右，且大多在山区；历史建筑近40%已被拆除，一些尚未拆除的也破败严重。

为加快做好保护工作，临海市组织对全市传统村落、传统街区、典型传统建筑进行了大规模普查研究，开展村落建档、分析研究、定量评价、分等定级等工作，建立了临海传统村落档案，编制出台了《临海传统村落调研与保护利用策略研究报告》和《临海市历史建筑保护规划》，明确了全市传统村落和典型传统建筑名录。

二、传统村落保护的地政难题

1.“一户一宅、拆旧建新”难题

根据《临海市农民住宅用地管理办法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，要求村民拆旧建新。大部分传统村落或历史建筑年久失修、居住条件恶劣，无法满足实际需求，原住户既无力通过修缮自己的老宅改善居住环境又不能另外安排新宅基地，只能通过拆除老房建新房来改善自身的居住条件，导致部分有价值的历史古建筑已经坍塌或者濒临坍塌却无人问津或者历史建筑被拆除破坏。

2.“老村保护、新村建设”难题

临海市传统村落大部分在偏远山区，集体存量建设用地少，传统村落所属村集体要想自行对整个村落进行保护开发，就需要为原住户寻找合适的新村位置统一安排建房；但大规模整村搬迁安置涉及建设、国土、林业等部门，对农村新增建设用地指标、新村开发建设资金等需求压力巨大。

3.“保护名录、范围界定”难题

临海传统村落、传统街区、典型传统建筑涉及全市19个镇（街道），分布范围广，类型复杂，一方面对保护名录的确定及更新需要专家做出评定、审查后予以确定，周期长；另一方面传统村落、传统街区列为保护的具体范围界限界定困难，全市虽然已初步形成传统村落和典型传统建筑名录，但无明确的红线范围。国土资源部门在用地审批中，如何做到公平公正、有据可依成为一大难题。

三、当前保护的主要做法

近年来，为积极做好传统村落和历史建筑保护工作，在土地管理方面，特别是解决和改善传统村落和历史建筑内的原住户居住条件方面临海市做了积极探索，主要有以下几个方面。

1.创新管理

2014年，临海市政府出台《临海市规范农民建房管理的意见》。意见提出将列为临海市传统村落和历史建筑的宅基地收归村集体所有并进行综合保护，村民可不必拆除原住宅，并可异地重新建房，从而破解由于“一户一宅、拆旧建新”的规定限制导致的居住在传统村落和历史建筑中的村民既无力修缮又不能另外安排新宅基地的困局。自意见实施以来，共有248间66200平方米涉及传统村落和历史建筑保护的宅基地收归村集体所有后由村集体进行综合保护，135户原住户重新异地建房215间31986平方米。

2.落实指标

近年来，临海根据传统村落保护需求，利用农民建房专项指标、农村土地综合整治指标等，优先解决传统村落农房安置、基础设施、公共服务设施等新村建设指标需求。每年在下达全市农民建房指标时，对列入临海市传统村落保护利用名单的行政村优先考虑安排建房指标，目前已先后为东塍镇岭根村、江南街道岙底罗村等13个村落实农民建房用地指标157亩，真正做到“还利于民，让民做主”，进一步激发传统村落村民自我保护意识。

3.特事特办

一方面，根据《临海传统村落调研与保护利用策略研究报告》和《临海市历史建筑保护规划》，建立全市传统村落和历史建筑档案，形成保护名录为农民建房管理提供审批依据；另一方面，对未列入保护名录的传统村落或历史建筑确需保护的，由建设规划、文广新、国土及所在镇（街）组织专家实地踏勘和论证并形成统一意见后，参照列入保护名录的办法管理。按照特事特办的原则，先后组织相关部门对大田街道老街街区、江南街道岙底罗村、东塍镇上岭村等地的实地踏勘，进一步明确保护的范围界限，为加快办理原住户异地建房提供便利。

四、关于今后管理工作的思考

传统村落和历史建筑保护既是对文物和历史文化的保护工作，又是一项涉及民生问题的管理工作，只有做好保护工作，附着于其上的各种文化才能够得到动态的保护和传承。

1.建立完善古村保护开发管理机制

从市级层面，出台传统村落保护的具体管理办法，落实各有关部门责任义务，制定保护发展规划，确定保护方式，出台支持政策，建立完善的传统村落保护和建设开发管理工作机制，成立传统村落保护利用工作领导小组，负责统筹协调相关工作，建立政策引导、技术支持、资金整合、考核督导等工作机制。从村级层面，各传统村落所在村将保护建设工作纳入村规民约，建立以村民自主保护为基础，按照“一村一议”的方式，明确收回补偿标准，收回后保护开发模式等，从而形成具有本村特色的保护模式。村建筑材料和建筑风貌选择，做到老村和新村整体风貌一致，统筹发展的可持续性。

▲ 王纶故居与东塍镇岭根村新村相邻

3.探索农村宅基地有偿退出机制

2.做好古村和新村建设的统筹规划

虽然目前临海已逐步形成村集体收回老屋进行综合保护开发、原住户搬迁安置到新村的模式，但老村和新村间的统筹规划尚未明确。下阶段应从老村和新村的不同发展规划出发，统筹定位老村和新村的不同功能，做好两者的相互衔接。以临海发展乡村生态旅游为契机，一方面做好老村景区化改造，挖掘老村的历史文化，加强老村生态环境和文化遗产保护，另一方面做好新村的规划建设和节约集约用地，改善村民居住环境，建设完善旅游方面的基础服务设施，重点做好新

目前临海各村集体主要通过与原住户协商后签订收回协议，采取无偿或少数资金补偿的方式，原住户退出老建筑交由村集体统一管理。但受现行农村宅基地管理存在法律和制度限制，尽管这样的方式取得了一定成效，但难以实现大的突破与创新。没有统一的补偿标准以及补偿资金来源，在实际工作中不论是政府部门还是村集体在古村保护中所需的政策处理难度都较大，不利于整体的开发保护。下一阶段，可以从古村落保护工作的实际情况出发，进一步探索农村宅基地有偿退出机制，支持和鼓励社会资本以捐资、投资、合作开发等方式参与村落保护利用，积极探索闲置传统民居挂牌出让保护利用的新途径。鼓励社会各界参与传统村落保护利用，通过租赁等方式获取传统民居使用权，在不破坏原有风貌的前提下，作出传统村落发展的新文章。