SPS协定“适应地区条件”条款分析

周琪

[提要] 《实施卫生与植物卫生措施协定》（以下简称SPS协定）第6条规定了SPS措施必须适应地区条件的义务，俄罗斯针对欧盟猪肉进口禁令案是WTO争端解决机构对SPS协定第6条进行解释的最新案件。该案解释了第6条项下三款的义务主体，各款义务的具體理解和适用以及各款间的相互关系，为各国将SPS措施适应地区条件的操作实践提供了具体指导。

关键词：SPS协定；适应地区条件；俄罗斯联邦；欧盟；猪肉进口禁令

中图分类号：F7 文献标识码：A

收录日期：2017年10月9日

随着WTO农业谈判的推进，传统贸易壁垒如关税等在逐渐削减，但非关税措施，尤其是保护人类、动植物健康的SPS措施，逐渐成为了国际农产品贸易的主要障碍。SPS措施涉及的范围很宽，包括政府用来保护人类和其他动植物免受疾病、有害物、毒素及其他污染物侵害的任何法规、规则、标准或程序性措施。GATT1994第20（b）规定成员方可以采取为保护人类动物或植物的生命或健康所必需的措施，只要措施的实施在情形相同各国间不会构成任意的或不合理的歧视，或不会构成对国际贸易的变相限制。但由于GATT条款具有很大的模糊性，动植物检疫措施很容易被滥用形成国际贸易壁垒，SPS协定就是为了保证农业贸易的自由化不会被变相的卫生和植物卫生贸易壁垒措施所侵害。根据SPS协议，不仅GATT1994中规定的“歧视性”贸易规则不符合SPS协定，“非歧视性但不科学”的贸易措施也构成对SPS协议的违反。

一、SPS协定第6条的规定

SPS协定第6条是有关“适应地区条件，包括适应病虫害非疫区和低度流行区的条件”的条款，《推动SPS协定第6条实施的指南》指出了“适应地区条件”以及“对病虫害非疫区和低度流行区的承认”对农产品贸易至关重要。但许多成员国在实施SPS协定第6条的时候都面临着困难。第6.1条要求各成员保证其SPS措施适应产品的原产地和目的地的SPS特点，特别考虑特定病虫害的流行程度、是否存在根除或控制计划以及有关国际组织可能制定的适当标准或指南。这里的原产地和目的地的范围可能是指一个国家，也可能是一个国家的部分区域，还可能是几个国家的全部或部分区域。上诉机构在印度农产品案中认为第6.1条第一句规定的是首要义务，即各成员方应当确保其SPS措施适应产品产地和目的地的SPS特点，进口方和出口方都必须遵守，SPS措施需要适应的地区特点是与这些措施旨在解决的特定风险相关，以病虫害、疾病为例，特定的风险包括病虫害和疾病在进入进口国以及扩散的可能性，以及与之相关的潜在的生物上的和经济上的后果。这些风险决定了采取SPS措施保护其境内人类以及动植物生命的适当的保护程度。上诉机构认为适应地区条件的义务是一项持续的义务，不仅适用于采取SPS措施时，还适用于维持其措施时，如果相关地区SPS特点变化，措施也应当相应调整。传统上，进口国是将出口国作为单一的地理单元来开展风险分析，以此为基础实施的SPS措施是以出口国管辖的全部地域范围为界的。只要某国境内一旦发生某一疫病的疫情，通常就会导致进口成员完全禁止从该国进口相关产品，而根本不考虑这些产品是否来自该国此类疫病非疫区，这样的做法是有悖自由贸易理念的，也构成了国际贸易壁垒。第6.2条规定各成员应特别认可病虫害非疫区和低度流行区的概念在确定某地区是否具有病虫害非疫区和低度流行区的地位时，成员方应依据地理状况、生态系统、流行病监测以及卫生与物卫生控制措施的有效性等因素。第6.3条规定声明其领土内地区属病虫害非疫区或低度流行区的出口成员，应提供必要的证据，以便向进口成员客观地证明此类地区属、且有可能继续属虫害非疫区或低度流行区。为此，应请求，应使进口成员获得进行检查、检验及其他有关程序的合理机会。

二、俄罗斯针对欧盟猪肉进口禁令案基本案情

2014年1至9月，在立陶宛和波兰的野猪中发现非洲猪瘟病例之后，俄罗斯实施了旨在禁止从欧盟进口生猪、猪肉和猪肉制品的进口限制措施，这些进口限制措施包括针对爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛和波兰的特定禁令（specific bans）以及针对整个欧盟的禁令（EU-wide ban）。俄罗斯主张其实施的进口限制措施符合其与欧盟协商的动物疾病证书中的要求，即欧盟的相关产品要出口到俄罗斯，需要满足整个欧盟地区在三年内没有受非洲猪瘟的影响，但是随着立陶宛非洲猪瘟的爆发，欧盟已经不能满足这个条件了。欧盟与俄罗斯双边数次谈判无果，欧盟委员会决定将俄罗斯诉诸WTO。

本案中专家组首先审查了俄罗斯是否承认第6.2条中非疫区的概念，接下来根据第6.3条审查欧盟是否向俄罗斯提供了必要的证据客观地证明在欧盟范围内存在区域属于且可能继续属于病虫害非疫区和低度流行区，最后专家组考虑俄罗斯是否根据第6.1条确保其措施适应产品的产地和目的地的动植物卫生特点。上诉机构也着重探讨了第6条的适用，特别是各条款之间的关系，以下将着重分析。

三、对第6.3条的理解

（一）必要的证据。第6.3条规定声明其领土内地区属病虫害非疫区或低度流行区的出口成员，应提供必要的证据，以便向进口成员客观地证明此类地区属、且有可能继续属虫害非疫区或低度流行区。专家组认为第6.3条并没有明确表明出口国需要提供什么类型的证据进行客观的证明，但其认为需要考虑第6.1条和6.2条第2句话中列出的因素，以及《推动SPS协定第6条实施的指南》中的因素，包括：地理、生态系统、流行病检测、动植物卫生控制效果、特定病虫害的流行程度、现有的根治或控制方案以及与有关国际组织制定的适当标准或准则的相关信息。每种证据需要的数量必须基于个案分析，考虑实际情形，不能一味要求某成员提供科学的实验证据证明某种疾病是不存在。

在本案中，专家组认为欧盟应当向俄罗斯提供以下必要的证据：非洲猪瘟的流行病检测证据、非洲猪瘟的动植物控制效果、有关生态系统的证据如非洲猪瘟在野生动植物中的存在情况、非洲猪瘟的流行程度。专家组认为出口国需要提供有关病虫害和相关地区的详细证据，而不仅仅是一些一般的信息和没有事实根据的主张，以达到第6.3条对必要证据的要求。专家组通过审查得出结论：欧盟向俄罗斯客观地证明了在欧盟范围内，除爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰，存在区域并没有受到非洲猪瘟的影响，并可能继续不受其影响。endprint

对于爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛和波兰境内非洲猪瘟非疫区的存在，在审查了有关立陶宛、波兰、爱沙尼亚的证据，专家组认为欧盟已经向俄罗斯提交了必要的证据客观地证明了这些国家中的非洲猪瘟非疫区在将来可能继续属于非疫区。但是关于拉脱维亚，專家组认为尽管欧盟向俄罗斯提供了一定数量相关措施的信息，但其并没有提供最新的有关检测、监督和根治方案的信息以让俄罗斯评估其控制计划的能力和有效性，欧盟并没有能够证明在拉脱维亚存在且可能继续存在非洲猪瘟非疫区。

上诉机构认为“必要”的含义需要特别考虑出口国对其境内病虫害状态的“客观证明”，所以出口国提供证据的种类、性质、数量、质量必须是足以使进口国根据6.2条对其病虫害状态作出一个客观的决定。同时“必要”地对这些证据的种类、性质、数量、质量作出一个限制，出口国不需要提供过量的、与进口国决定相关地区病虫害状态无关的证据。

哪些证据是必要的需要基于每个案例的事实情况。基于第6条各条款的关联性，在考虑证据的必要性时可以考虑第6.1条和6.2条中评估相关地区SPS特点的相关因素。进口国通常也会根据其适当地保护水平确定其SPS措施以及适应地区特点的形式。因此，出口国也可能根据进口国适当地保护水平提供相应种类、数量、质量的证据以作为第6.3条中客观的证明。如果出口国提供的证据不足，进口国可以根据6.3条要求进口国提供其他证据，但是也不得超过决定相关地区病虫害状态需要的程度。

（二）审查必要证据的主体。对于第6.3条中审查出口国提交的证据的主体是专家组还是进口国，上诉机构认为是进口国的当权机关评估有关病虫害状态的所有证据，根据第6.3条专家组的工作仅仅是审查欧盟提交证据在种类、数量、质量上是否足以使俄罗斯作出与欧盟相关地区病虫害状态的决定，专家组不能自己根据出口国提交的证据决定相关地区是否是以及可能继续是病虫害非疫区和低度流行区。

尽管上诉机构认为专家组在其报告中并没有很清晰地指出谁是审查证据的主体，但其还是从专家组的说理如欧盟没有向俄罗斯提供必要的信息使俄罗斯评估拉脱维亚非洲猪瘟控制计划的能力和有效性中认定专家组正确理解了自己的角色，只是审查了欧盟提交的证据是否足以使俄罗斯决定相关地区的非洲猪瘟疫情状态。

（三）第6.3条是否给予进口国评估、核实出口国提供证据的合理期间。俄罗斯认为进口国的评估、视察、检测等相关活动是需要一定合理时间的，“合理的时间”取决于很多不同的因素，其他国际文件如《Terrestrial code》第5.3.7（d）也规定了进口国必须评估出口国提交的证据在合理期间内作出决定。SPS协议第8条和附件C（1）（a）也指出不是所有的时间间隔都构成不合理的延迟，因为成员方通常需要一定的时间进行控制、视察和认可。专家组也认可根据SPS协议第5.7条成员方可以要求一定时间处理复杂的信息。然而专家组确定的评估日期：2014年9月11日，离爱沙尼亚首次爆发非洲猪瘟只有3天，这个时间间隔甚至不能将相应的文件翻译成俄文，更不要说派遣专家到爱沙尼亚进行现场视察。

欧盟也承认第6条规定的程序是需要一些时间完成的，特别是在疾病爆发的通知与贸易重新恢复之间需要一个暂停时间，使进出口国可以进行它们各自的国内程序，但是欧盟认为这个暂停的时间并没有在第6.3条项下规定，而是规定在第5.7条，允许进口国基于风险评估暂时停止贸易，寻找其他必要的信息以进行更客观的风险评估。

上诉机构认为双方当事人和专家组都认可进口国的评估和决定需要一定时期，同意根据进口国的国内程序使措施适应相关地区的SPS特点也需要一定时期，所以当出口国声称其境内存在病虫害非疫区时，应当给予进口国一定时期进行评估同时使其措施适应地区SPS特点。但是进口国对于这段时期并不是具有无限制的自由裁量权，在SPS协议附件C（1）（a）中规定了审查、确保SPS措施实施的程序不能有不合理的迟延，所以在考虑评估、决定时期的合理性时，我们也要考虑不合理的迟延，所以评估、决定时期的合理性要基于个案分析，取决于所实施程序的种类、复杂程度等。

上诉机构认为进口国评估、决定、适应地区SPS特点的义务规定在6.1条和6.2条，6.3条规定的是出口国的义务，认为专家组在分析6.3条的时候不需要考虑俄罗斯评估、核实相关证据所需的合理期间。专家组确定的日期：2014年9月11日，只是根据第6.3条评估欧盟提供的证据是否充足，其并没有要求俄罗斯在该日期之前评估所有的证据，俄罗斯根据其他条款还是享有合理的期间进行评估的。

专家组接下来评估了俄罗斯措施是否符合第8条与附件C（1）（a），专家组认为如果一个成员国要求超过进行实质评估的不必要的信息，则该成员国的行为就可能构成不合理的迟延，而俄罗斯要求了过度的信息，违反了SPS协议第8条和附件C（1）（a），俄罗斯并没有就专家组的这个结论提出上诉，所以上诉机构认为俄罗斯并没有在合理的时间内实施第6条的义务。

四、第6.1条与6.3条的关系

俄罗斯认为只有当出口国根据第6.3条提供了足够的证据，进口国才需要遵守第6.1条的义务。“Terrestrial code”第5.3.7条也表明了进口国使其措施适应地区SPS特点的能力取决于出口国对这些地区病虫害状态的客观证明。在印度—农产品案中上诉机构也指出，如果出口国没有遵守第6.3条，要想使其就第6.1条和6.2条的主张成立就很困难了。

在印度—农产品案中，上诉机构认为出口国对于收集、提供有关其境内病虫害流行程度的信息是最方便的，如果没有出口国的合作，进口国很难确定这些地区的病虫害情况，进而使其措施适应其SPS特点的。但即使出口国没有根据第6.3条进行客观的证明，进口国也可能因为没有能够使其措施适应地区SPS特点而违反第6.1条，如成员国的法规拒绝承认病虫害非疫区的概念，即不论出口国是否遵守第6.3条，进口国都需要使其措施适应地区SPS特点。endprint

专家组赞同上诉机构在印度—农产品案中的主张，进而继续分析俄罗斯针对四国的进口禁令是否适应了四国以及俄罗斯的SPS特点。专家组认为俄罗斯针对这四个国家实施的是整个国家范围内的进口禁令，俄罗斯并没有承认这些成员国非疫区的存在，也没有适应产品产地和目的地的SPS特点。俄罗斯的欧盟禁令和特定国家禁令没有基于风险分析，也就不能适应地区特点，违反了第6.1条。

上诉机构认为专家组对于俄罗斯的措施没有适应地区SPS特点的结论并没有进行足够的说理，而且忽略了欧盟没有客观证明拉脱维亚境内的非疫区可能继续存在，所以上诉机构认为专家组有关俄罗斯针对来自拉脱维亚的产品进口禁令没有适应拉脱维亚非疫区特点的结论是错误的。

对于专家组“禁令缺乏风险分析就不能适应地区特点，即违反第6.1条”的观点，上诉机构认为对SPS特点的评估可能但不是必须是风险评估的一部分，对SPS特点的评估是第6.1条中措施适应其特点的基础。本案中俄罗斯违反第6.1条是因为俄罗斯对拉脱维亚的进口禁令既没有基于风险评估，其当权机关也没有表明其针对拉脱维亚SPS特点对科学技术证据进行了评估。同时上诉机构赞同专家组的观点，认为SPS措施未适应产品目的地SPS特点构成其措施违反6.1条的一个独立的理由。

五、对第6.2条的理解

专家组认为第6.2条只是要求对“地区化”概念的抽象化承认，并没有第6.1条的义务那么严格，不要求成员方确保其措施适应地区SPS特点，俄罗斯法律中承认“地区化”的概念，所以欧盟禁令和特定国家禁令符合SPS协定第6.2条规定的义务。

欧盟则主张现在要考虑的不是俄罗斯法律中对非疫区概念的承认，而是其采取特定SPS措施时是否承认这个概念，因为其立法上的规定很可能只是“空头许诺”。欧盟认为俄罗斯的禁令并没有区分非疫区和疫区，所以违反了其国内法有关承认的规定，那么成员方法律中对“地区化”的承认是否就足以使其就特定SPS措施符合6.2条呢？

专家组认为在印度农产品案中，上诉机构认为即使在法律中没有承认“非疫区”的概念，也可以在采取SPS措施时进行承认，但现在的情况却不同，因为法律中已经承认了相关概念，所以专家组认为欧盟禁令符合第6.2条的规定，欧盟主张的特定措施中承认的是第6.1条项下的义务。

上诉机构持不同观点，认为第6.2条中成员国应当“特别”承认中的“特别”表明第6.2条中有关承认病虫害非疫区和低度流行区的义务与第6.1条中适应SPS特点是相关的，而且第6.2条是第6.1条规定的适应地区条件义务的一个方面，病虫害非疫区和低度流行区就是地区条件的特定部分。

第6.2条第2句话要求进口国实施特定的步骤和程序作出是否是非疫区的决定，上诉机构认为在评估成员方是否符合第6.1和第6.2条时，不仅要审查进口国关于SPS的立法规范，还要审查其根据相应地区SPS特点实施的特定步骤和行为。第6.2条规定的承认地区化的义务不是一个抽象的义务，而是使相关概念可操作的义务。

第6.2条并没有规定成员承认相应概念的特定方式，成员方可以在立法规范中承认这些概念，例如在立法中规定持续适应地区SPS特点，这样专家组在评估其措施是否与第6.1条和第6.2条一致时会比较容易。但如果在立法规范中没有相关规定，但实践中进口国给予了出口国对其境内“病虫害非疫区和低度流行区”作出承认申请的机会，或在采取特定SPS措施时承认也是可以的。

上诉机构推翻了专家组仅仅根据立法，不考虑特定SPS措施，就认为俄罗斯已经承认了病虫害非疫区以及低度流行区的概念，其禁令就符合第6.2条的结论。上诉机构审查了俄罗斯关税联盟第317号决议中包含了“地区化”（regionalization）的定义，其承认害虫或疾病可能局限于某个区域，但是定义本身并没有使这些概念可操作化，并没有给予欧盟向俄罗斯作出承认其境内存在病虫害非疫区和低度流行区申请的实际的机会。

那么，俄罗斯在具体实施SPS措施的时候是否遵守了第6.2条呢，这是专家组没有审查的，但专家组在分析第2.3条（不能构成歧视和对贸易的变相限制）的时候认为在俄罗斯的措施中并不存在承认欧盟境内非洲猪瘟非疫区的可能性，所以上诉机构认为俄罗斯的SPS措施并没有给予欧盟向俄羅斯作出承认其境内存在病虫害非疫区和低度流行区申请的实际的机会，也没有使这些地区化的概念可操作化。

再看俄罗斯的行政实践中是否承认“地区化”的概念，这也是专家组没有审查的，因为上诉机构是基于专家组报告中的事实和证据进行法律分析的，这里没有足够的证据和事实来得出结论，所以不能判断俄罗斯是否承认非洲猪瘟非疫区和低度流行区的概念。

六、结语

SPS协定中的规定体现了对SPS措施科学性、非歧视性、必要性等要求。SPS协定第6条关于适应地区条件的要求是希望将SPS措施对国际贸易的阻碍效果限制在必要限度之内，但在实践中，SPS协定第6条的实施情况并不理想，进口成员方关于“病虫害非疫区和低度流行区”认可迟延以及认可过程缺乏透明度、可预见性和一致性等问题仍然是构成第6条实施的一个重要阻碍。各成员方对第6条各款规定义务的理解，各款间的关系都不十分明晰，俄罗斯针对欧盟猪肉禁令案包含了WTO争端解决机构对于SPS协定第6条的适用最新的解释和论证，笔者分析了专家组报告和上诉机构报告中的各方观点，为各国将SPS措施适应地区条件的操作实践提供了具体的指导。

主要参考文献：

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