政府购买社会组织体育公共服务的风险管理研究

王晋伟

（安徽工程大学 体育学院，安徽 芜湖 241000）

政府购买社会组织体育公共服务的风险管理研究

王晋伟

（安徽工程大学 体育学院，安徽 芜湖 241000）

政府向体育社会组织购买公共体育服务，符合我国转移政府职能的社会发展趋势.进行政府向体育社会组织购买公共体育服务的逻辑审视，发现存在购买与市场需求契合度不高、政府的腐败与垄断、购买服务效率低下等风险问题.从细化购买服务目录及办法、优化购买流程、强化预算审查与执行监管、量化监督评价机制和深化行业自律机制5个方面提出预防风险管理的措施.

政府购买；体育公共服务；体育社会组织；风险管理

0 引言

政府向社会组织购买体育公共服务是指政府体育管理部门将体育公共服务职能以付费形式交给依法登记注册的具备一定资质与条件的各类体育社团、体育类民办非企业单位、基金会等组织承担，是适应我国公共服务体制变革的重要举措，有利于促进政社分离、降低服务成本、提高体育公共服务质量，实现体育治理现代化.现实中，对于政府、体育社会组织和被服务方来说，三方之间所产生的决策、执行所发生的不确定不良后果很难避免，迫切需要提高政府购买体育公共服务的风险意识，建立风险防范机制，加快体育公共服务均等化的步伐.

1 政府购买体育公共服务的时代背景

从表1可以看出，随着社会的发展，我国体育社会组织的规模不断发展.此外，全民健身活动站点超过25万个，各级各类青少年体育俱乐部多达 6 000多个，网络体育组织超过80多万个[1].体育社会组织是体育公共服务的重要社会力量，其蓬勃发展为政府购买体育公共服务创造了坚实的基础.我国国民经济经过几十年的积累，国民收入显著提高，社会大众闲暇时间越来越多，人民群众对体育健身休闲的需求与日俱增，我国政府体育部门所提供的有限服务与人民群众的体育健身需求之间的矛盾越发显著.一方面，政府的传统“科层式管理结构”可能对体育公共服务“一管就死”，市场的无序化特点又可能陷入“一放就乱”的逻辑.体育社会组织作为自我治理的社会力量，其根植于社会、贴近大众、机制灵活，可以平衡二者之间的缺陷，有效满足社会大众多样化的体育需求.政府向体育社会组织购买体育公共服务的模式已经逐渐成为我国社会改革的新途径.

表1 2011-2015年我国体育社会组织数量

2 政府购买体育公共服务的风险分析

在全面深化改革的大背景下，构建政社分离又相互合作的多元治理机制已经成为新常态，作为一项制度创新，必然面临新的风险考验，有必要分析潜在风险，做到防患于未然.

2.1 政府购买服务无法适应市场需求的风险

由于我国政府传统的行政化管理模式的影响，政府过度偏好顶层设计和科层化管理，导致政府在购买体育公共服务时缺少前期的市场调研，忽视体育服务的消费者的多样性需求.比如，体育资金对于城市投入过多，而广大贫困农村地区投入不足.据统计，发达地区如上海人均群众体育年投入达到10元以上；而偏远地区如青海、贵州人均群众体育年投入经费不足1元，两者相差10倍有余[2]。同时，信息的不对称也是造成风险的重要原因.政府对购买体育公共服务的不及时和不充分，使得社会公众无法及时明确政府购买与自身需求是否一致，公众无法及时向政府提出意见，最终导致公众“被服务”的发生.同时，不合理的市场风险分担机制也会造成政府购买服务的风险率提高.一方面，政府有可能将自身过多的风险转移给承接方，其结果是影响政社之间的互信而降低体育公共服务的完成效率；另一方面，政府可能为了吸引资金投入而自身承担过多风险，其结果可能导致成本增加，亦或放松过程监管和降低验收标准.

2.2 腐败与垄断的风险

2.2.1 公职人员腐败

处于弱势地位的公共服务生产者为了获得提供服务的权力和减少生产成本，往往被迫向政府管理者进行行贿，这种行为无疑增加了政府购买公共服务可能导致的腐败风险[3].不对称的资源依赖关系，容易滋生政府购买服务当中公职人员的渎职与寻租风险.社会组织对政府不仅体现在资源上的依赖，更体现在政策法规上的依赖.目前政府购买服务虽然明确规定需要公开招标，但是在过程审批、招投标等环节仍旧存在不少纰漏.比如政府购买通常所采用的公开招标的“竞争谈判、邀请招标、单一投标、询价”4种方式，无法避免政府公职人员存有自由裁量权，使得政府公职人员存在寻租的风险.体育社会组织在想方设法行贿以期获得服务项目后，潜在的花费必将包含在合同价格里，势必采取降低服务质量的方式来加以补偿.

2.2.2 垄断的风险

由于受到传统体制的影响，我国公共服务生产者的提供能力还很有限，不足以满足政府购买的要求.目前政府容易倾向于把公共资源集中在一个或几个发展相对成熟的机构上.公共服务生产者非常容易形成垄断，在竞争力不足的情况下，垄断的风险很大[4].我国对于政府购买服务主要依据《中华人民共和国政府采购法》作为行为准则，该法案对于政府购买服务来说灵活度和适用性不足，对于政府购买的规定，更像是企业招标的方式.政府购买过程中经常出现“老子卖，儿子买”的合谋现象，政府在购买服务的门槛设置上有时候把自己中意的社会组织纳入适用条款中，而对于自己不熟悉的社会组织排除在外，造成潜在的垄断风险.

2.3 购买效率低下的风险

我国体育社会组织在数量上逐年增加，而服务质量的提升并不明显.政府一方面希望社会组织为其排忧解难，另一方面又对社会组织存有戒心，在如此矛盾的心理作祟下，政府始终没有放宽对于社会组织的管控，一定程度上限制了体育社会组织自身能力的提升.目前我国大城市中对于采用政府向社会组织购买服务的方式较为普遍，而对于中小城市仍处于尝试摸索阶段，政府购买服务的经验严重不足，客观上增加了风险.我国在政府购买社会组织体育公共服务上还处于起步阶段，大多以《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等个别法规为参照条例，导致体育社会组织在承接体育服务商仍旧存在“无法可依”状态.同时，社会组织对于申请政府购买服务项目的积极性不能等同于公共服务的责任感.政府对于社会组织的运作与资金使用的监管较为缺失，对体育社会组织的资金管理办法和资金使用的界限不甚了解，同时社会组织往往缺少专业的财务人员，资金运用的底线意识淡薄.比如有些地方体育社会组织以开展活动为由而举办的“阳光出行”活动，表面上是健身行走，实际上为变相旅游.政府对于体育公共服务后期监管往往又显得力不从心，运作过程的追踪检查的力度明显不足，势必造成购买效率的低下.

3 政府购买体育公共服务的风险管理

风险并不可怕，可怕的是缺少预防机制.政府购买体育公共服务的风险预防，如同篮球场的裁判员对于犯规球员的提前预判，经验丰富的裁判员往往会根据运动员的动作和心理意图进行判决的心理预期.政府购买体育社会组织的同样需要各级政府提高自身风险预判水平，提高风险防范意识，构建行之有效的风险防范机制.

3.1 细化购买服务目录及办法

首先需要明确体育服务的购买主体，严格考察体育社会组织的资质，对市级3A以上的社会组织优先选择.在修改地方《政府采购法》等政策时增加体育公共服务的内容细则，使地方政府推进体育购买服务时有章可循.制定政府购买体育公共服务的具体目录和配套方法.目前，虽然有不少地方诸如京沪、山东等地陆续出台了购买社会服务的目录，但是对于体育公共服务细则还没有明确说明.服务目录需要与配套方法协同制定与统筹规划.做好政府购买服务的培训宣传与指导工作，对于新的指导思想、政策措施等要及时对体育社会组织进行宣传和培训，让社会组织更好地申报和承接体育公共服务项目.每年定期召开发布会，详细介绍政府购买服务当中需要遵守的各项规定，尤其是需要重点强调违规风险高发领域，预先为其进行警示和提供应对的方法.制定可操作性强的管理方案，加快行业协会去行政化的进程.目前仍旧有一些退休的政府官员变相兼职社会组织的领导职务，这本无可厚非，但须杜绝以官方的身份出席活动.让依附性政府的体育社会组织尽快“断奶”，给予社会组织参与市场竞争的公平环境.

3.2 优化购买流程

政府购买服务的流程一般包括了“项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价”5个流程，从体育公共服务项目的合同的拟定、执行、监督和验收等环节都要考虑规避风险.服务外包前，首先需要通过科学决策初步选择合适的外包项目，遴选资格过硬的承接主体.通过调查，了解社会公共需要什么样的公共体育服务，政府要明确购买服务的项目，明白“买什么”；其次，需要根据各个地方政府的财政状况和当地的体育社会组织发展水平，确定“向谁买”；再次，选择实施购买公共体育服务的程序，选择“如何买”；最后，需要对所购买的公共体育服务进行评价，了解政府、社会组织、人民群众等各个利益相关者是否满意，即了解“效果怎样”[5]，可以预先设定阶段性的绩效考核与薪酬支付制度.重视短期合同的使用，规避长期合同所带来的依赖关系.对于诸如全省全国范围的体育公共服务项目，尽量采取分拆外包，让多个具备实力的体育社会组织联合承接.根据体育公共服务的内容与领域不同实行分类监管策略.对于一般性的社会组织，可以运用“钱随事走、以钱养事”的策略，而对于亟需扶持的成长中的体育社会组织，诸如有些残疾人体育社团，需要项目开始就要及时拨付资金，避免社会组织无力垫付资金而完成不了任务的风险的发生.

3.3 强化预算审查与执行监管

首先，要严格考察体育社会组织的资质条件.承接主体必须是独立的民事主体，正式依法登记注册的社会组织；组织内部管理制度完善；有专业的财务人员及规范的资产管理制度；能够提供公共体育服务所必需的场所、设备，拥有一支能够熟练掌握和灵活运用社会体育工作知识、方法和技能的专业团队，有较强的体育公益项目运营管理经验[6]等.重视对体育社会组织的预算方案的审查，注意方案的可行性，杜绝华而不实、盲目夸大，对于不符合实际要求的要求其提前整改.对于中标的社会组织，要进行追踪监管，建立专项账户做到专款专用，防止挪用款项等行为的发生.对于项目执行过程，可以采取分阶段监管和不定期监管相结合，对于不能按照申报方案完成阶段性任务的社会组织勒令限期整改，甚至终止合同及时收回已付资金.

3.4 量化监督评价机制

建立畅通的民意表达渠道与多层次的服务监督评价体系.监督评价需要政府评价和受益群众相互结合，尤其要发挥购买项目的被服务对象的作用.可以采取“谁受益、谁监督”的方式，由政府购买项目的受益对象选出监督成员来负责过程中的监督评价，可以建立匿名信息员制度，以及设立利于民意诉求表达的举报信箱等，定期向政府上报服务进程与质量；对政府购买服务的专项资金可以进行重点监督，让被服务对象全程参与其中，建立起由各个部门、体育社会组织成员和群众意见领袖组成的联席会议制度；建立公开公示制度，把体育公共服务的内容、过程、资金使用情况等及时向群众进行公示；加大媒体和网络自媒体的监督力度，对不符合规定的行为进行及时曝光，做到政府购买体育公共服务透明化.

重视政府购买体育公共服务项目的履约验收，建立购买主体、被服务对象和独立第三方等共同组成的验收小组，将项目的过程监督的中期评价与最终结果性评价结合起来.对于验收不合格的社会组织，及时给予警告，发挥反面教材的示范作用，积极引导体育社会组织提升自身能力和服务质量，做好政府的好帮手，为体育社会组织更好地参与社会的治理创造条件.

3.5 深化行业自律机制

政府机关需要重视体育社会组织行业性自律建设，完善行业服务的自律准则.可以建立行业性自律组织，负责制定详细的行业服务标准、准入资格认定，形成行业内部自我竞争、相互监督和自我约束，完善内控机制.首先要培养社会组织工作人员对于体育公共服务的积极热情的参与度.其次要强化成员的道德建设，培养其服务社会勇于奉献的精神.然后还要提高工作人员的业务水平，在体育公共服务越发专业化的时代，需要充分了解现实国情与具体实际，打造专业素养良好和专业技能过硬的人才队伍.

奖惩并用合力夯实行业自律.首先要充分发挥激励机制的作用.利用年度评比、打分定级、评星授牌等方式，给予体育社会组织声誉上的激励；有选择性地给予业内自律性强的社会组织一定的物质奖励，通过媒体、互联网等开展宣传报道，树立行业自律典范.其次，有效发挥惩戒机制.对于行业自律性较差的组织，可以通过没收自律担保金、监管约谈、限期整改、业内通报、强制培训等方式，避免体育社会组织失范风险的发生.

4 结语

我国体育社会组织参与政府购买服务虽然存在着很多风险，仍不能忽视其在参与我国体育管理与体育治理中的作用.随着我国政府与体育社会组织的“既合作又分离”的关系的逐步成熟，在有效预防风险的前提下，相信一定会实现政府和社会组织的良性互动，实现体育治理能力的现代化.

[1]刘鹏工作报告全文：改革创新凝心聚力真抓实干[EB/OL].（2014-06-26）[2017-05-16].http://www.sports.cn/politics/zt/tzdh/gzbg/2014-06-26/2335048.html.

[2]李丽，张林.体育事业公共财政支出研究[J].体育科学，2010，30（12）：22-28.

[3]詹国彬.政府购买公共服务的风险及其防范对策[J].宁波大学学报，2014，27（6）：72-79.

[4]刘武.公共服务接受者满意度指数模型研究[M].沈阳：东北大学出版社，2009：43-45.

[5]沈克印，吕万刚.我国政府购买公共体育服务的制度建设研究——基于社会学制度主义的分析视角[J].成都体育学院学报，2017，43（1）：37-42.

[6]汪全胜，黄兰松.政府购买体育公共服务的法律关系析论[J].成都体育学院学报，2015，41（5）：23-28.

A Study on Risk Management of Public Sports Service Purchased by Government

WANG Jin-wei
(School of Physical Education,Anhui Polytechnic University,Wuhu,Anhui 241000,China)

The government’s purchase of public sports service to the sports social organizations conforms to the current social development trend of the transfer of government functions.The logical examination of the government’s purchase of public sports service to the sports social organizations shows that there are some risks,such as the low fit-to-purpose between the purchase and market demand,the corruption and monopoly of the government,and the inefficiency of purchasing service.The measures to prevent risk management are put forward from five aspects:detailed purchase of service catalogue and measures,optimization of purchase process,strengthening of budget review and implementation supervision,quantitative supervision and evaluation mechanism and deepening of industry selfregulation mechanism.

government’s purchase;sports public service;sport non-profit organization;risk management

G80-05

A

1673-1972（2017）06-0099-04

2017-05-16

国家社科基金一般项目（15BTY013）；安徽省高等教育提升计划人文社会科学研究一般项目（TSSK2017B12）；安徽省高等教育省级人文社会科学重点项目（SK2016A0120）

王晋伟（1980-），男，山东临沂人，副教授，主要从事体育社会学研究.

（责任编辑 钮效鹍）