试论县域政府治理中的制度建设

宋佳梅+许应祥

摘 要：进入21世纪，县域群体性事件频发、社会影响深远，严重威胁地方社会稳定。本文在概述南康615事件的前因与过程基础上，总结出事件处理中政府治理的症结，多方利益不调和、公开信息不完整、官民沟通不畅。针对此，完善县级政府管理的相关制度建设——权益保障制度、信息制度、信访制度，还应认真审视地方政府边界问题，如管理权力的有限退出与职责的积极进入，以有效促进和谐社会的建立，加快现代化的实现。

关键字：县域，政府治理，制度建设

基金项目：江西省2016年度研究生创新专项资金项目《欠发达地区县级政府治理能力现代化研究——以赣南原中央苏区的赣县、瑞金县为例》（YC2016-S341）。

1 “南康6·15事件”的前因与过程

1.1 前因：南康家具行业整顿和新税收的执行

2009年1月初，省委在南康调研时要求尽快把南康建成全国一流的家具专业市场；同月22日，市委、市政府作出批示：“请各部门、各单位全力支持，努力将其做优做强。”[1]上传下行，南康政府有关部门决定，首先对南康家具行业进行清理整顿：一是将3000多家具厂整合到200左右，二是家具运输凭借“木材运输许可证”并交纳放行费；其次从15日起执行新税收征管办法，按《木（竹）材产品成品方单位税额表》收取税款。在业主看来，政府一系列政策、办法将严重挤压中小企业的生存发展空间。

1.2 过程：潜伏到高潮的三个过程

1.事件潜伏期

2009年5月，南康政府出台《南康市家具企业清理整顿工作实施方案》，要求所有家具企业做到有证收购、有证加工、有证运输；对年纳税不足2万元、年销售收入不足50万元且有严重安全隐患、违法违规行为的小企业进行整改或整合，对既不符合整改也不符合整合条件的企业直接予以取缔。6月1日，百度南康贴吧帖子“南康这几天要出事了”写到，“南康林业局将家具木材的放行价格提高到200元/立方，之前价格为400-500元/车，运输成本提高几十上百倍。目前，南康物流协会已召集各业主开会，物流已全部停止发货。大家都知道，家具是南康的支柱产业……如果事情继续恶化，数千名家具老板由于发不出货而必须向政府抗议”。[3]政府对此言论未作出解释，到15日正式执行新税收征管办法，仍怀抱美好愿景，认为整改方案和新税收能有效转变业主的发展观念，实现产品档次的提升与产业的升级，推动全国一流家具市场的进一步实现。殊不知，抗争发酵。

2.事件发展期

6月2日上午约9时，数十名企业主在市政广场“散步”，进行集体上访，抗议“家具清理整顿工作”名为规范家具市场管理，实为扼杀小企业生存道路。目击者称，后面有几名业主代表被政府人员请去协商，其他业主则散去。[2]事实上，政府后续未作出回应，上访不了了之。这是政府第一次正面与上访者接触，为避免业主缠访，政府选择安抚，口头应允考虑业主诉求，先把事件趟过去。而民众醒悟，地方政府以政绩、维稳为主旨，上访这类“不光彩”行为很难受到重视。随后网民就此事进行了微博叙述，联想之前南康贴吧帖子“南康这几天要出事了”，网络讨论逐渐上升为现实质疑。民众看到，政府“安抚”上访者，极力压下上访事件，是为了“大事化小，小事化了”；那么，他们就只能把事情“闹大”，引起高层政府关注。至此，非制度化渠道成为群众诉求表达的最优选择。

3.事件高潮期

之后十几天，市政大楼前未再出现业主集体上访，政府以为此事已翻过一页，不知底下酝酿着掀起全国瞩目的风暴。新税收征管办法执行的第一天，15日上午10时，数百人小团体在105国道南康国际家具城路段堵塞交通，另有近百名家具业主及亲人聚集市政大楼前。[4]随后，现场民众将人群上访与堵路的消息、视频、图片上传至网络，迅速引起各界关注。家具城附近商户、从业人员等利益相关者首先加入人群，无关行人、市民等也在某种隐藏方式动员下加入人流。下午13时，聚集人群由国际家具城绵延至大广高速南康进出口，人数上万。至此，相关领导赶赴现场，但现场群众内心愤恨难平，尤其是公安人员抵达现场并言行威胁时，一度引发骚乱致使警车掀翻，终呈对峙局面。

2 “南康6·15事件”治理的症结

2.1 各方利益不调和

随着市场经济发展，社会利益分化，群众利益诉求多元化。现代政府治理的一个根本目标是不断满足人民的诉求，及时、真诚地寻求群众的支持与配合，深化与民互动。南康非公有制经济发展活跃，家具业是代表产业，带动房产、物流、娱乐、餐饮等行业发展。家具整改政策和新税收的实行，使得家具业主和工人所缴纳的税收大幅提升，其他行业也受到影响，矛盾激化。

2.2 公开信息不完整

政府官方發布的信息与民众生活相关，为大众所关注、信赖，而信息的不完整、不透明常造成理解误区，易导致虚假信息、小道消息横行并迅速传播，湮没政府权威信息，掩盖了信息的真实性。2009年，网络热传南康政府欲“整垮”家具行业，而于6月执行新税收征管办法让民众更“信以为真”。民众对当地政府本就满怀积怨，一旦抓住契机，官民矛盾瞬间点燃。

2.3 沟通渠道不顺畅

抗争性群体事件，大部分由早期疏导能解决的小事未受重视而演变来。政府部门在职能上虽有所重叠，但仍各自为政，难以实现跨区域、跨部门的协同治理，犹如“信息孤岛”，造成信息管理碎片化。[5]首先，对群体事件认识不足。认为本地很少甚至不会发生大规模抗争而疏于防范。其次，政府人员因观察力、思考力等主观因素误判信息价值。加上，沟通渠道有限，唯有政府官网、信访局、市长信箱，民众所提不能及时得到回馈。在多次诉求不得情况下，群众的剥夺感、危机感激增，萌生在地标建筑或道路示威、抗议想法，以此迫使政府正面回应。

3 完善地方政府治理的制度建设

3.1 政府管理的相关制度建设endprint

孙立平提到“随着社会利益和社会矛盾日益复杂化的趋势，以先进、合理的制度来定位社会利益和解决社会冲突。”[6]既定制度下，人与事受到相应约束，制度完善有助政府治理。第一，完善权益保障制度。一保障民众利益的有效协调。在“整体政府”模式下，部门间保持一致，协调各方利益。现实中确保人大、政协等相关民主制度能为民发声，切实保障群众多元利益需求。二形成科学訴求表达机制。长期以来，诉求表达单一，有些形式化且无实际效果。现代社会，民众表达欲望随社会心理增长，科学表达机制让大众更理性。三健全分配协调机制。我国城乡、贫富两极显著，社会不稳定很大原因是底层弱势群体缺少上层社会的关注和帮助。因此，把公平纳入制定过程中能有效平衡社会各方。

第二，完善信息公开制度。一信息真实。与民众利益相关的政令、办法等措辞要精确、严谨、不模棱两可。文字表述不清将带来信息隔阂、误解，有损政府威望。二信息及时。政府应与多方媒体合作，对事件的处理、后续进行跟踪报导，以减轻网络言论对政府的攻击力度。政府的协作姿态，虽不一定能加快处置效率，至少让报道遵从事实。看到，政府的信息能有效引导社会舆论走向，合理处理事件更让大众信服。

第三，完善信访制度。一增加信访制度的民主性，加大政府与民众的沟通。信访目的是听取社会声音，化解矛盾。不加强沟通，无法准确接收群众意见，分析微小细节，解决社会问题。二重视信访制度的落实。一些地方政府虽接待了很多信访，但问题堆积最后也没解决。认真对待、分析、处理每一信访事件，将工作落到实处，才是真正为人民服务。县领导可主动与民互动，变“接访”为“下访”或定期接访，收听社会民情。

3.2 群体事件中地方政府的边界问题

本文所提“政府边界”中“政府”指隐性政府，是现实生活中无实体却影响日常生活的“软力量”，包括权力边界、职责边界、能力边界、效率边界四个维度。[7]权力边界指在宪法和法律授权下所行使的公共权力界限，职责边界指政府自身确立的职能和责任范围。在南康事件处理中先后有南康县政府、赣州市政府、江西省政府三个层级政府介入，最终由省政府出面废止不合理政策以平息。看到，省政府介入是出于下级政府无力解决的结果。

第一，地方政府管理权力的有限退出。地方既承担经济发展责任，又要保证社会安定，几乎包揽全部社会事务。地方政府责任众多，易顾此失彼而无法保持平衡。而地方政府权力从经济领域退出，着重把握社会公共服务领域，未尝不是地方政府加快实现现代化转型的一种选择。第二，地方政府职责的积极进入。职责包括职能、责任两部分，地方政府的职责体现在政府通过合理方式发挥政府功能和切实履行对民众及上级政府的责任。[8]如利用完善的地方财政体系，加快服务型职能建设，改善公共基础设施建设，既完美使用了手中权力，又承担了各项相应职责。此外，若遇突发事件，地方不应惯性将责任、担子抛给上级政府，而应运用科学矛盾调解机制、诉求表达机制等，从社会实际需求出发做好权力与职责边界内的协调事宜。政府是人民的政府，只有真正站在公众立场，维护群众利益，满足绝大部分公众诉求，减少社会冲突发生，促进和谐社会的建立，才能实现对民众和上级政府双重责任的担当。

参考文献

[1] 打造“家具之都” 看南康市如何做优做强家具 https：//home.focus.cn/article/cf1e60d53bb616f568b2b085757cd70f.html

[2] 调研访谈所得资料.

[3] 南康群体事件的来龙去脉_华逸民_新浪博客 http：//blog.sina.com.cn/s/blog_416d34e70100dpxb.html

[4] 南康群体事件的来龙去脉 （注：此文来源于网络） - 休闲茶坊 上犹网 - 上犹城市生活门户网站 Shangyou.CN！ http：//bbs.shangyou.cn/thread-88012-1-1.html

[5]政府治理面临3大挑战：碎片化、”拍脑门”、指令化-新华网 http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-12/13/c_1120109428.htm

[6] 孙立平.走向积极的社会管理[J].社会学研究，2011（04）.

[7] 何哲.政府边界问题及行政体制改革的基本原则研究——基于政府权利边界、职责边界、效率边界与能力边界分析[J].北京行政学院学报，2016（04）.

[8] 高立伟.基层政府边界的效应表现及现代化转型[J].江西社会科学，2009（06）.

作者简介

宋佳梅（1993-），女，汉族，江西南康人，南昌航空大学文法学院，硕士研究生，主要研究方向为公共政策与地方治理。

许应祥（1990-），男，汉族，江西南康人，华东交通大学理工学院科研干事，硕士研究生，主要研究方向为基层政府治理。endprint