政府购买公共体育服务的评估困境、成因及对策

冯维胜，曹可强

政府购买公共体育服务的评估困境、成因及对策

冯维胜1，2，曹可强2

政府购买已经成为我国公共体育服务的重要提供方式，得到了大力推广，并取得了显著成效。然而，我国政府购买公共体育服务的评估环节却存在着许多问题，如评估主体以政府为主、评估对象以承接者为主、评估方式以内部为主、评估指标以结果为主等。这些问题的成因可归结为：政府职能转变不彻底、购买评估制度不健全、评估理论和实践不成熟以及评估信息不对称等。上述问题可以通过加快政府职能转变，加大评估理论研究和实践探索，加速评估体制和机制建设几个途径解决，从而建立并完善政府购买公共体育服务评估体系。

评估；公共体育服务；政府购买；问题

在公共体育需求快速增长，公共财政支出有限的情况下，依靠政府直接生产公共体育服务已不能有效满足社会需求。为了综合利用市场的效率优势和社会组织贴近大众的优势，政府开始联合市场和社会，共同供给公共体育服务，即政府购买公共体育服务。在我国，沿海城市由于市场经济发达，社会组织发育较好，成为政府购买公共体育服务的试点城市。如上海率先开展购买公共体育服务活动，广州市以补贴场馆的形式向市民提供体育场地，常州市连续3年购买群众体育赛事活动等。内陆地区则逐渐尝试以政府购买的方式提供公共体育服务，如长沙市为中小学生购买体育场地，武汉市在购买游泳场馆的基础上把游泳培训纳入购买范围等。在各地积累经验的基础上，政府购买公共体育服务在全国各地广泛开展。

随着政府购买公共体育服务受重视程度的提高，政府在该领域投入的人力、财力、物力不断增加。政府购买公共体育服务的范围逐渐扩大，服务针对的人群也越发多样。然而购买的内容是否适合大众口味，承接方提供的服务是否质优价廉，购买方有无恪尽职守，投入产出及购买效果如何等，事关购买服务的评估却没有得到足够的重视，对评估的投入也非常有限，主要原因在于购买评估尚未引起重视。

1 评估在政府购买公共体育服务中的地位和作用

新公共管理之所以能够代替传统行政管理，是因为其更加重视绩效评估。诞生于新公共管理背景下的政府购买公共服务，是新公共管理主张将具体事务交给社会和市场，把公共产品的生产从政府身上卸载下来的一项公共服务改革措施，具有“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的特征，强调签约和合同管理，并重视绩效评估工作[1]。作为衡量公共体育服务质量的标尺，评估是完善政府购买体育服务的前提，是公众监督公共资源有效配置的重要途径[2]。

评估在政府购买公共体育服务中的积极作用也得到了学界的普遍认同，周建新提出了政府购买公共体育服务的4个环节，即“公共需求—政府决策—购买行为—绩效评估”；郭修金则把政府购买公共体育服务划分为：项目设立—预算申请—立项审查—汇编目录—竞标评审—资质认定—项目申报—公布信息—中标公告—签订合同—项目管理—评估验收几个阶段；高斌认为政府购买公共体育服务的整个流程包括项目研究、信息发布、组织实施和评估兑现4个步骤。

可见，有的学者从需求管理出发，提出政府购买的核心在于确定大众需要的公共体育服务内容，评估的重点在于服务内容的选择；有的学者从项目理论出发，认为政府购买的关键是项目招投标制度，评估的重点是承接者的资质和能力；还有的学者强调从整体上对购买进行综合性绩效评估。总之，不论是对政府购买公共体育服务的整体研究，还是对购买内容、流程或利益相关者的具体研究，都阐述了评估在政府购买公共体育服务中的重要地位：作为政府购买公共体育服务的重要环节，评估是开展监督管理和进行绩效评定的重要手段。对购买活动的推广、调整或终止，对服务质量的提高、购买绩效的改善、购买目标的实现都具有不可替代的作用。

2 政府购买公共体育服务评估的现状

政府购买公共体育服务包括两个层面：一是作为顶层设计的制度建设，即关于政府购买公共体育服务的法律规章和政策文件。二是操作层面，政府购买公共体育服务涉及主体、客体和内容三个方面，作为主体的购买方主要是行政机关和事业单位，作为客体的承接方包括社会组织、企业及个人等，购买的内容是各种类型的公共体育服务。依此推论，对政府购买体育服务的评估包括了对规章制度的评估以及对购买方、承接方和购买内容的评估。

2.1 政府购买公共服务评估的制度建设

在国家层面，2013年9月，国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，鼓励并支持地方和部门先行试行。为实现“意见”提出的“到2020年全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务”的目标，财政部制定了政府购买服务相关的预算、采购、税收等具体措施。2014年2月，发布《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》，解决了资金来源问题。同年4月，出台《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》，明确了政府购买的具体事项。在上述文件的基础上，财政部、民政部和国家工商总局在2014年底共同印发《政府购买服务管理办法(暂行)》，对购买方和承接方、购买内容及指导目录、购买方式及程序、预算及财务管理等作了说明，并界定了承接主体应当具备的基本条件。各地各部门在国家政策的指导下，陆续制定并落实本地和本领域政府购买服务的实施办法、指导意见以及项目清单。

虽然中央层面提出了完善政府购买工作的总体要求，但还未出台详细办法，尤其是作为政府购买服务“伴随物”的评估内容较少，而且各地实践中已经暴露出政府购买服务评估的诸多问题。就评估的具体实施而言，已有的评估政策又是不完善的。以中央层面的《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》和地方性的《杨浦区政府购买社会组织公共服务项目绩效评估办法(试行)》为例，前者只是从总体思路和基本原则出发，是对所有社会组织资质审核的普适性要求，仅仅是把这种审核由政府转交给了社会评估机构。后者的评估对象仅限于服务项目，对买卖双方尤其是承接者重视不足。

2.2 政府购买公共体育服务评估的实践操作

我国政府购买公共体育服务基本做到了以政府为主体，以合同为依据，在实践探索的基础上取得了一定的成绩。但由于目前公共体育服务的整体性制度缺位，评估、激励和监督体系的不健全[3]，政府购买公共体育服务的评估仍然是各级政府面临的共同难题，有待深入探索[4]。加强政府购买公共体育服务的监管，强化问责机制，都需要建立在评估的基础上[5]，评估开展的顺利与否也将影响监督管理的有效性[6]。因此，作为购买方的政府除了完成购买任务外，还应担当起购买评估发起者的角色，把评估制度落实到谁来评估，评估什么，怎样评估，评估结果如何使用等核心问题上。

首先，在评估主体方面，评估主体是评估工作的组织者和实施者，即对政府购买进行评判的机构、组织或群体。当前政府购买公共体育服务的两种评估形式都以内部评估为主导，缺乏社会参与。一种是完全由政府组织的评估，例如在武汉市购买公共体育服务评估中，武汉市、各区体育局和市场办成为购买服务的评估者[7]。在深圳市购买的124家体育场馆服务中，场馆管理单位提出决算报告，政府部门评定服务完成情况，财政部门负责审批付费[8]。另一种是由政府召集公务人员、高校教授、媒体代表等组成临时性评估组织，如泰州政府购买评估小组由政府召集的4名专家教授组成，常州市体育局邀请高校专家、公务员和群众代表组成评估小组。由于组成人员从事评估的经验不足，加上社会参与有限，难以保证评估结果的客观性和有效性。而且很多专家都有“御用”背景，甚至评估经费也来源于政府，评估结果难免受到政府影响[9]。

其次，在评估对象方面，作为市场交易的双方，购买者和承接者具有平等地位，都应该成为评估对象。但是，当前的评估主要针对承接方进行，包括事前对承接方的选择评估、事中对承接方的监督评估和事后对承接方的绩效评估。在上海、常州以及泰州等地的购买公共体育服务评估实践中，评估对象无一例外地指向了承接组织[10]。不仅对作为买方的相关部门评估不足，而且对购买方的责任与义务界定不明确。购买方失去了评估约束，既是“运动员”又是“裁判员”，可以在缺乏需求评估的基础上，确定购买内容；在没有遴选标准的情况下，选择竞标方；在信息不充分的情况下，判定承接方的服务绩效[11]。

第三，在评估内容方面，服务购买属政府行为，是政府工作的组成部分。评估结果与政府利益和政绩表现挂钩，必然导致政府对购买进行选择性评估，挑选能够体现自身工作绩效的评估内容，避开对自己不利的因素[12]。即重视购买内容、投入资源等方面的投入及增长类指标，如2016年泰州市购买评估主要关注项目的增加(由17项扩大到了20项)，购买经费的增长(翻两番，达到145万元)，以及培训规模的扩大(培训项目数、期数和人数)。常州市政府购买公共体育服务也有盲目追求规模的倾向，从2014年的18个项目129万，2015年的31个项目400万，到2016年的36个项目450万，项目数量和购买金额都实现了3年增。购买方在回答记者提出的购买新项目及追加购买投入的依据时，给出的答案却是“和上级政府的全民健身运动会对接，并为参加省运会打基础”。可见，对购买内容的评估没有建立在充分的需求调查基础上，对服务过程和效果反馈缺乏评价，对购买完成后的满意度评估不重视。

第四，在评估标准方面，我国在政府购买体育服务的早期阶段对绩效评估不够重视，既没有制定具体的服务标准，也没有建立系统的评估标准和有效的评估指标[13]。公共体育服务的质量、效率、公众满意度以及承接方的服务能力都缺乏判定标准[14]，特别是公共体育服务中难以量化的软服务，服务对象的感受应该是评估的重要依据，而评估实践中却缺乏公众参与，导致评估的准确性难以保证。以泰州市购买公共体育服务为例，同样是购买体育赛事服务评估，2015年的评估体系涵盖组织管理、经费投入、服务运行、服务效益和群众满意5个方面的64个指标，2016年则变成基础条件、组织措施、社会影响等5方面的10个评分要素。南通市通州区评估申报单位的机构建设中，又把事关服务项目的20余项评定指标放在一起打分，没有体现评估的针对性。至今，很多购买体育服务的评估依旧没有规定的标准，也缺乏科学的评估指标，评估的稳定性和延续性不足。

3 制约政府购买公共体育服务评估的因素分析

制约政府购买公共体育服务评估的原因是多方面的，可以归纳为政府职能转变不彻底、评估制度不健全以及评估理论和实践滞后等几方面。

3.1 政府职能转变不彻底

在我国体制转轨过程中，政府很难在短期内实现“全能型”向“有限型”的转变，一家独大的惯性思维依然牵制着政府购买，政府购买也难免存在行政化倾向和官办色彩，集中表现在两个方面：一是政府倾向于在体制内购买公共体育服务，购买行为具有明显的“内部化”特征；二是为响应政策号召，各地快速成立承接组织，接手公共体育服务生产，陷入“运动化”购买[15]。实际上，最终能够获得购买资格的单位主要是单项体育协会、体育指导员协会、体育社团以及场馆管理单位等。如2014年投标上海市购买市民体育大联赛的市级协会36家，中标27家，中标率高居75%[5]。

众多承接组织都是隶属地方体育总会的会员单位，而各地的体育职能部门又是体育总会的业务指导和管理部门。不论是组织构成还是领导关系都存在千丝万缕的联系，尽管名义上是协会、俱乐部、社团等，实质还是体制内的部门。购买方和承接方形成了“一荣俱荣、一损俱损”的关系，给承接组织或购买活动一个良好的评价，也是对购买方的肯定。体制内评估所形成的“捆绑效应”，将不可避免地影响到评估的有效性。这也是造成购买合同签订后，同步监督和跟踪评估较少进行，社会公众和专家学者参与有限的原因所在[16]。作为购买方的政府在将公共服务外包出去后，仍然希望通过把持评估权，获得对购买服务的控制权。而在体育服务购买成熟的国家，政府以统一的评估标准选择承接者，以合同为依据对承接组织开展评估和监督。公平的购买和公正的评估促进了社会组织的激烈竞争，实现了购买成本节约和服务质量改善的目标[17]。

3.2 评估制度不健全

评估既是政府购买的管理工具和手段，也是政府管理体制的重要内容，应纳入法制化轨道，唯有如此才能发挥评估的应有作用[18]。尽管我国已在中央层面提出了政府购买公共服务的管理办法，地方政府和体育部门逐渐认识到了评估的重要性，也在积极探索政府购买服务的评估办法。但是整体的思路还比较欠缺，指导政府购买公共服务评估的依据有限，对购买评估还缺乏统一规定。谁来评，怎么评，评了怎么办等一系列问题无从谈起。有些地方文件对购买评估的主要内容进行了说明，但没有对评估主体、评估方式和评估结果做出要求，且缺乏具体的可操作性内容。在政策不统一和不明确的情况下，各地以政府自评为主，评估内容比较笼统，评估结论倾向于给自己好评。况且对政府购买公共体育服务这一专业领域，评估的具体内容、如何实施、运作程序、监督办法等均缺乏具体的制度性规定。

3.3 评估理论和实践不成熟

20世纪70年代兴起的新公共管理运动的突出特点在于通过评估提高绩效，以英美为代表的西方国家高度重视绩效评估，开展了广泛而深入的研究。我国在这方面起步较晚，评估的理论基础薄弱。既没有完善的制度保障，也缺乏成熟理论的指导，以至于对于政府购买体育服务评估的基本问题认识不清，更不要说评估的结果应用。学术界在政府购买体育服务评估的基本概念、评估程序、方法和技术等方面尚未形成统一意见，评估指标的设计没有体现政府购买的特点，和公共体育服务的评估指标并无大异[19]。在英国，政府购买不同内容的公共体育服务都有对应的评估指标，以公共体育场馆购买为例，买卖双方签订评估合同，评估对象涵盖了作为承接方的场馆单位、作为购买方的政府和作为消费者的公众，评估指标不仅包括满意度、补贴标准、服务反馈等，甚至具体到特殊群体的个性化服务、每个消费者的支出以及场馆使用率等指标，并在评估反馈中不断调整服务内容与服务方式[20]。

3.4 评估经费不充足

评估也是一个资源耗费的过程，需要在人、财、物和时间上投入要素资源。而当前我国用于购买公共体育服务的资金大多是预算外资金，缺乏专项资金和财政预算，资金的不稳定，不仅影响了购买服务的持续性，也制约了评估的开展[21]。在各级政府没有购买体育服务的专项拨款，购买资金又不充裕的情况下，评估费用只能从有限的购买资金中列支，评估所需耗费的成本对政府形成了新的财力负担。加之评估工作及其价值没有受到足够的重视，很多购买部门为了尽快完成购买项目，往往避免或减少评估支出，把资金用于被视为“刀刃”的服务上。评估缺乏专门资金预算，也是被忽视的原因之一[22]。

3.5 评估信息不对称

评估是对公共体育服务购买及供给进行信息获取、整理、加工和分析的过程。信息主要来源于两个方面，政府作为买方拥有购买的信息优势，承接方则在供给方面占有信息优势，双方信息是不对称的。就购买方而言，评估是对购买情况的反映，本质上是对购买机构及其工作人员的绩效考核，购买者的本能反应是公开对其有利信息，隐瞒不利信息。同样，评估结果事关承接方的绩效评定和经费获得，出于自身利益的考虑，承接方必然采取“报喜不报忧”的方式，即倾向于提供对其有利的信息，回避对其具有负面效应的信息。在买卖双方选择性提供信息的情况下，评估者很难获得购买的真实情况，评估的价值势必受到影响。现状而言，各地政府购买的信息公开仅限于项目内容、招投标安排以及中标对象等，购买及服务过程的信息基本是空白。以武汉市购买游泳服务为例，入场人数是唯一信息，现场环境、活动秩序和游客感受等内容缺乏调查和记录，可供评估的信息极其有限[7]。

4 政府购买公共体育服务评估落地的关键

上述多重因素制约了政府购买体育服务的评估，也是评估效果不理想的原因所在。不过，最为根本的原因还是作为购买方的政府对评估缺乏应有的认识与重视，没有实现评估职能的转移。因此，解决阻滞政府购买体育服务评估的问题，首要任务就是转变政府职能。

4.1 政府职能的充分转变是必要条件

政府购买公共体育服务实现了由直接生产向联合生产和外包生产的生产职能转变。为进一步深化职能转变，政府应该把评估职能一并移交给专业的评估组织。在“大政府”时代，政府直接生产公共体育服务，并采取自上而下的体制内评估，即生产者和评估者合一。转向购买公共体育服务后，体制内评估已经不能适应新的公共体育服务供给方式，再延续传统评估方式，将影响评估的有效性和公信力。为实现“大社会”的建设目标，政府应进一步放权，将评估交由专业的社会评估组织，充分发挥社会力量和专业优势，依靠专业人员完成评估工作[23]。这种评估更能保证评估的专业性和公信力，也是评估有效的必要条件。即政府要在转变生产职能的同时，实现评估职能的同步转移，这也是政府购买的应有之义。评估职能的转移体现了政府改革和职能转变的决心，其目标和方向就是“小政府，大社会”。

4.2 评估理论和实践成熟是充分条件

评估理论方面，由于我国政府购买公共体育服务起步晚，与之对应的评估实践起点较低，评估理论也有待深入研究，理论支撑实践的能力较弱。为了尽快为政府购买体育服务评估提供理论指导，需要加强理论研究与专业人才培养的力度。

评估实践方面，对政府购买公共体育服务的评估，发达国家主要采取以第三方机构为主的外部评估，而中国则以政府主导的体制内评估为主。其中的一个重要原因是，中国社会评估机构数量有限，且发育不成熟，还不具备承接评估的能力。

其一，政府要从培育发展和监督管理两个方面履行对社会评估机构的职责。一方面，社会评估组织在初创期需要解决资金和能力两大难题。国际经验表明，政府的直接资助和购买服务是为评估机构提供资金的主要途径。强化对社会评估组织的能力扶持，需要抓好人才培养和行业指导。另一方面，从行业准入、过程监督和淘汰机制入手，逐步建立和完善社会评估组织的监管体系，加强行业管理[24]。

其二，社会评估机构自身要建立健全的治理结构，完善内部管理，不断提高业务水平。在承接评估业务的过程中，通过独立、专业、权威的评估结论提升评估公信力，树立良好的业界形象[25]。随着评估行业的发展成熟，评估组织和评估业务会进一步细分，出现一批主营公共体育服务的评估组织。公共体育服务的买卖双方届时可根据购买内容的特点和购买方式选择有针对性的评估机构。

4.3 相关制度建设是具体保障

国外公共体育服务提供、生产和消费的整个过程都围绕着一系列的制度安排进行。政府购买服务评估的通行做法是：制定了比较规范的评估制度，并在评估实践中不断完善，其目的不仅出于预防和处置购买过程中出现的问题和纠纷，而且在于规范整个购买流程[2]。由于公共体育服务购买是政府行为，评估结果和政绩挂钩，与政府利益息息相关。因此，寄希望政府主动寻求外部机构为自己评估的难度较大，而由政府单方面采取自上而下的体制内评估则有失偏颇。因此，在重视政府推动评估的同时，也需要为评估保驾护航的制度建设，尤其是外部评估，要借助法律的强力推进[26]。

首先，树立评估的法律地位。政府购买公共体育服务评估的立法，包括评估的法律地位和评估组织的权威性。前者要求政府购买公共体育服务必须进行强制性评估。例如，1999年澳大利亚为加强公共服务评估，制定了公共服务法案，界定了有关机构和组织遵循的价值原则和绩效标准，为依法评估提供制度保障。后者旨在为评估组织的运行机制提供保障，确保其独立开展评估工作，不受各方干扰[27]。如日本于2006年专门制定了规范政府购买的《关于导入竞争机制改革公共服务的法律》，设立官民竞标监理委员会为独立的第三方机构，对政府购买公共服务进行评估和监督[28]。

其次，完善公民参与评估的制度。作为公共体育服务的接受者，公众是公共体育服务的直接用户，拥有切身体验，应该是评估的重要参与者。政府在实施购买和组织评估的整个过程中，都要让公众全程参与，既要保证公众参与的广度，也要保证公众参与的深度，并把公众满意度作为评估的重要标准[29]。

再次，健全评估信息的统计制度。信息的充分与真实程度，决定了评估的含金量，对此要建立多种方法相结合的信息统计体系，加强信息质量管理，落实信息质量责任制，这是政府购买公共体育服务评估的质量保障。

最后，制定科学的评估流程。购买前，建立购买内容的需求评估机制。通过适当规模的需求调查、信息收集和数据处理，选择购买内容。根据购买内容的特点，制定评估标准，签订评估合同[30]。在购买执行阶段，分析并选取合适的购买方式，建立承接方的准入评估制度。对承接组织的资质、信誉、业绩开展评估论证，选择资质和能力兼备的承接方，最大程度规避承接者的败德行为。在服务过程中，采取部门随机检查、公众反馈调查、媒体跟踪督查等综合性过程评估方法，及时发现、反馈和解决问题，确保评估质量[31]。购买结束后，结合事前和事中评估，完成对购买服务的终结性评估，并总结评估经验。

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(编辑 任丹)

Government Purchase of Public Sports Services: Assessment Plight,Reason and Solution

FENG Weisheng1，2,CAO Keqiang2

Government purchase,as one of the most important ways to provide public sports services,has been vigorously promoted and made remarkable achievements. However,assessment of government purchase of public sports service in China still faces various problems including that the government is the primary assessment body; the assessment objects are mainly undertakers; assessment method is mainly internal,and the assessment indexes are result-oriented. All of these problems result from: transformation of government functions is incomplete,purchase evaluation system is not perfect,assessment theory and practice are immature,and assessment information is asymmetrical. These problems can be resolved through accelerating the transformation of government functions,strengthening the study of assessment theory and practice,speeding up the construction of evaluation system and mechanism. By doing so can the assessment system for government purchase of public sports services can be established and perfected.

Assessment;PublicSportsServices;GovernmentPurchase;Problem

G80-052 Document code：A Article ID：1001-9154(2017)03-0030-06

上海体育学院研究生教育创新基金“政府购买公共体育服务第三方评估研究”(yjscx2015012)。

冯维胜，上海体育学院在读博士，副教授，研究方向：体育管理，E-mail：fengws@sdju.edu.cn

曹可强，博士，教授，博士生导师。

1.上海体育学院，上海 200438；2.上海电机学院，上海 201306

1. Shanghai University of Sport,Shanghai 200438; 2.Shanghai Dian Ji University,Shanghai 201306

2017-01-10

2017-03-30

G80-052

A

1001-9154(2017)03-0030-06