以政府购买服务推动事业单位改革

薛瑞涵

[摘 要]随着我国社会经济的不断发展，我国政府购买服务工作也取得了较大的发展，事业单位改革与政府购买服务联系紧密，是公共服务供给机制中的一个重要举措。本文围绕以政府购买服务推动事业单位改革进行分析。

[关键词]政府；购买服务；事业单位；改革

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.22.118

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）22-0-02

在事业单位改革过程中，政府购买服务是促使其改革的一项重要手段。政府购买服务的发展，对公共服务供给效率的提升具有重要作用，能够进一步促进社会组织发育。2016年11月，财政部以及中央编办联合颁布了《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》，该意见的提出，标志着中央政府将这两项改革统筹规划，协同推进。但在实施过程中，以政府购买服务推动事业单位改革还处于不断的探索中，相关政策也需要进行不断的完善。

1 理论分析

1.1 购买内容

政府购买服务的内容分为两大类：一类是政府自身需要的服务，另一类是向社会公众提供的公共服务。在2014年颁布的《政府购买服务管理办法（暂行）》中，财政部、民政部对这两类购买项目进行了列举式的规定。

1.1.1 自身需要的服务

自身需要的服务主要是指，组织维持自身运转所需要的辅助性服务项目，它包括以下几方面的内容：①法律服务；②综合性规划编制；③政策调研草拟论证；④财务审计；⑤工程服务；⑥信息化建设与管理等。

1.1.2 面向社会公众的公共服务

第一，基本公共服务。这种服务包括以下几方面的内容：①公共教育；②社会救助；③社会保险；④医疗卫生；⑤人口和计划生育；⑥公共交通运输；⑦环境治理等由社会力量承担的服务项目。第二，社会管理性服务。该类型的服务包含以下几方面的内容：

①社区建设；②社会工作服务；③法律援助；④扶贫济困；⑤流动人口管理；⑥人民调解；⑦公共公益宣传等领域的服务事项。第三，行业管理与协调性服务。该类型的服务包括以下几方面的内容：①行业规范；②行业投诉；③行业职业资格测试管理等。第四，技术性服务。该类型的服务包括以下几种服务：①行业统计分析；②行业调查；③行业规划；④科研技术推广等。

虽然上述规定是对政府购买服务项目的总体概述，并不是仅针对事业单位，但由于我国事业单位承担职能的复杂性，这些服务项目也适用于事业单位。

1.2 购买主体

第一，若购买的服务是组织自身需要的，因为它涉及所有公共部门，所以事业单位自然也包含其中。换句话说，几乎所有的事业单位都具备购买自身需要服务的潜在需求，也就是说，事业单位都可以成为购买服务的主体。

第二，若所购买的服务是面向社会公众的服务，那么情况就会较为复杂一些。从2011年的分类改革方案来看，事业单位可以分为以下几种类别：①承担行政职能的行政类事业单位；②从事生产经营活动的经营类事业单位；③从事公益服务的公益类事业单位。由于经营类的事业单位通常没有财政拨款，都是通过自收自支的管理方式，所以也就难以成为使用财政资金的“政府购买服务”的购买主体。但其他两类的事业单位，由于拥有财政拨款，所以从理论层面上看，他们具有成为购买公共服务主体的可能性。

1.3 购买方式

一般来说，政府购买服务的方式主要有以下几种：①合同承包；②凭单制；③政府资助。从原则上看，这些购买方式，上述事业单位都可以采用，但在我国事业单位中，公益类事业单位是其中的主体，且财政预算体制主要是政府拨款的方式，所以在改革的过程中，我国要将改革的重点放到合同承包方式的构建上。

2 事业单位改革面临的主要问题

2.1 尚未建立有效的协同推进机制

党的十八届三中全会提出，要加快事业单位分类改革，要加大政府购买的服务力度；明确了要坚持与事业单位改革相衔接，推进政事分开。由此可知，政府购买服务和事业单位改革必须要协同推进，否则就难以打破公共服务仍然被事业单位垄断的“养人养机构”模式，难以引入竞争机制，难以推动事业单位的改革。以山东地区为例，尽管山东的财政部门与编制管理部门，在政府购买服务目录的制定和政府购买服务范围的审核方面开展了较好的协作，但尚未完全建立有效的协同推进机制，主要体现在以下几方面。第一，对于政府部门职能转移事项的清单还没有进行系统的梳理，与此同时，没有根据“费随事转”的原则，对资金的使用方式进行相应的调整，从源头上将政府购买服务范围进行理清。第二，没有相应的整体制度设计做支撑，改革路径不够明确清晰，这致使政府购买服务与事业单位改革未能形成相互的推力，影响了工作的全面开展。

2.2 政府购买机制不够完善

第一，购买主体以及承接主体的范围界定不够合理。国家有关部门对政府购买的主体进行了明确，购买主体主要为以下几个单位：①各级行政机关；②具有行政管理职能的事业单位；③承接主体包括社会组织、企业等社会力量。但从实际情况来看，主体范围的限定过于狭窄，大多数事业单位不仅不能作为购买主体，也不能作为承接主体，阻碍了政府购买服务工作的推进，并且对事业单位的改革有所影响。

第二，政府购买服务的方式不够灵活。在实践过程中，为了规避道德风险，政府购买服务的方式大多局限于政府采购，这导致多元化购买方式的发展受到了极大的限制。尤其是原来有许多公共服务没有市场竞争主体，完全由事业单位直接承担，但在购买方式上，缺乏灵活、适用的规定，使操作层面陷入进退两难的境地。

3 事业单位改革的主要途径

3.1 对政府购买服务运行机制进行完善

首先，我国要理清购买主体的范围以及承接主体的范围，可以根据各类事业单位的职能特点，将其纳入政府购买服务购买主体中，或者是将其纳入承接主体范围。一方面，关于购买主体的界定，其他地区可以参考借鉴广东省的做法，将公益一类的事业单位以及公益二类的事业单位纳入购买主体范围。从实际情况来看，在提供公共服务时，如果这类事业单位的购买服务更有效率，那么可以根据需要进行购买。另一方面，关于承接主体的界定。党的十八届三中全会明确指出，推广政府购买服务，原则上要引入竞争机制，要通过合同的方式或者委托的方式向社会购买。所以不论事业单位的分类属性，但凡承担事务性管理服务的事业单位，都应纳入政府购买服务的承接主体范围。

其次，我国要丰富政府的购买服务方式。对于满足政府采购竞争条件的，可以采取以下几种方式进行购买：①公开招标；②竞争性谈判；③邀请招标等。对于具有特殊性的购买服务方式，可以考虑实行特许经营的方式向事业单位购买服务。

最后，我国要建立购买服务信息公开制度。不管政府购买服务的承接主体是谁，也不管其是通过何种方式进行购买，都需要根据信息公开的要求，对项目预算决算、项目过程等信息 进行全面公开，这有助于保证政府购买服务规范运行。

3.2 完善政府购买服务绩效评价体系

随着公共服务市场的不断发展，政府购买的公共服务的项目不断增多，购买的主体也涉及多个职能部门。而各领域公共服务评价的标准有所差异，这些因素的存在，使政府购买公共服务绩效评价体系的建立面临巨大的挑战。一个成熟的评价体系首先需要对政府购买公共服务绩效评价的主体进行明确，要从不同的角度、不同的层次进行绩效评价；其次，要设计科学的绩效评价指标体系，政府购买服务项目如果有所差异，也会导致其追求的绩效存在差异。因此，在今后的发展过程中，我国要依据实际情况以及政府购买公共服务的主要特点，对评价指标的可测性进行确保。除此之外，我国还要对政府购买公共服务绩效的评价结果进行合理运用，将其与预算管理、顾客满意度、服务质量等方面进行有效联系，促使政府购买服务绩效的提升。

4 结 语

在我国社会经济发展过程中，政府购买服务与事业單位改革具有密切的联系，是推动我国进一步发展的重要因素。然而在以政府购买服务推动事业单位改革的进程中，还面临许多问题，如，尚未建立有效的协同推进机制；政府购买机制还不够完善等，这就需要我国对政府购买服务运行机制进行不断完善，进一步完善政府购买服务绩效评价体系，以提高我国政府的购买服务能力，进而推动我国事业单位的改革。

主要参考文献

[1]徐家良，薛美琴.政府购买服务中事业单位身份重构与治理绩效[J].中国行政管理，2015（7）.

[2]句华，杨腾原.政府购买公共服务与事业单位改革衔接条件研究[J].国家行政学院学报，2017（1）.

[3]董杨.政府购买公共服务与事业单位改革的一致性探讨[J].理论月刊，2016（11）.endprint