国家级新区旅游合作发展难点研究

高仁华

[摘 要]近年来，国家级新区的建设力度增强，辖区内的发展目标与定位由国务院进行统一规划与管理。而随着新区的不断增加，彼此之间的旅游合作力度开始加强，在提升各自收益的同时，也面临着诸多发展难点。由此，本文在概述国家级新区旅游合作现状的基础上，提出了这些新区旅游合作中的难点，并针对难点提出了相应的建议，以期为国家级新区旅游合作提供参考。

[关键词]新区；旅游；难点；创新；研究

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.22.082

[中图分类号]F592.7 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）22-0-02

0 引 言

新区的成立，以及后续的开发建设，已上升为国家战略。且新区总体发展目标、发展定位等，由国务院进行统一规划和审批。在此基础上，国务院在辖区内增加相关的特殊优惠政策和权限，实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项制度创新改革的探索工作。从当前国家级新区建设的情况来看，截至目前，总共有11个国家级新区，从1992年10月、1994年3月、2010年6月、2011年6月、2012年8月、2012年9月、2014年1月、2014年6月、2014年6月、2014年10月等时间段，在上海浦东、天津滨海、重庆、浙江、甘肃、广东、陕西、贵州、青岛、大连及四川等地均建立了新区。这些新区的设立，对当地经济起到了极大的促进作用，有力地推动了整体经济的发展。而这些国家级新区的建立为旅游发展的合作，奠定了良好的物质、政策基础。2016年4月21日，陕西西咸新区管委会与广州南沙开发区管委会共同合作，在广州签署了双方“一带一路”的旅游战略合作框架协议，就共同推进旅游合作发展战略展开全方位合作。这一举措在一定意义上表明，国家级新区的发展，在实质层面上对21世纪海上丝绸之路起到了战略支点连接作用。加强两地旅游服务信息互联互通，推动两地与“一带一路”沿线国家和地区旅游部门合作，联合打造具有丝绸之路特色的国际精品旅游线路和旅游产品。

1 国家级新区旅游合作发展现状

自从国家层面提出“一带一路”倡议以来，新建立的国家级新区之间，各级旅游行业开始采取各项行动，以推进多方旅游业共同合作与发展。具体来说，主要表现在以下几个方面。

1.1 顶层设计的增加，有力推动了国家级新区旅游合作发展成效

国家方面，政府部门制定了《丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路合作发展战略规划》，详细规划了2015之后三年的行动规划；继而在2016年，更新了《“十三五”旅游业发展规划》，将更加确定未来五年“一带一路”国家级新区旅游合作发展方向与目标。在这种利好的扶持政策的支撑下，国家级新区旅游合作有了较好的发展成效。例如，天津滨海新区是环渤海经济圈的中心地带，是对外开放的门户，是北方高水平的现代制造业及研发转化基地，作为一个宜居的旅游生态型的国家级新区。该区总面积达到了2 270平方千米，常住人口为297万人，被誉为“中国经济的第三增长极”。旅游景点较多，如天津滨海航母主题公园、天津极地海洋世界、海河外滩公园等。近年来在上述政策的支持下，与其他新区建立良好的联系，并取得了较好的成就。

1.2 合作机制的建立，完善了国家级新区旅游合作体系

现阶段，由于中国与东盟、中东欧、俄罗斯、蒙古等国家及地区，建立了双多边旅游合作机制，有效促进了国家级新区旅游的合作与发展。特别是中国-东盟旅游部门会议、中国-南亚旅游部长会议等活动的举办，为开展、深化旅游工作提供了强力保障。与“一带一路”重点国家合作，在各旅游年框架下组织民众喜闻乐见的旅游推广交流活动。在此方面，浦东新区的合作体系较为完善。该区位于浦东南面与奉贤区、闵行区两区接壤，北与崇明岛隔长江相望，西面与徐汇区、黄浦区、虹口区、杨浦区、宝山区五区隔黄浦江相望。全区面积1 210.41平方千米，是上海市人口最多的行政区。旅游景点有东方明珠、上海科技馆、金茂大厦、环球金融中心、野生动物园等。在上述政策的引导下，推动了与其他国家级新区旅游合作体系的建立，并促进了经济效益的不断提升。

1.3 对外旅游线路的增加，提高了国家级旅游合作的意向

在市场开发方面，以“美丽中国——丝绸之路旅游年”为主题，国家级新区连续三年在世界范围内，开展了富有成效的宣传活动，这样促使这些地区的旅游品牌影响力得到大幅提升。进一步而言，陆上与海上丝绸之路的旅游推广联盟的深入推广，带动沿线国家地区、省市资源的共享，形成了横向合作的方向。而在泰国、意大利等国设立了多部门的旅游办事处，并成立了多方的宣传平台，全力推广并开拓新兴市场资源。在此方面，青岛西海岸新区与其他新区建立了良好的合作关系。该区是在长三角、京津冀两大都市圈之间，处于环渤海经济圈与山东半岛蓝色经济区内，是黄河流域主要出海通道和欧亚大陆桥东部重要端点。具体包括青岛市原胶南市全部，陆地、海域面积分别达到2 096平方千米、5 000平方千米。區内GDP在19个国家级新区中列第三位。旅游景点有青岛藏马山乡村（国际）生态旅游度假区。

1.4 互联互通方式的增加，为国家级新区旅游合作提供了多方位的支持

2015年，我国在互联互通方面，承接了数次丝绸之路的旅游发展合作会议，并及时通过了《丝绸之路国家旅游部长会议西安倡议》。2016年，107个国家旅游部门联合举办第一次世界旅游发展大会，提出“加强互联互通，提升旅游便利化，推进并支持区域旅游合作。”面向中国免签的国家和地区达21个，促进了“一带一路”沿线国家和地区旅游往来。在此方面，大连金普新区借助这一优势，取得了较好的成果。该区位于辽宁省大连市中南部，可以引领辽宁沿海经济带发展，带动东北地区振兴发展。旅游景点有发现王国、金渤海岸、大黑山、副都统衙门等。可以说，互联互通方式的增加，为这一新区开展旅游合作提供了全方位的支持。endprint

2 国家级新区旅游合作发展面临的难点

2.1 新区行政管理体制不够健全，规划管理存在漏洞

传统经济时代，以经济管理权限为主导的国家级新区管理制度得以完善，但随着时代的进步，这种管理体制面临更大的困境。国家级新区管理机构地位较高，同时，各级政府空间管理事权联系较多，管理效率十分低下。例如，国务院批复的19个国家级新区中，有5个跨两个地级以上的城市，仅靠城市间的协商不足以解决更多的实际问题，由此导致各级新区旅游合作存在较大的问题。再加上现阶段国家级新区规划管理体制依然没有理顺，新区规划往往由地方政府审批，这与所在城市总体规划中，由上级政府审批的规划管理事权矛盾逐步增多。

2.2 规划理念陈旧，城市功能定位重复

各地国家级新区在旅游合作发展过程中，规划理念陈旧且缺乏变通，造成了城市功能定位的重复，进一步脱离旅游合作的实际需要。同时，各级旅游部门为了用标准化的方式组建新区旅游合作方式，并且为追赶所谓的新区速度，重复建设的现象十分严重。例如，部分国家级新区旅游项目的基本配件简单，多以高大宏伟的行政办公楼作为门面，一排排标准化的工业厂房充斥其中，马路宽广、花坛四处摆放。在新城新区这张白纸上，没有特色和个性，看不到历史文化沉淀。这就导致旅游合作项目难以进一步开展。

2.3 产城发展协调性差，国家级新区发展平衡性不足

国家级新区旅游合作仅靠产业园区产业发展，没有相应生活、居住的配套设施，使旅游产业合作发展、人口聚集与城市化发展平衡性不足。同时，部分新区单一追求城市化，在缺乏旅游产业支撑的情况下，城市旅游业的发展难以得到有效提升。总体而言，国家级新区与旅游产业不能实现人口、城市、金融的协调发展，不仅造成城市建设的巨大浪费，还会加剧交通拥挤的现象，最终难以提升国家级新区旅游的合作力度。此外，旅游企业投资意愿的下降，使融资成本不断提高，导致银行防范金融风险、恐贷的现象增加，特别是旅游企业预期融资的放空、资金链的断链，导致自主创新、竞争力强的项目止于最后阶段。

2.4 公共服务配套等软件建设滞后于硬件设施建设

一方面，国家级新区旅游合作过程中依然存在环保理念不足等问题。例如，旅游合作中的低碳、绿色、智慧新区等理念，仍处于概念阶段还未实行；或者，旅游企业在实施层面仅注重城市交通、公共基础等硬件设施的构建，而对娱乐性、生活服务性配套设施，以及餐饮、住宿等配套设施筹划不足，造成当地旅游城市服务功能尚待健全，便捷性难以满足当地游客需要的现象。另一方面，城市公共休闲空间与景观环境不够完善，使得城市文化的挖掘不到位，城市吸引力难以提升。最新国家级新区旅游合作报告指出，国家级新区面临的问题较多，如产品定位同质化、融资方式单一、創新资源转化不充分、产城分离等。2010年之前，国家级新区如滨海新区、曹妃甸新区、渤海新区等临港新区的产业，问题表现在两方面。一是低端制造业、工业为主流方向，整体旅游产业发展水平较低；二是与邻近的临港园区建设同质化严重。2010年之后，随着国家级新区旅游环境的不断改善，以及旅游合作项目逐步增多，有效降低了低端制造业、工业制造比例，且提升了邻近临港园区建设质量，但仍然需要进一步完善。基于此，各临港国家级新区正加速推进产业转型升级，并努力推动差异化定位。

3 国家级新区旅游合作发展的新途径

加强国家级新区旅游合作发展，可从以下几方面进行。第一，在工作侧重点方面，国家级新区可以着重完善创新服务体系，并且增强当地旅游企业技术创新能力。具体而言，国家级新区龙头旅游企业已开始了各项行动。旅游企业在放管结合、优化服务、简政放权，以及市场化营商环境的构建等方面，可以推进共性改革任务，结合地区的各自优势与发展需要，围绕若干个重点方向，全力探索体制机制。二是在创新发展方面，国家级新区应以体制机制创新为核心，明确自身旅游合作发展定位，例如，旅游企业可全面创新招商引资、产业升级、人才引进、考核指标体系等内容，要将国家级新区旅游合作从政策依赖，向创新激活方面转变。通过这些详细举措，能够极大地增强新区之间旅游合作意向。

4 结 语

设立国家级新区，并制定具有旅游合作发展战略意义的目标，对促进宏观经济均衡发展具有重要意义。以具体案例来说，经过近40年的发展，深圳特区已发展成为珠三角地区经济增长的引擎。其旅游发展战略的提出，有助于全方面的平稳发展。其中，汇聚世界金融、旅游产业为一体的浦东新区成为国际化新区，也是我国经济制度改革的先导地区。深圳与上海新区旅游合作的发展，具有较强的带动效应。因此，目前我国东部沿海、中西部、东北地区通过制定合理的鼓励政策以促进旅游产业快速发展，合理引导这些新区旅游产业的协同，可以促进所在区域及城镇群协调发展。这些地区应将旅游合作发展放在首要地位，减少大规模扩张带来的严重问题。此外，国家级新区旅游合作，还应进一步对人口、经济管理制度进行探索，在高品质公共服务设施建设、宜居环境等方面，充分引入合理机制，并且发挥自身积极的带动、促进作用。

主要参考文献

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