新加坡是如何打造国际金融中心的？（下）

PeiSai+Fan

回顾过去，新加坡在金融业发展的各个方面都取得了显著进步，今天的新加坡拥有进一步发展金融业的有利环境。

四、后亚洲金融危机发展策略（1998年——）

1.创建长期发展功能

金融业推广部（FPD）

金融业界认为，MAS应更积极地努力开展推广活动。MAS经认真考虑后，决定在内部设立推广部，且在内部管理推广和监管目标之间的冲突。原因是MAS认为将两者设立于同一机构内，可最佳实现监管和发展目标间微妙的平衡，如设在不同的机构则可能因目标不同而构成冲突。

鉴此，《MAS法案》获得修订，并将推广金融业也作为MAS的主要目标之一。为便于MAS更有效地行使职能，还修订了相关法案以支持上述策略。这些法案包括《银行法案》《财务公司法案》《公司法案》《证券行业法案》《期货交易法案》《证券期货法案》《财务咨询公司法案》。

FSRG小组和相关委员会的建议之一是在MAS内部建立长期的发展部门。

“在委员会的建议下，尽管并未清晰阐明，但基本意思是MAS应承担推广职能，满足业界对相关政府部门的需求，如财政部、司法部、税务局等。

MAS计划设立金融业推广部，该部门与监管部门分离。该部门将与业界紧密合作以促进新产品、新科技和新活动。”

——时任副总理李显龙回应新加坡贸工部竞争力委员会及财政银行业分委会的建议，1998年2月18日

1998年4月1日，MAS内部设立金融业推广部（FPD），致力于促进金融业发展，维护新加坡在亚洲乃至全球的金融中心地位。该部门独立于金融监管部（FSG），直接向总裁汇报。为了吸收新加坡经济发展局（EDB）在市场发展领域的相关经验，EDB的高级官员被借调至金融业推广部牵头，MAS还招募了各级专业人才。

除吸引新活动、新参与者及新产品之外，金融业推广部的职能还包括落实金融业人力资源计划及IT计划、设计与落实激励计划以及和新加坡经济发展局、财政部、新加坡税务局、人力资源部与当时的国家电脑局等政府机构保持紧密合作。金融机构在与政府机构打交道时如需帮助，也可向金融业推广部寻求支持。金融业推广部同样也与私人部门保持紧密联系，收集行业意见。

海外推广办公室

金融业推广部成立之后，为吸引更多投资者来新，MAS在美国、欧洲及亚洲等地开展了多次推广活动，市场主要参与者均了解到新加坡的发展及当前机会。1999年，MAS同时在伦敦和纽约设立两家海外推广办公室。MAS致力于促进新加坡发展成为国际金融中心，海外办公室是MAS的重要组成部分。

同时，海外推广办公室将促进MAS与其他央行的沟通合作，促进MAS与国际金融界、总部设在欧美且在新加坡有分支机构的金融机构等进行更有效的交流，并为新加坡吸引更多金融活动。

金融业发展基金（FSDF）

随着金融业推广部不断努力吸引新活动、新投资者及新产品，发展人才库以及支持金融业IT技术的应用，金融业发展基金应运而生。FSDF旨在通过深造、吸引及留住金融人才，促进基础设施升级并深度研究项目等来发展金融业。

多年来，FSDF促进了新加坡金融人才和基础设施的发展和强化。例如，2001年发布了3项计划，分别是支持本地培训的行政发展计划（Executive Development Initiative）、支持海外培训的全球改善计划（Global Enrichment Initiative）以及支持扩大培训设施的培训基础设施强化计划。

当前，FSDF承担了“金融行业能力资格标准”培训及其培训计划项目所需费用的七成。银行及金融学院（IBF）是提供上述标准认证的国家授权机构。FSDF同样为人才发展计划下的“金融奖学金计划”提供资金支持。“金融奖学金计划”为驻新金融机构的员工或刚毕业的大学生以及正在名校学习硕士课程的学生等提供奖学金。FSDF同样向“金融培训计划”（FTS）提供资金支持，该计划的目的是激励机构发展金融专业人才，方式是为金融人才的强化技能培训与学习提供资金支持。

2.戰略发展机会

“金融部门评估小组”（FSRG）及相关委员会对金融市场的3项发展策略贡献良多：

⑴促进有活力的资产管理行业；

⑵发展有深度和广度的资本市场（债券、股票及衍生品）；

⑶建立强有力的、竞争性的银行业。

MAS吸收了上述建议，并总结新加坡的战略如下。

⑴商业银行作为基础：开放本国银行业，鼓励支持本地银行重组，并为未来可能出现的更多竞争做好准备。

⑵投资银行：持续发展活跃且繁荣的资本市场，建立亚洲首要的国际筹资（debt arranging）中心。

⑶国债和证券交易：利用新加坡作为外汇交易全球中心的地位，接纳更多交易活动；吸引跨国公司和金融公司将新加坡作为国债和证券交易中心。

⑷资产管理：促进新加坡成为全球投资者管理亚洲资产的中心和亚洲投资者管理全球资产的中心。

⑸保险：重组新加坡保险业以服务本国市场日益复杂化的需求以及本地区市场的更多需求。

资产管理

20世纪90年代初，MAS着手积极促进资产管理。尽管至1998年该行业已迅猛成长，但仅管理来源于亚洲或在亚洲投资的小部分资产。

1999年，MAS宣布在未来5～10年将新加坡发展成为亚洲首要资产管理中心的计划。这一计划有两方面内容。

⑴更多全球基金经理在新加坡设立办公室，且将新加坡视为亚洲投资的基地；

⑵亚洲投资者以新加坡为基地，向亚洲以外及世界市场进行投资。

这一计划需要MAS深化并扩大新加坡资本市场，否则全球投资者缺乏在各类资产中持有亚洲敞口的工具。MAS简化法规，为基金经理们提供便利，对象既包括小规模基金经理，也包括大型机构投资者，同时为市场准入和产品分销等各类事宜提供便利，如此更多种类的投资产品能到达市场的更多板块。早期成果是新加坡资产管理规模从1998年的907亿美元显著上升至1999年的1478亿美元。endprint

为进一步发展本地基金，MAS拿出了一部分其自身和新加坡投资集团管理的主权基金。这一种子资金（新加坡投资集团出资350亿美元、MAS出资100亿美元）将仅交给有良好记录且承诺发展新加坡资产管理行业的基金管理人来管理。中央公积金投资计划（CPFIS）的有关规则进一步放松，以鼓励会员允许专业资产管理经理管理可供投资的基金。补充退休计划（SRS）也着手为个人退休金储备更多资金，这进一步刺激了基金管理行业的需求。

2002年，私人部门组织的金融服务工作组（FSWG）成立，其作为经济评估委员会服务行业分委会的一部分，讨论“定位新加坡卓越亚洲金融中心”的策略。FSWG确定私募和对冲基金为发展新领域，建议扩大其业务范围，同时继续发展现有财富管理行业。随着亚洲的崛起，为高净值个人客户服务的私人银行业快速成长。MAS同样负责监管信托公司，修订相关法规以增强新加坡作为国际性信托公司注册地的地位。

2010年，基金业在新加坡管理的资产规模达到1.4万亿新元，资产类型体现了多样化特点，从业人员达到1.12万人。

资本市场

建立具有广度和深度的资本市场，对于日益成长的基金管理行业而言至关重要。新加坡在货币市场和国债市场上具备实力，且于1997/1998年成为全球第四大外汇交易中心。在金融部门评估小组（FSRG）下设公司财务委员会的建议下，MAS落实了监管方式的转变，从打分制（merit-based）转为披露制（disclosure-based），同时强化信息披露、市场纪律和投资者教育。

关于债券市场，初步成绩包括1999年企业债券发行量翻了一倍至126亿美元，跨国集团和私人部门均有贡献。尽管政府财政一直保持盈余，公共机构包括建屋发展局（HDB）、陆路交通管理局（LTA）以及裕廊集团（JTC）等也被鼓励发行债券，扩大可交易新元债券资金池。MAS同时发行更多新加坡政府债券（SGS），扩大市场深度和增加流动性，形成新元收益率曲线，为企业债的发行提供定价基准。MAS同样鼓励推出结构化债券衍生产品。MAS及其他政府机构通过“批准债券中介税收刺激计划”等措施，寻求建立多样化的投资者基础、有益商业的外部环境以及具备精于债券发行、销售和交易的专业人才库。

关于股票和衍生品市场，根据金融部门评估小组（FSRG）下设SES评估委员会的建议，1999年12月，新加坡证交所（SES）和新加坡国际金融交易所（SIMEX）合并为新加坡交易所（SGX），是亚太地区第一家股份制交易所。一年后，新加坡交易所在本交易所挂牌上市，这是继澳大利亚证交所后亚太地区的第二家交易所上市。MAS同样放开了股票经纪业的佣金费率，允许更多外资经纪商参与市场，推动扩大交易所产品。考虑到新加坡本地企业数量有限，新加坡交易所鼓励外国公司来新加坡主板和二板市场发行股票。同时，新加坡交易所提倡与其他交易所建立同盟或开展合作，改善自身的科技基础设施。新加坡鼓励结构性产品、信用衍生品以及证券化产品的创设和对冲。除在证交所上市产品之外，MAS也鼓励OTC市场的发展。MAS寻求改善上市公司披露标准，允许经纪商进入新业务领域。对于以利润为导向的新加坡交易所，MAS采取了适当的监管策略，并延续至今。

MAS同样决定逐步放开新元非国际化政策。这是发展新加坡资本市场的基石。MAS允许非新加坡实体扩大使用新元，并放松新元信贷，促进债市成长。多年来，MAS的政策发生显著改变。MAS关于“非居民金融机构新元贷款”的第757号通告取代了关于“新元非国际化”的第621号通告。当前政策仅限制非居民金融机构基于投机新元的目的获得新元贷款。与此同时，MAS始终强调并有效保证了货币政策不让步于开放政策。

银行业和保险业

开放本地银行业是将新加坡发展成为领先银行业中心的最重要行动之一。1999年，MAS启动五年计划，强调通过竞争发展促进本地银行业更加强健，并提升新加坡金融业的深度和竞争力。MAS并不希望无区别地开放本地零售市场，其只向经营稳健、管理良好且承诺在新加坡发展的外国银行开放。这对于维持较高审慎标准，降低本地存款人的风险以及打造具有竞争力和活力的金融中心非常必要。

开放新加坡银行业的标志性事件，是向6家国际性银行颁发了新类别牌照“特准全面牌照”（Qualifying Full Bank）。这6家行分别是荷兰银行ABN AMRO、巴黎国民银行、花旗银行、渣打银行、汇丰银行以及马来亚银行。获得特准全面牌照的银行开立分行及离行式ATM设施数目不超过10家，其中分行数目不超过5家。这加大了零售银行的竞争，拓宽了消费者的选择。至2001年，受限银行数目从13个增至18个，符合条件的离岸银行希望拓宽新元批发银行业务而不是发展本地零售业务。在新元批发业务上，离案银行被赋予更大灵活性。MAS批准的特许离岸银行的贷款限额从3亿新元增至10亿新元，且允许其从事新元互换业务。其他离岸银行的贷款限额增至5亿新元，允许从事新元互换业务，但仅限于新元債券发行及管理所得收入。

在开放计划下，MAS同样寻求强化本地银行，鼓励银行整固资产负债表，并购或结成联盟。至2004年，7家本地银行集团合并成为3家，分别为星展银行、华侨银行和大华银行。MAS同时放松了1971年制定的外资机构参股本地银行比例不超过40%的限制，任何自然人股东或关联股东经批准可分5%、12%或20%股份数三档进行增资。

根据金融部门评估小组（FSRG）下设银行信息披露委员会的建议，MAS力图按照国际最佳做法加强公司治理，提高会计标准，并以此作为更高披露程度和透明度的举动。MAS发布了关于网络银行、银行集团的非金融和金融活动分离以及交叉持股结构等各类指引，同时引入存款保险计划，增强银行体系信心。

2004年，MAS决定进一步开放银行业。首先，2005年1月，允许持特许全面牌照的银行设立25个服务网点（包括分行或离行式ATM）。其次，颁发一定数量的批发银行牌照（WB）以替代之前的受限银行牌照。批发银行除新元零售银行业务之外，可从事与全牌照银行同等的银行业务。最后，允许全牌照银行与本地银行合作，使持卡人可通过ATM机网络取现及预付款。endprint

上述措施使新加坡成为亚洲银行业发展最自由的区域之一，也使金融业的发展基础更加坚实。

开放保险业与开放银行业同步进行。1998年出台的政策包括，放松保险公司的投资限制，并针对海洋保险等提供财政刺激。2000年3月，国内直接寿险和普通保险开放。MAS大幅开放当时几乎完全封闭的保险行业，一改1990年以来对保险公司准入采取的闭门政策（特许业务资质超过现有保险公司专业水平和能力的除外）。除对直接保险公司和保险经纪公司开放国内市场之外，外资参股本地保险公司49%的比例限制也被取消。2000年的这些行动，实质使保险业完全对外开放。

MAS寻求提高保险销售的质量和效率，鼓励包括银行保险、直接营销及互联网等销售渠道发展，同时提高了产品及费用的信息披露要求。MAS加强了营销监管，提高了保险咨询公司的专业性。MAS致力于加强保险公司的公司治理，也力图促进专业人才业务能力的提高以及另类风险转移（ART）活動、再保险业务以及离岸保险活动的发展。

与业界合作

为加强与业界的合作，MAS根据时任副总理李显龙1998年11月在金融部门评估小组工作表彰晚宴上的讲话精神，设立了两家机构。这两家机构帮助MAS形成思路，了解市场最新进展，判断全球形势以及评估新加坡金融业发展策略。第一：设立金融业咨询委员会（Financial Sector Advisory Council，FSAC），加强从市场参与者那里获得反馈与建议；第二：设立国际顾问小组（International Advisory Panel，IAP），给予MAS来自世界级金融高管的全球视角。该小组至今仍在运营。

3.健全基础设施并稳健监管以支持发展

发展金融基础设施（法规、网络以及人力资源）非常重要。2001年，时任副总理李显龙检视了国际金融活动集中于少数金融中心的趋势。他强调信息科技、经济规模、人才占比、具有广度与深度的资本市场以及具有吸引力的生活环境等因素对于金融中心而言非常关键，因为人才和资本具有流动性。他认为，挑战在于政策及策略的执行和落实。除推动财富管理、债券市场等关键市场及活动之外，新加坡必须“强化我们的商业环境，建立我们的人才池，强化稳健及回应性监管以及促进竞争”。

新加坡思考如何建立必要的基础设施以促发展。涉及行业包括电信网络、交通运输、法律和会计服务以及信息科技等，已采取各类措施以改善上述行业对金融活动的必要支持。

人力资本对金融中心非常关键。MAS和“银行与金融学院”（IBF）设立了金融人才培训网络（f-NExT），并在金融业发展基金下设立专项计划支持人才发展。以上举措均是为了积极促进新加坡成为金融培训中心。f-NExT设立于2001年，目的是协调金融业界以及高端培训机构合作开展金融培训，“银行与金融学院”成为其执行机构。f-NExT全面评估金融业的培训需求以及与技能要求之间存在的缺口。MAS及f-NExT努力吸引世界级培训机构来新加坡设立机构。国际第三方机构及企业培训中心已在新加坡设立了数个金融培训项目。

稳健监管对金融发展也非常关键。

“稳健监管是开放的前提，也确保竞争加剧不会源于中介机构非审慎的市场行为，也不会源于缺乏必要风险管理的规模扩张……然而市场开放中存在拖延风险，导致现有受保护参与者的低效持续存在，并对消费者和整个经济造成损失。受保护市场在被监管者和监管者中滋生惰性。迎接新的市场参与者的这份具有雄心且逻辑清晰的计划，是非常有必要的。计划特别欢迎具有风险管理和产品开发能力的外国专家级市场参与者。稳健和审慎的市场行为以及能力的增加，可以通过引入新市场参与者而获得加速。”

——时任副执行总裁Tharman Shanmugaratnam 2000年4月5～6日在亚洲保险业开放会议上的讲话

对于发展稳健而又进取的金融业的框架，MAS认为“自我治理、市场纪律以及官方监管”这3个支柱非常重要，为此MAS、金融机构以及消费者均应发挥重要功能。

在银行监管方面，MAS已摒弃“以一概全”的监管规则，更多转向“风险为本的监管”。MAS系统性地强化监管能力，从私人部门招募更多人才以引入最新视角并共担监管职责。

五、后亚洲金融危机——平衡发展与监管

监管和发展是需要平衡的两项功能。1997年，政府注意到业界声音——MAS对发展过于谨慎，因其首要任务是监管，两项功能之间可能存在冲突。

“当时业界称香港的金融法规是“法无禁止即为允许”，在新加坡则是“法无允许则为禁止”。迄今，该做法不是阻止而是促进增长。然而我们必须转移重点。我们需要开展柔性金融监管，接受更多预期风险以及给予行业更多创新空间。旧的做法是维持高标准，建立严规则以及承担最低风险。我们必须先遵守上述准则的第一条，随后限定其他两项……”

——时任副总理李显龙1997年11月4日在SESDAQ成立十周年庆典上的讲话——《新加坡金融部门监管与发展的新实践》

MAS认为，就实现监管者和发展者之间紧密合作这一问题，将两者设在同一机构内好于分设在不同机构。政府决定，MAS作为监管当局，也应负责发展金融业，并与财政部、税务局、经济发展局以及当时的国家电脑局紧密合作。政府修订了《MAS法案》，将推广金融业也作为MAS的主要政策目标之一。

“很多银行家向我建议，监管与发展是两个互不兼容的功能。他们担心MAS对于发展过于谨慎，因为其主要使命是监管。他们建议由MAS以外的机构来负责发展。我并不认同。这两项功能确实存在冲突，负责机构监管的官员不应负责客户服务，但是监管者和发展者之间的紧密合作非常重要。相较于分拆至两家机构分头承担，在同一组织内更容易实现这一目的。”

——时任副总理李显龙1997年11月4日在SESDAQ成立十周年庆典上的讲话——《新加坡金融部门监管与发展的新实践》endprint

1.共同增强功能

MAS的经验是发展和监管能够互补，尽管在“冒险促进商业创新、金融发展”和“有效监管、降低风险”这两者之间存在明显的内生性冲突。有效监管对一个稳定、健全及有信誉的金融服务业是必要的，而金融服务业对金融市场发展和经济增长非常关键。新加坡监管高标准的知名度确实成为金融机构来新设立机构的吸引点。

“我们的目的是维持强劲和回应性的监管框架。这一监管框架有助于形成安全稳健的金融体系，同时培育行业增长。一个受人尊敬的体系给予国际金融机构来新加坡设立机构的信心，并给予顾客与上述机构打交道的信心。这一强项是我们必须保持的。”

——时任总裁王瑞杰2005年7月14日在第32届新加坡银行协会年会上的讲话——《管理风险、培育创新》

2010年4月10日，执行总裁王瑞杰在新加坡亚洲银行家峰会的讲话中提及MAS发展金融市场的3个支柱。首先，合理规则是指稳健、高标准的规则，其允许良好管理下的风险承担及创新，强调维护金融服务业的稳定和可持续发展。合理规则必须在严格和灵活之间寻求平衡。MAS采取关注结果式的做法来制定规则，在使金融业保持稳健和进取之间寻求恰当平衡，借此实现资本导向功能并促进贸易经济活动。其次，有效监管可强化合理规则，即制度结构、能力及资源恰当，服务于日常宏观审慎监管。最后，与业界合作需要MAS和金融机构共同履行职责，如强化公司治理，培养金融从业人员能力。直到今天，以上三大支柱在支持新加坡发展成为国际金融中心方面仍然发挥作用。

2.行业自觉的监管

2004年4月，MAS发布《新加坡金融监管的目标和准则》，其中列出了指导新加坡监管的12条原则，其分属四类：风险为本、披露为本、多方努力以及行业自律。首先是给予对竞争力、商业效率和创新应有的重视。其中包括监管能充分管理风险且不阻碍金融业的成长，并能及时回应金融机构的诉求。其次是采取征询方式来监管行业。其中包括积极寻求反馈意见以帮助监管发展，考虑市场实际与行业做法，优先了解执行方面问题，降低不良结果的发生机率以及从行业获得更多理解和支持。上述原则有助于增强金融稳定和抗风险能力，同时促进进取和创新。

这一征询式做法是在金融部门评估小组设立之时被制度化的。1996年11月，新加坡贸易和工业部下设新加坡竞争力委员会（CSC），1997年5月召开第一次会议。同月，委员会下设财政银行分委会，由华联银行原总裁Peter Seah任主席。分委会成员同时加入金融部门评估小组，因为政府“决定通过最迅捷的方式了解私人部门专业知识与意见”。金融部门评估小组设立了3个私人部门委员会，且之后还另设了一个委员会讨论特定领域中的相关细节。

“如不积极接触业界，MAS不可能开展金融业改革。金融部门评估小组依赖来自私人部门的信息。不论是形成基金管理新规、重组证券交易所和SIMEX，还是建立企业治理新框架，我们都依赖私人部门的人才与机构。参与者不仅就需改善的地方提出诉求，他们还抱以负责态度提出正面建议，以考虑新加坡利益为先。他们在公共服务方面投入大量精力，不求回报。因为为国家贡献力量改造本行业并取得各方满意，这一结果已是最大褒獎。MAS专业人才的知识和能力获得增强，MAS与被监管者间的工作关系也获得创新发展，这都花费了很多努力。”

——时任副总理李显龙1999年3月29日出席行政服务晚宴及晋升仪式时的讲话

在金融部门评估小组的工作告一段落之后，有关方面建议MAS建立金融业咨询委员会（后更名为“金融中心建议小组”）以便了解来自市场的反馈意见和建议，同时建立国际顾问小组（IAP），给予MAS来自世界级金融高管的全球视角。直至今日，MAS仍然看重与业界的这种伙伴工作关系。

“监管当局仍须公正、严格地对行业开展监管。但是他们同样必须了解市场参与者，感受改变的洪流并跟上发展步伐。他们甚至需要促进金融业监管发展、制定激励等政策，以确保行业不会落后于其他竞争者，或更有雄心地打造富有生机与活力的金融中心。这要求与业界保持正确且恰当的距离。”

——时任副总理李显龙2000年10月2日在“MAS之夜”活动上的讲话

MAS已对银行、证券及保险等全行业实施全面监管，监管方式转为以风险为本。2005年，MAS针对保险业引入风险为本的资本框架。根据《财务咨询公司法令》，MAS也简化了对证券业和保险业财务咨询机构的监管和发牌流程。

3.展望未来

今天，MAS继续认为同一组织内发展和监管这两项功能之间存在有效合作，且具有共同目标——培育稳健、进取的金融服务业。

在某些情况下，如是否允许一家金融机构在新加坡从事某项业务，这在发展和监管两方面的考量上可能存在冲突。MAS指出可能存在的利益冲突，但指明在审慎监管和发展这两者之间内部存在明确的隔离，在小组、部门及人员等方面均实现清晰划分。任何在这两项功能间发生的冲突或需权衡的地方将在MAS高级管理层面获得解决。

MAS当前的使命是促进非通胀条件下经济的可持续增长以及将新加坡建设成健全而蓬勃向上的金融中心。其货币政策目标中有两项内容：培育一个健全的、有信誉的金融中心，并将新加坡发展成为具有国际竞争力的金融中心。这需要长期努力来处理发展和监管之间的平衡问题。

六、结语

作为结语，需要提及1997/1998年金融部门评估小组及其他委员会的工作。这对于新加坡金融业取得当前的发展非常关键。

“危机中，我们不应只关注问题能否获得迅速解决，应该退一步，重新评估我们的位置，并做好相应准备。新加坡在亚洲金融危机期间开始开放金融业。尽管本能、直觉让我们隔离我们的国内市场以保护本地金融机构，但新加坡动作却相反……没有发生重大事件……这一数年来的渐进性做法成为决定性的改变……新加坡金融业构成我们成功故事的主要部分，是经济的关键组成部分。我们必须将新加坡持续培育成为一个蓬勃向上、有吸引力的金融中心，服务于发展中的亚洲，且其诚信和可靠性深受信任。”

——李显龙总理2009年2月19日在渣打银行150 周年庆新加坡晚宴上的致辞

回顾过去，新加坡在金融业发展的各个方面都取得了显著进步，今天的新加坡拥有进一步发展金融业的有利环境。endprint