外汇主体监管的三维思路及方法探讨

李宝庆+周少勇+祝昭

摘 要：随着“一带一路”的推进，我国与“一带一路”沿线国家的经贸往来逐渐增多，涉外经济规模不断扩大。加快转变外汇管理方式，打破业务条线限制，积极构建以主体监管为主的新型外汇管理监管方式成为外汇管理改革的必然取向。本文在调研的基础上，以时间、空间和方向三个维度监管为基础，对监管主体的确定、监管指标的设置、监管评估体系的构建三方面进行了探索，提出了一对一的精细化管理策略，为企业开展外汇业务综合立体式主体监管提供了思路和途径。

关键词：外汇主体；监管

中图分类号：F832.2 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2017（8）-0057-05

一、研究背景

近年来，世界经济增速持续放缓，全球经济复苏艰难。与此同时，中国的涉外经济却在“一带一路”的推动下不断发展。一方面，2016年中国出口额2.1万亿美元，进口额1.6万亿美元，连续第八年保持全球第一大贸易出口国和第二大贸易进口国地位。另一方面，境内企业全球资产配置的需求居高不下，“买买买”已然成为中国企业跨境投资交易的关键词。2016年，中国企业海外并购投资交易达到438笔，较2015年的363笔交易增长了21%；累计交易金额为2158亿美元，较2015年大幅增长了148%。大规模的跨境贸易、投资活动，带来了跨境收支规模的不断扩张，也为外汇监管带来了巨大压力。

通过复杂的资本运作，货物、服务和投资，自有资金和融资资金间的界限逐渐模糊，许多大型企业往往利用其内部的多层次架构和复杂的关联交易来规避外汇监管。而传统以业务线条为基础的外汇监管模式，各类业务系统之间缺乏有效的信息交流，数据运用与分析局限于各自的监管职能之下，数据信息在没有与其他系统数据进行核对与匹配的情况下，虽然能发现一些操作风险，却很难察觉不断积聚的、数量更大的系统风险。相比之下，强调监管职能统一和监管内容全面的外汇主体监管，能够掌握市场主体的全口径数据与信息，通过指标体系的构建，将涉外企业的全部业务进行量化，有助于外汇局从众多监管企业中，筛选出可疑企业和重点企业，有侧重点地开展业务监管，发现隐蔽的违法违规行为，实现对企业主体的分类监管，避免对交易主体的重复核查，提高监管效率，更好地促进涉外经济健康发展。

二、外汇业务主体监管的内涵及三维特征

（一）外汇业务主体监管的内涵

企业外汇主体监管是以涉外企业为对象，全口径采集并分析企业的本外币跨境收支、结售汇数据等信息，对企业不同性质的外汇业务进行集中管理，并在整体评估的基础上实施差别化分类管理。

1、全面整合业务信息。目前，我国对外汇业务是按资本和经常项目业务条线进行相对独立的监管，每个业务条线都对应一个或多个系统，各系统数据口径不统一，无法真正实现对业务信息的有效整合。因此，打破外汇局内部业务条线的限制，整合各业务系统数据，从涉外主体角度对各类业务进行汇总分析、综合监管，有助于降低监管成本，提高监管效率。另一方面，外汇局可以将掌握的业务系统数据与外部信息进行有效整合，通过对同一交易主体内外部监测信息的比对和验证，使收集到的交易主体的监管信息更为详实、全面，从而克服监管信息分割与主体行为内在联系的矛盾。

2、协调推进本外币一体化监管。随着人民币国际化进程的加快，人民币成为我国跨境交易的第二大币种，本外币交融成为跨境贸易、投资活动的新常态。涉外监管也不再是单纯的外币业务监管，而应将跨境人民币也全面纳入监管范围，制定统一的本外币数据统计口径，进一步提升本外币一体化监管水平。同时，应当对现行的本外币跨境资金流动法律、法规进行梳理，形成全面的本外币政策管理体系，避免监管真空和重复监管的出现。

3、构建评价指标体系推动分类监管。主体监管的核心是通过运用各项非现场预警监测指标实现对涉汇主体的评价和预警。通过构建科学的评价指标体系，对涉外主体实现可量化的业务评价，从而推动对涉外主体的分类监管。从当前外汇监管实践来看，对企业主体的外汇业务监管可从时间、空间和方向三个维度来概括分析。这三个维度的建立，打破了原有外汇监管的业务条线限制，将外汇业务的内容重新进行整合分类，统一数据口径，实现对本外币的一体化监管。同时，三个维度的建立，实现了对涉外主体业务监管的全覆盖，能够有效提高对涉外主体的监管效率。

（二）外汇业务主体监管的三维特征

1.主要体现外汇业务行政管理特征的时间维度监管。时间维度监管主要是从企业生产经营的生命周期来考虑并实施监管。原有的监管模式下，企业未及时进行行政审批的情况分散隐藏在各业务条线下，在对企业进行事中事后监测时，极易忽略这部分违规带来的风险隐患。依据目前外汇管理政策，从企业设立至企业清算注销为止整个时间段的外汇业务监管，主要内容与行政许可关联性较强。原来的外汇业务监管方式很难对企业的行政许可情况进行量化，造成主体监管过程中无法全方位展示企业的业务能力和合规情况。时间维度监管对企业从登记至注销整个存续期间的行政許可业务进行量化评价，为企业分类监管提供了非常重要的内容补充。

2.主要以外汇业务涉及地域来划分的空间维度监管。空间维度监管主要是从企业境内和境外两部分外汇业务出发，对涉外企业境内、境外外汇资金的运作情况实施监管。空间维度监管将企业的境内、境外业务都考虑在内，能够有效联系企业境内、境外经营情况，全方位了解企业的资金运作，有效提高对企业的外汇业务监管效率。同时，无差别的对本外币资金进行监管，充分了解企业涉外业务情况，在实现本外币一体化监管的同时，也为更全面的掌握涉外主体信息提供了可靠依据。

3.重点关注国际收支平衡性的方向维度监管。方向维度监管主要是从外汇资金的交易流向来考虑并实施监管。从交易流向看，目前外汇资金涉及流入、流出两个环节。通过对流入、流出两个环节的实时监测和数据分析，可以较为详细地掌握涉外主体的资金流动情况和业务开展情况，通过对上述两个环节的综合考虑，可基本掌握所有涉汇主体跨境资金的流动趋势。同时，在这一环节也可以对本币与外币在跨境资金流动中的情况进行进一步的分析，有助于提高本外币一体化监管的程度。endprint

上述对企业外汇业务三个维度的监管，基本涵盖了目前对企业主体外汇监管的主要内容，单独运用某种维度来实施外汇主体监管，均无法确保对外汇主体监管的全面性和有效性。因此，我们将这三个维度进行结合，形成依托三个维度开展的主体监管思路，全面了解涉外主体情况，逐步构建清晰的涉外主体画像。

三、依托三个维度实施主体监管的思路

（一）监管主体的确定

1.监管主体范畴的界定。一是从时间维度考虑，将处于引资和设立、撤资和清算的涉汇企业纳入主体范畴，由于企业在整个存续期都可能发生与外汇业务相关的行政审批事项，因此从时间维度考虑将存续期内企业都纳入主体范畴较为全面。二是从空间维度考虑，由于企业构成复杂，资金在境内与境外间出入频繁，因此只要涉及外汇资金，不管境内境外，均应纳入主体范畴，以保证涉及业务主体的完整。三是从方向维度考虑，资金流向只有流入与流出两个方向，因此只要发生外汇资金流入与流出，均纳入主体范畴，便于将所有涉外业务都纳入监管范围。

2.监管主体的分类。一类是重点定期监管主体。这类主要包括违规企业、可疑交易行为企业及对地区外汇收支能够产生重大影响的企业。由于这类企业业务中往往存在较高风险，极易对地区涉外业务发展带来较大影响，因此应该采取定期开展监管的方式。通过较高频率的指标监测和及时、准确的业务分析，提高风险预警能力和防范能力。另一类是非重点不定期监管主体。主要是指除重点定期监管主体以外的企业，开展抽查的时间、范围和频率视情况而定。在实际监测中发现，并非所有企业都同时涉及资本、经常等多个项目的业务，许多企业往往仅开展某一方面的业务。以经常项目货物贸易为例，有数量不少的企业通常在设立之初就完成了所有办理涉外业务需要的备案、登记等，但实际其在短期内并没有较为明确的外商客户和较为清晰的涉外业务发展思路，经常出现企业在完成货物贸易涉外收支名录登记后不进行涉外业务的情况。这类企业通常还存在另一种现象，即完成名录登记只是为了一旦有涉外业务发生时可以及时办理，但其主要业务仍以内销为主，有时一年仅发生几笔、甚至几年才发生一笔涉外业务。对于这类业务发生不频繁，涉外业务量较小且对地区涉外收支影响不大的企业，都可以作为非重点企业采取不定期监管的方式。日常仍按业务线条进行基础的业务数据监测，在发现其出现业务指标异常时，再对其进行详细的数据梳理和业务分析，必要时可开展现场核查等。

（二）主体监管评估体系的构建

根据上文所述，按照依托三个维度实施主体监管的思路，分别设置时间指标、空间指标和方向指标三类指标。将所有涉外业务通过指标进行量化，实现三个维度定量描述的主体画像。对于指标的监测主要是从合规性和异常性两方面进行衡量，对于涉及行政许可的项目，主要考虑其业务办理的合规性，对于其他业务数据的监测主要通过阈值来确定其是否存在异常，并据以进行主体业务的整体分析。

一是构建主体监管评价指标总体框架，见表1。

二是主体监管指标的分值设定和计算。初期对所有企业赋予初始分100分，与合规性有关的单个指标分值为2分，异常关注数据指标分值为1分。把监管主体三类指标中每个指标得分情况进行加减，可得到企业主体的三个分类分值和企业最终评估总分值（见表2）。

三是监管主体的分级评定方法。依据过去年度企业主体评价分值，对企业进行初始化评级。将所有重点定期监测企业按得分多少进行排名，得分越高排名越前。按排名前20%定为1★、21%-40%定为2★、41%-60%定为3★、61%-80%定为4★、后20%的定为5★的方式进行评估（★越多，表明外汇局关注度越高）；将非重点不定期监测企业按得分多少进行排名，得分越高排名越前。按排名前20%定为5☆、21%-40%定为4☆、41%-60%定为3☆、61%-80%定为2☆、后20%定为1☆的方式进行评估（☆越少，表明外汇局关注度越高）。

依照各种具体指标的监测结果进行分值的计算。第一，计算出企业在三个维度的算术平均分；第二，重点定期监测企业每一个维度高于平均值的，在其星级后添加一个“-”，每一个维度低于平均值的添加一个“+”，非重点不定期监测企业每一个维度高于平均值的在其星级后添加一个“+”，每一个维度低于平均值的添加一個“-” 。“+”与“-”可以进行互相消抵。当企业达到5★或5☆后，不再添加“+”。当企业处于5★（☆）、4★（☆）、3★（☆）、2★（☆）颗星时，在星后每累计“-”达到3个，相应★（☆）的个数减去1个。当企业处于4★（☆）、3★（☆）、2★（☆）、1★（☆）颗星时，在星后每累计“+”达到3个，相应星的个数添加1个。当监测企业达到“★---”（“☆---”）级别后，再要添加“-”（“+”）时，则自动变为非重点不定期监测企业（重点监测企业），级别相应调整为“☆”（“★”）级（见表3和表4）。

第三，通过上述★与☆的相互转换，可实现对企业动态评价和外汇业务动态监管。

四、三维主体监管评估体系的运用

为了进一步对指标体系进行验证，本文以宁夏中卫市为例进行涉外主体监管评估体系的运用。选取中卫市辖内96家涉外企业为样本，对样本进行初始化评级，并根据业务发展情况进行评级调整。

1.中卫市涉外主体的初始化评级。根据样本企业2016年的外汇业务情况，对所有样本主体进行分值计算和初始化评级。首先，对辖内企业进行梳理。经过梳理，中卫市辖内企业基本可以分为以下三类：一类是业务量较大，或业务情况相对复杂的涉外企业；一类是业务种类单一，且业务量较小的涉外企业；还有一类是仅办理相关登记，但未发生实际业务的涉外企业。根据辖内涉外企业的实际情况，最终将其按重点定期监测企业和非重点不定期监测企业两类进行了划分。其中，业务量较大，或业务情况相对复杂的涉外企业划入重点定期监测企业行列，而业务量较小，甚至不发生业务的企业划入非重点不定期监测企业行列。经过对样本总体外汇业务情况的分析，并综合其他外部信息，最终得到重点定期监测企业31家，非重点不定期监测企业65家。其次，根据全部样本2016年外汇业务情况，对其进行分值计算。经过对全部样本相关外汇业务数据的分析，得到了各样本基于2016年外汇业务情况的分值（见表3）。最后，根据各样本分值，对全部样本进行了初始化评级。首先将所有重点定期监测企业按得分从高至低进行排名。由于中卫市涉外企业间的分差较小，存在较多企业分值相同的情况，根据实际情况对企业分级比例进行调整，并结合其他外部信息最终确定中卫市涉外企业初始分级（见表4）。endprint

2.中卫市涉外主体的动态评价。在完成初始评级后，根據中卫市全部样本2017年前两季度的外汇业务变化情况，对样本的分级进行调整，以实现对涉外企业的动态评价和对外汇业务的动态监管。基于前期初始化评级中发现的中卫市涉外企业分值差别不大的情况，对动态评价的标准进行调整：将原来“在星后每累计“-”达到3个，相应★（☆）的个数减去1个，或在星后每累计“+”达到3个，相应星的个数添加1个”的标准，调整为“在星后每有1个“-”，相应★（☆）的个数减去1个，或在星后每有1个“+”，相应星的个数添加1个”。通过对样本企业2017年前两季度的外汇业务进行分析，最终对6家企业的评级进行调整，有1家企业从非重点不定期监测名单调整至重点定期监测名单之中。

3.三维主体监管结果运用的探索。为识别虚假外汇业务提供依据。一是有助于对虚假贸易融资的判断。根据分级评定结果，对关注度高的企业进行详细分析，通过对企业进出口、收付汇、贸易信贷报告、融资情况等情况进行比对，对企业的贸易融资情况做出整体判断。二是有助于识别虚假投资和借道投资行为。根据评分过程中对时间、空间和方向指标的分析，将企业行政审批情况与企业业务情况进行汇总，判断涉外企业是否存在虚假投资或借道投资行为。

为实施对企业的现场检查和违规处罚提供参考。一是对关注度升高的重点定期监测企业、从非重点不定期监测变为重点定期监测的企业、发生连续2次以上降级情况的非重点不定期监测企业进行现场全面检查。将出现两个“-”的企业纳入专项检查企业名单。二是对连续两次出现降级的非重点不定期监测企业，如在现场检查过程中发现问题，在遵循相关法律法规情形下，考虑采取适度从重处罚。

为挑选企业先行先试外汇新业务提供依据。将三维主体监管评估体系结果作为挑选外汇局新业务先行先试企业的依据。依据评估体系得出的企业等级情况，在5☆非重点不定期监测企业和原本处于5★、4★、3★晋升为3★、2★、1★的重点定期监测企业中挑选给予先行先试资格的企业。

为市政府评选支持涉外经济发展优秀企业提供参考。将三维主体监管评估体系结果作为市政府评选支持涉外经济发展优秀企业的依据。根据评估结果，统计当年提升等级最高的企业，再根据需要评选的企业数量，在提升等级最高的企业中挑选。若提升等级最高的企业数不足，则再从提升等级次高的企业中挑选，以此类推，直到满足评选企业数量为止，可以为市政府评选支持涉外经济发展优秀企业提供较为可靠的数据支持。

五、三维主体监管评估体系使用情况评价

（一）评估体系更适合于业务体量较大的地区

在评分过程中发现，各样本之间的分值差别并不明显。究其原因，是由于中卫市地处内陆，涉外经济相对落后，除个别大型企业相对业务丰富外，大多数涉外企业业务种类单一，地区涉外业务体量较全国而言偏低。虽然本指标体系包含了外汇业务中几乎所有重要指标，但单一的业务形式，使得中卫市许多涉外企业在实际评分过程中，只涉及整个体系中的几个指标，最终产生分值差别不明显的结果。所以在进行初始化评级时，结合本地实际，对分级比例进行了适当调整。从最终结果来看，中卫市评级为5★的3家重点定期监测企业均为业务量大，业务种类多，对地区涉外经济影响较大的企业，与实际情况相符，说明指标体系在实际运用中能够对涉外主体的整体情况进行较为科学的评价。同时，实际运用发现，本指标体系对于业务体量大、业务情况复杂的企业更有效果，更适合于大型涉外企业较多的发达城市。而在类似中卫市这类西部欠发达地区进行使用时，需要根据实际情况对于分级比例进行调整。

（二）评估体系更适合于业务相对复杂的企业监测

在对样本企业的动态评价和对外汇业务的动态监管过程中发现，受地区经济特点所限，中卫市涉外企业总体数量偏小，且以中小企业居多。由于中小企业往往业务单一，极少出现三个维度同时异常的情况，为了在使用指标体系进行动态监测的过程中，能够更敏感的反映中卫市涉外企业的业务变化情况，对动态评价的标准进行调整，降低了动态调整过程中对于异常指标数量的要求，使得评价过程能够更为高效的反映地区外汇业务变化情况，提高对于涉外企业的风险防范能力。但对于涉外企业数量庞大，大型企业较多的发达地区来说，三个维度同时异常时调整分级的标准可以更好地帮助监管者甄别异常企业，从而提高外汇监管的效率。而且，通过“+”“-”的增减，还可以直观的了解企业的风险变化情况，提高监管者对于风险持续增大企业的关注力度。

（三）初始评估打分时工作量较大

在进行初始评估打分时，需要对辖内全部企业进行全面的业务梳理和评分。由于全部打分评级工作均需要人工完成，在打分过程中，工作人员需要以企业为单位，在十几个业务系统中逐一查询企业业务情况，同时对于部分行政审批项目还需要查询原始业务档案，初始评估打分工作量较大。由于中卫业务体量小，企业业务情况相对单一，所以可以进行人工评分，但对于业务体量较大的沿海地区来说，初始评分的工作量偏大。这类问题可以通过开发相对应的计算机系统来解决，通过系统计算，可以提高打分的精准度，节省人力资源，有效减少工作量。

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