基于精英牵引的金融精准扶贫机理与效率优化研究

焦闯

摘 要：本文对精英组织和精英群体参与产业脱贫进行了阐述，并基于精英牵引，提出金融精准扶贫效率优化对策建议：提高应对精英捕获和解决非法集资的能力；提升贫困人口的金融素养；搭建“结算+信息”金融e平台。

关键词：精英牵引、金融精准扶贫、效率优化

中图分类号：F323.9 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2017（8）-0071-05

一、引言

2017年5月31日，财政部、农业部和国务院扶贫办联合印发《关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》，要求“依托产业开展资产收益扶贫，选准本地优势特色产业、对贫困群众辐射带动强的产业，引导生产要素向贫困地区聚集，带動贫困群众增收，提高精准脱贫成效”。2017年6月12日，宁夏回族自治区政府印发《金融扶贫示范区建设实施方案》提出“要将金融工具链接在产业链上，以产业支撑、信用评级、财政引导、担保跟进、银行支持、保险护航、风险防范和党建保障为主要任务，将行政资源、金融资源和市场资源有效链接互动起来，形成更加管用、更加便利、更加有效的支农惠农便农金融服务长效机制”。2017年6月15日，宁夏回族自治区政府印发《关于加快推进产业扶贫的指导意见》，指出“要将实施示范带动工程，即建设百个产业扶贫示范村、培育百家扶贫龙头企业、培育千家扶贫产业合作社、发展万名致富带头人。同时，引导金融资源向特色产业集聚”。总而言之，产业脱贫是当前脱贫攻坚战的主攻点和关键突破口，作为专业合作社、家庭农场、致富带头人等精英组织或精英群体，对于促进农村产业发展、助推农民脱贫致富具有显著的牵引作用。正是基于这一点，有必要提升金融支持精英牵引的深度和广度，通过支持精英参与的具有良好扶贫效果的特色产业发展，以市场化收益让利于贫困户，提高贫困户的经营性收入、工资性收入和财政转移收入，不断增强贫困户受益的稳定性和长期性。

2012年6月，国务院扶贫办划分了14个集中连片特殊困难地区，主要集中于老少边区，区域经济发展落后，但这些地方往往具有独特的气候环境和自然条件，具有培育特色区域产业的绝对优势，市场前景广阔。比如，地处六盘山集中连片核心区的固原市，因其独特的高原暖温带气候，冷凉蔬菜、生态牛羊、边塞乡村旅游具有天然比较优势。依托这类稀缺、特色产业，形成了一批专业合作社、家庭农场或种养专业大户等精英组织，培育了一批农村能人、致富带头人等具有经济实力的农村社会精英，这类精英组织和精英群体往往成长于本区域，对于本土经济文化、生态环境以及产业发展态势等具有较好的洞察力，已经成为发展产业扶贫的生力军，产业发展的经济效益能够直接或间接地共享到贫困户。2017年，宁夏固原市政府采取在本乡本村现有精英中培育扶持一批、在外出创业成功人员中召回一批、依托特色产业引进一批的措施，大力培养农村致富带头人。固原市政府印发了《关于开展“家乡要脱贫，我能做些啥”助推脱贫攻坚活动的实施方案》，出台了《关于鼓励机关事业单位工作人员担任农村“两个带头人”带领群众脱贫致富的实施办法》和《关于落实“三个深化”进一步推进农村“两个带头人”工程的通知》，持续壮大脱贫致富精英群体。

目前，在“穷人跟着精英走”的产业开发式扶贫背景下，金融精准扶贫仍集中于“小贷跟着穷人走”，即主要以小额信贷的形式，聚焦建档立卡贫困户，对于吸收和带动扶贫的项目和组织支持力度明显不足，映射到具体资金层面，这类精英群体或精英组织参与产业发展的资金投入不足，产业扶贫的规模相对较小，扶贫的带动能力后劲乏力，这也是当前产业扶贫的主要问题所在，需要通过金融精准扶贫，发挥精英牵引作用。产业扶贫实施离不开金融精准扶贫的支持，金融信贷政策的制定引导资金的流动，特别是贷款方向的导向性，直接影响到各个产业所能获取的资金数量，合理的信贷政策能够为产业扶贫支持的重点领域提供良好的发展条件，有利于产业政策的顺利实施，推动产业结构的优化升级。而金融精准扶贫政策的制定又是以产业扶贫为指导，在制定信贷政策时必须要考虑产业的发展趋势，根据产业结构调整目标，确保资金流动的有效性，防止资金投入到过剩产业，如果金融扶贫政策制定偏误，不仅有悖于国家脱贫攻坚工程，也会增加金融信贷风险。调查显示，截至2017年6月末，建立各类担保基金14.42亿元、建立风险补偿基金1.46亿元，建档立卡贫困户贷款余额22.62亿元，扶持经营状况良好，乐于扶贫助困且诚信守约的新型农业经营主体1100户作为精英牵引扶贫的实施主体，为其量身定制“能人贷”、“文旅贷”、“产业脱贫贷”、“企业帮扶贷”等近10项信贷产品，贷款余额12.46亿元，较年初增加3.76亿元，带动就业人数4.07万人，辐射带动贫困人口4220人。

二、概念界定

本文涉及的概念，主要是精英，精英捕获和精英牵引，其中“精英牵引”是本文结合工作实践，归纳提炼的一个概念，主要从精英自身的正向功能出发，探索精英牵引“带动式”扶贫。

（一）精英

按照农村不同领域的精英而言，本文把精英划分为经济精英和政治精英（包括宗族精英）。其中经济精英主要指农村地区的领军人物，一般拥有较高的企业家才能、社会资本和政治资本，在农村发展和市场化浪潮中形成了自身的经济实力，比如家庭农场主、农业合作社、私营企业创办人等。政治精英主要指村干部，亦即村党支部和村委会这两个正式组织的负责人，另外，宗族精英与政治精英高度融合。

（二）精英捕获（EliteCapture）

经济学最先创立的概念，这一概念在社会学、政治学和管理学中被广泛应用，经济学内涵是指“精英控制和主宰了社区发展和社区管理，使社区发展与管理出现了混乱和遭受破坏的现象，精英将社区变成为自身谋利的小团体”。精英，分为权利精英、经济精英和社会精英，其中权利精英主要乡村新政管理者，经济精英主要指乡镇范围内的富裕者，社会精英指从本乡镇走出去的，具有一定社会影响力的能人，比如公职人员。世界银行《2005年世界发展报告》讨论政府寻租行为时，用“捕获（capture）”和“庇护者-扈从（clientism）”关系指称在政策制定中由于不公平信息分布和对决策的影响，政策向某些集团倾斜，从而损害其他集团的利益。普惠金融视角下精英捕获的两个视角：一是惠及大众的金融政策，由于贫困人口金融素养低，精英先知先觉，被精英“偷吃”；二是定向特惠政策下，精英诱惑特定政策受益人，变相让渡特惠政策，如贷款转移。精英捕获与“搭便车”不同，后者不排挤他人享受政策的权益。endprint

（三）精英牵引

本文归纳提炼的一个新的概念，目前学术界和实务界尚未有明确定义，主要针对新型农业经济主体、“两个带头人”、返乡农民工等精英群体依靠自有资源，以产业收入、股金分红等方式帮助贫困人口实现脱贫。按照是否有金融媒介参与，可分为金融媒介参与和非金融媒介参与两种形式，前者是指金融媒介发挥作用，信贷支持、利率优惠、结算便利等金融政策服务及时导入，解决贫困人口脱贫能力不足与定向信贷扶贫难题。后者是指精英层通过自有资金、市场影响力等要素，非金融媒介的作用下，帮助贫困人口实现脱贫。根据田野调查和工作实践，近七成的精英牵引是在金融媒介参与下发生的，本文主要研究金融媒介参与下的精英牵引。

三、精英牵引的运行机制与案例分析

（一）运行机制

新型农业经济主体、“两个带头人”、返乡创业农民工等精英组织和精英群体，通过吸收建档立卡贫困人口就业，或者以土地经营权、土地托管、胜出托管等资产收益，或者签订帮扶协议和交易合同等途径，带动贫困群众增收脱贫。概括起来，就是按照企业带动、产业带动、合作社带动，联业、联股、联产、联营的“三带四联”方式，以“土地、资金、劳动力”为要素，将建档立卡贫困人口、精英组织或精英群体、市场有效联接起来，形成利益共同体，建立“保底股金+劳务收入+盈余分红”的产业扶贫新机制。

（二）案例分析

案例1：中央财政专项扶贫资金入股。在不改变中央财政专项扶贫资金和其他涉农资金用途的情况下，集中起来入股精英牵引的产业扶贫项目，贫困户参与分红。如，固原市原州区彭堡镇惠德村整合109户贫困户到户扶贫资金675.8万元（每户扶贫贷款5万，扶贫项目到户资金1.2万）作为贫困户“股金”入股村“两委”牵头成立的惠德村养殖专业合作社，由合作社组织建设养鸡示范园区，统一发展蛋鸡养殖，年底为贫困户按股分红。

案例2：土地和自有资金入股。如，固原市张易镇宋洼村是原州区土地股份制改革试点村，该村注册成立了土地股份专业合作社，组织群众以土地或自有资金方式入股合作社参与股份制经营，采取“租金保底、盈余分红”的办法分配收益，每年从当年的盈余中提取10%的公积金（公益金）和20%的风险基金，建立了“土地变股权、农民当股东、收益有分红”的新型经营机制。

案例3：村集体资产入股。如，隆德县将高速公路工程部赠予村集体的“项目部”折价入股合作社，利润提留10%作为公积公益金、10%作为风险补偿金、10%作为设施折旧和管理费，剩余的70%按照股份分红。

案例4：信贷资金、县财政补贴资金和农民自筹款入股。如，固原市泾源县下黄村推行“四统一两监测”产业发展机制，将金融机构贷款、政府补贴资金不直接向农户发放，连同农户自筹款一起存入县农牧局购牛专户，由县农牧局与乡村干部统一组织从天山牧业公司购进安格斯基础母牛，发放给贫困户进行饲养，村级养殖合作社负责统一调配饲料、统一防疫服务，对繁殖牛犊进行价格估算之后，由天山牧业公司统一回收。

（三）主要成效

采取“精英+农户”这种模式，有助于整合农村资源，促进形成要素优化组合、利益联结的现代农业产业联合体，充分发挥精英群体能把纷繁复杂的消费需求，转化为明确有效的农产品种养、加工、销售决策信息和生产订单的这种能力，带动普通农户（建档立卡户）和其他新型经营主体有效对接市场。有助于实现以市场无形之手实现造血扶贫脱贫。

四、金融支持精英牵引：模式、特点与困境

（一）主要模式

1.“银行+担保公司+新型农业经营主体+产业+贫困户”的互保模式。首先新型农业经营主体与贫困户签订购销合同，即按照市场价格负责收购贫困户的种养产品；其次，担保公司依据购销合同，对专业合作社、种养私营企业等新型农业经营主体提供担保，承贷银行按照“总额控制、分批使用”的授信原则，向以上经营主体提供扶贫贷款。截止2017年4月末，已累计向324户种养大户发放贷款2844万元；为26家各类合作社发放贷款3330万元，从而带动建档立卡户610户摆脱贫困状态。

2.“银行+信用村+信用户/两个带头人+村级担保基金+建档立卡户”的带动模式。成立村乡两级信用协会，协会按照“村级协会采集农户信息→评定信用等级→测算授信额度→公示评级授信结果→乡镇级信用协会审核→扶贫办核实备案→银行发放贷款”的操作流程，开展评级授信工作。同时，根据不同地域、不同的信用环境评定出信用村，以村级信用环境和建档卡贫困户所从事的产业评定出信用户，以信用户带动致富周围建档立卡户脱贫。

3.“政府+银行+企业+合作社+建档立卡贫困户”的“农户众筹”模式。将社会兜底的贫困户以及无法获得贷款的建档立卡贫困户作为金融托管支持的重点对象，精心选择一批带动意愿和带动能力强、产业关联度大、组织化程度高、发展前景好的新型农村经营主体作为主要托管主体，充分发挥他们的产业整合效应和辐射带动能力。由政府筹集扶贫资金建立托管企业贷款风险保证金，由承贷银行按照以1：10的比例放大，向托管企业授信，用于发展壮大托管企业的经营项目，最后由托管企业与贫困户签订托管协议，每年按合同约定向建档立卡贫困户进行分红，扶贫企业贷款享受贷款贴息补贴。调查显示，截至6月末，固原市彭阳县“农户众筹”模式小额扶贫贷款发放560户2800万元，建档立卡户的金融扶贫贷款覆盖率达73.61%。

4.统贷统还。农户联保的一种形式，主要采用打包授信方式，扶贫办组织建档立卡贫困户以乡镇为单位成立合作社或申请加入现有合作社，并委托合作社代理申请贷款，授权合作社签署借款合同。合作社作为借款主体，委托县融资平台向金融机构申请贷款。当前，整村推进贷款也采用的是统贷统还。

5.分贷统还。按照固原市金融扶貧实施方案要求，建档立卡贫困户授信要全覆盖。但鉴于部分建档立卡贫困户无发展经验，提出由建档立卡户办理贷款后，归集到新型经营主体统筹使用，并由其承贷还本付息的责任，贫困户优先享受分红和务工收益，享受政府贴息。endprint

（二）主要特点

一是顺应农业产业化发展趋势，积极依托产业链利益联结机制，以“银行+精英”的形式将金融服务延伸到农业产业化经营的各个环节，有利于解决交易信息不对称的难题，提高了信贷资金的安全性，缓解担保抵押物不足的问题。二是信贷资金的导向作用有效发挥，调动了精英组织或精英群体参与扶贫的积极性，提高了精英组织或精英群体的产业发展能力，提高了信贷资金与扶贫政策的衔接平和度。三是增加金融供给。利用精英牵引的新型农业经营主体具有的人缘、地缘优势，将其发展成为金融产品与金融服务的营销渠道，有利于打通金扶最后一公里，有利于提高金融知识的普及度，营造良好的信用环境。四是提升贫困户或其他经济主体作为独立的合格的市场主体主动参与金融资源配置的能力。

（三）主要困境或梗阻

1.存在精英捕获的风险。一是精英有获益的冲动，需要特别关注精英治理结构和关联交易，防止精英利用持股变相“圈钱”的行为。二是地方政府作为精英牵引项目的委托方可能处于信息劣势，而受托方则可能借助信息优势采取“敲竹杠”行为，需要谨防道德风险的发生。三是金融机构在金融政策或产品设计时，将精英运作成市场中的权力中介。比如，贷款担保人资格（要求精英担保）、村级信用协会（精英把持）、吸引贫困人口就业的公司享受贷款优惠条件等等。这种要求自觉或不自觉地鼓吹精英成为市场中权力的中介，为精英农户瓜分农贷市场利益提供了可能，并且逐渐演变为事实。同时，农贷资金供给者持续经营的原则需要农户提供足额的抵押品，实则已经为农贷设立了“门槛”，在此过程中或多或少地排斥作为“低端客户”的农户，遂使农贷市场多数农户被“客体化”和“边缘化”，农贷市场分化加剧。

2.产业集中的风险增大。精英牵引项目经营主体多为家族式的专业合作社或小微企业，没有健全完善的企业内部管理制度和规范的财务管理制度，部分企業财务报表数据与规模不匹配，少数企业存在虚假报表问题。产业信贷需求和三方评估虚夸，企业授信等级不高，信贷需求远超企业承贷能力，导致银行认为风险过大不敢投放信贷。贷款用途不明确，部分产业扶贫项目负责人无法对自身所申报的项目信贷资金需求给出明确的用途，或存在多种用途。

3.信贷资金过度集中或非法集资的风险。容易诱发利用本人账户或控制账户归集或过渡他人资金，尤其是农民专业合作社案件多发，成为当前非法集资犯罪的重灾区和潜在高发案区。涉嫌非法集资组织的经营范围和特点，决定其资金流向应以农产品收购、销售、货款回笼为主要方式，且应带有明显的季节特征。

4.信贷资金流入民间借贷市场的风险。民间借贷利率高企，部分农户将银行资金承贷出来，贷给所谓的市场能人。如在枸杞苗价高时，固原市三营、七营、黑城大量贫困户参与民间借贷或相关招投标、工商注册验资等活动，很容易助长或卷入投招标、公司设立等领域的违法活动。资金运用与其经营范围及规模不匹配，资金流入均由其在异地账户以汇兑方式分笔转入或个人账户以“入股”、“投资”、“购货”名义汇入，日常收付的资金量大大超过企业规模，同时资金流动没有明显的季节性。三是存款利率主要实行“同期银行存款利息+保底红利”、“股息+分红”，最高的年利率达35%。贷款利率主要实行“银行同期贷款利率+浮动利率”、“协议利率”，贷款月利率均超过20‰。

5.据调查个别地区推出的“大户贷”、“能人贷”等产品，以贫困户名义申贷，贷款交由农业大户、合作社或涉农企业使用，定期给申贷贫困户分红。这一产品设计的初衷是鼓励精英牵引组织吸收带动贫困户就业创业脱贫，但在个别地方异化为借用贫困户名义贷款、套取财政贴息，以及与贫困户签订抽屉协议给予好处费，但并未真正吸收带动贫困户就业创业。

五、优化金融支持精英牵引扶贫的对策建议

（一）提高应对精英捕获和解决非法集资的能力

一是建议对精英牵引项目资金实施动态监管，实行阶段参股，跟进投资。二是金融、财政、工商等部门要建立信息沟通、意见协调、合作监管等协作机制，采取部门联席会议制度的形式，在产业扶持、动产抵押、融资贷款、规范引导等方面加强协作配合，降低产业和信贷风险集中度。三是健全精英组织的会计报表报送制度，定期汇总分析相关会计信息，全面掌握和监测精英组织的财务状况及经营情况。组织做好精英组织审计工作，特别是对违规发放贷款进行重点审计，并将审计结果向社会和相关部门公示，杜绝精英捕获现象。四是金融机构要注重金融支持精英牵引扶贫的宣传推介。要积极向地方党政、上级部门反映工作进展、成效及需要关注并支持解决的突出问题，利用多种媒介加强对精英牵引扶贫成功经验、先进典型和感人事迹的宣传推介。

（二）提升贫困人口的金融素养

重点依托“金惠工程”教育培训、“雨露计划”技术培训（实用技术和就业技能培训），推进行政村金融精准综合服务站全覆盖，长期、定期开展农村金融消费者金融素养情况调查，动态掌握消费者金融知识水平和需求，为农村人口提供政策咨询、融资、发展产业培训一条龙服务。通过消费者需求调查等方式锁定消费者教育的目标群体，提高金融消费者的金融维权和风险责任意识，农村金融消费者金融维权救助行动，尤其是在涉嫌非法集资风险排查、监测预警等工作上持续用力，要经常性开展对群众的常态化风险警示教育，通过“以案说法”的形式，提高民众的风险甄别能力和防范意识。

（三）搭建“结算+信息”金融e平台

继续实施以金融精准扶贫信息系统和金融精准扶贫工作站为重点的“一网一站”建设，做好精英牵引产融对接。建议将金融支持精英牵引作用发挥纳入金融精准扶贫政策效果评估，引导金融机构及时有效地将“扶贫信息”转化为“扶贫信贷”，从单纯提供融资服务向集融资、销售、结算等为一体的综合性金融服务。建议尽快建立农村金融有效对接的代理渠道，将一些非银行机构如药店、超市、彩票销售点、电商实体店等发展成为银行代理渠道，开办存取款、转账支付、查询余额等金融业务，扩大金融服务覆盖面。endprint

（四）注重维权机制和风险防控机制建设

一是构建起以贫困户利益为导向的维权机制，协助贫困户与精英牵引组织签订正式合同。二是制定具体的收益分配方案，健全农户参与机制和利益分享机制，推广“保底收益+按股分红”等模式，优先保障贫困户的收益。三是明确精英牵引扶贫实施主体作为项目经营的权利和义务，承担项目经营风险，依法按约支付收益，坚持贫困户不承担项目经营风险的政策设计。同时，鼓励精英牵引主体通过购买商业保险、调节年度间收益分配规模等方式，分散和降低利益波动，增强履约偿付能力。

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