特色小镇建设面临的问题与对策

文/张晓欢

特色小镇建设面临的问题与对策

文/张晓欢

当前特色小镇建设热情高涨，各级政府也推出了一系列支持政策，取得了很大成效，但政府、企业和相关支持部门在认识上还存在一定的偏差。应充分理解中央精神，以“创新、协调、绿色、开放、共享”为发展理念，回归特色小镇建设的基本价值，正确处理政府和市场主体的关系，客观看待房地产企业投资特色小镇行为，建立有效的约束和激励机制，真正建设一批“生产、生活、生态”深度融合的特色小镇。

当前，我国处于经济社会发展的新常态时期，也是全面建设小康社会的决胜期。特色小镇建设为我们提供了产业发展新平台、“四化同步”新载体和新型城镇化供给侧改革新抓手，具有重要的时代性意义。当前和今后一个时期，是推进特色小镇建设的关键时期。我们研究发现，当前特色小镇建设热情高涨，各级政府也推出了一系列支持政策，取得了很大成效，但政府、企业和相关支持部门在认识上还存在一定的偏差，我们需要回归特色小镇的价值本位，从“产城人文”四位一体的视角出发，系统性设计特色小镇的支撑架构，有效促进特色小镇健康发展。

当前我国特色小镇建设存在一些亟待解决的问题

（一）行政主管机构多头，基本申报条件存在分歧，给特色小镇的申报和推进工作带来了较大困扰

关于特色小镇建设政府文件主要包括住房和城乡建设部2016年的147号文、221号文和2017年的81号文、102号文，国家发展改革委2016年的2125号文、2604号文和2017年的102号文，以及国家体育总局2017年73号文和国家林业局2017年110号文，其关键词主要涉及建制镇、非镇非区、建设银行、国家开发银行、千企千镇、光大银行、特色小镇试点等。上述一系列重要文件的发布，给特色小镇建设注入了越来越多的新动力，也带来了越来越多的新疑问。

首先，主管行政机构出现了多头特征。很多人都在问主管部门是谁，究竟是住房和城乡建设部、发展改革委，还是一些协会，国家体育总局、林业局特色小镇与住房和城乡建设部、发展改革委、财政部倡导的特色小镇有什么区别。因此，在特色小镇申报工作中，有的地区是发展改革委（局）牵头，有的地区是住建厅（局）在牵头，目前有的体育局、林业局也分别在独自牵头做。其次，支持资金究竟从哪里来。关于特色小镇专项建设资金，是住房和城乡建设部联合某机构下发，还是来源于发展改革委专项建设资金，还是财政部中央预算内资金，还是一些商业金融机构或一些协会下属的投资机构，存在一定程度的混乱。第三，建制镇还是非建制镇。发展改革委的相关通知一般明确表示特色小镇分两种，建制镇和非建制镇，但住房和城乡建设部发布的第一批特色小镇名单中全是建制镇，第二批通知也要求是建制镇，非建制镇已经不再接受申报。

总之，在主管部门、支持资金来源、建制镇还是非建制镇等方面出现了多头领导和多种说法，甚至有的说法相互矛盾也自相矛盾，这给特色小镇申报和建设推进工作带来了较大困扰。比如，一大批按照非建制镇规划设计的特色小镇面对住房和城乡建设部第二批特色小镇的通知只能望之兴叹，目前这些非建制镇特色小镇投资主体最期待的可能是发展改革委牵头的“千企千镇”工程，但目前关于相关支持基金如何申报尚无明确的指导文件。

（二）开发区模式倾向凸显，存在将特色小镇建设作为招商引资“风口”和指标任务逐级下派倾向

首先，地方政府和企业对政策理解存在不同程度的偏差，且越往基层越严重。一些地区将特色小镇概念无限扩大，将一些新规划的农业项目、教育项目、工业项目、安置项目、生态保护项目等都冠以特色小镇的名义；有些地区想借助特色小镇的概念来争取款项改造旧城区；有的地区想借助特色小镇的概念来解决道路交通、污水处理问题；还有些地区急于搞特色小镇，抓住任何一个产业或行业的名字，或某房地产楼盘的名字都直接披上特色小镇的外衣。

其次，一些地方将特色小镇建设作为开发建设和投资拉动的“风口”，依然是开发区式的行政主导，存在政府大包大揽、盲目追求短期政绩倾向。一些地方习惯于投资驱动思维，习惯于建设产业园区的传统模式，仍以地方国企和政府投资平台为主体，潜藏着巨额政府债务风险。一些地方政府贪大、求多、图快，追求短期利益和表面形象变化，而对于特色小镇培育周期、投资规模、完成数量设置过高要求。为急于出成果、忙于出政绩，一些经济发展基础比较一般的地级市也提出要打造数十个特色小镇。

第三，一些地方政府存在计划经济思维，要求逐级下派分配任务，完成某些数量指标。有些地方要求各市、区、县均要选择出各自的特色小镇培育试点，计划形成所谓“省、市、县分级创建的特色小镇格局”。这种分级创建的思路听上去很美，尤其是将特色小镇按行政级别分为不同的层次后，看上去很具有层次性、逻辑性和可操作性。但是，这与国家要求集中力量重点培育基础条件较好的特色小镇的初衷并不一致。尤其是，在中西部落后地区，这种分级创建的思路和“撒胡椒面”式的配置有限优质资源没有多大区别，这很有可能造成新的投资浪费和烂尾工程。

（三）市场主体定位不准，存在将特色小镇作为“拿地拿钱”的招牌和盲目跟风现象

首先，政府对投资主体的地位和作用认识不足。特色小镇相关通知中明确要求“政府引导、市场（企业）主导”，但一些地方政府认为一些“稳赚不赔”的生意尤其是一些垄断性的收费项目必须由政府牵头来做，将一些难度大、赚钱少、周期长甚至赔钱的项目让企业来主导，这显然难以成功。有的政府在与社会资本合作过程中在特许经营、合理定价、财政补贴等方面会担心承担很多责任，或者担心一些税收来源消失，拒绝与社会资本进行合作，持观望态度。有些政府甚至“无为而治”，给出一片荒地，要求投资企业完全“自投、自建、自运营”，还要求过一段时间后进行“移交”，这完全是将政府本应该承担的一些基础公共设施和服务责任转嫁给了投资企业这个“冤大头”。事实上，只有政府和企业认清职责、站好位置、深度合作，才能将特色小镇建设运营成功。

其次，投资主体对自身定位存在偏差，存在借助“特色小镇”概念“拿钱拿地”的倾向。尤其是一些房地产企业，因为具有投资资金，所以诱导政府合作建设特色小镇，但真实目的可能是要拿地和拿政府贴息贷款，并没有打算对特色小镇的“产业、文化、旅游、社区功能”进行系统性的投资、运营，还美名其曰从“生活侧”入手，事实上是搞住宅小区建设，而对小镇未来主导产业的设计则主要是根据地方政府领导的偏好来进行，目的是形成能顺利通过的方案，而不是发展可以支撑小镇发展的产业。

第三，盲目跟风，创新不足，存在一定程度的简单模仿照搬照抄现象。特色产业是支撑特色小镇可持续发展的生命力，也是特色小镇赖以存在的基本理由。一些地方对本地特色产业、资源禀赋、文化遗存等比较优势认识和挖掘不深，不顾发展阶段、经济水平和特色小镇生成与发展的基本规律，所确定的产业和功能脱离实际，在发展模式上简单模仿、生搬硬套，在建设标准和行动步骤上盲目设定，希望通过税收优惠、资金补贴、用地倾斜等优惠政策来维持小镇运转。

有序推进我国特色小镇持续健康发展的政策建议

如上所述，我国特色小镇建设具有重要意义，但在推进过程中出现了一些“成长的烦恼”。未来，我们应充分理解中央精神，回归特色小镇的基本价值，正确处理政府和市场主体的关系，客观看待房地产企业投资特色小镇的行为，建立有效的约束和激励机制，为特色小镇建设系统性保障。

（一）理解中央精神，回归特色小镇基本价值，分区、分类打造“生产、生活、生态”融合的美丽小镇

首先，特色小镇分为建制镇和非建制镇两类。两类的区别在于一个是已经存在的具有镇级政府管辖的空间，一个是政府或企业打造的“非镇非区”“产城人文”深度融合的新型发展平台，是经济转型升级的新空间。目前，住房和城乡建设部主推的是建制镇，发展改革委和其他相关部门注重推非建制镇。

其次，特色小镇建设需要“产城人文”并重。不能因为产业是特色小镇的核心就忽视生活、生态方面的功能完善，否则容易造成人口吸引力不足。不能因为关注盈利模式就忽视生态保护、资源节约、文化传承等方面的考虑，这会影响小镇宜居品质和社区成熟度的长远发展。在大城市和小城镇均应充分把握特色小镇建设机遇，在旧城改造、旧厂房更新、旧村庄美化等方面可以适当切入，不盲目包装，但也不排斥此类项目包含在特色小镇建设中。

第三，特色小镇建设需要选择性重点培育。不能盲目逐级下派创建特色小镇数量指标。而是应该分区、分类、分阶段精心选择有基础有条件的项目和地区进行重点培育。在小镇类型选择上，东部相对发达地区可以多考虑非建制镇类特色小镇建设，尤其是大城市周边的适合疏解大都市功能的发展平台。中西部相对落后地区可以适当多考虑具有区位和特色产业资源优势的建制镇进行更新打造。在金融支持上，建议国家给予适当倾斜，比如由国家发展改革委牵头成立“东北、西北、边疆特色小镇产业投资基金”。

（二）正确处理政府和市场主体的关系，建立长期良性互动的体制机制

首先，特色小镇建设是一个系统工程，需要政府与企业的深度合作。地方政府不能将特色小镇作为争取有关部门资金的手段，而忽视对建设内容、主体、方式等方面的研究和引导。企业也不能认为既然是市场主导、企业为主体，就忽视政府的作用，尤其是不顾及政府的公益性事业要求，完全按照市场法则来行事。

其次，政府应多掌控全局，企业应多关注运营维护。政府在特色小镇建设推进过程中，应全面关注产业支撑、公共服务、社会治理、农村劳动力转移等重点内容，并在基础公共设施和服务上，如基础道路、污水处理、供电、供热、供水等方面承担相应的责任。企业则应在产业植入、资本引入、管理导入等方面从商业可持续性角度加大投入力度。

第三，根据不同建设阶段，政府和企业关系应动态调整。在小镇建设初期，要由政府牵头提供基础公共设施服务，充分发挥财政资金的引导作用。在小镇建设的中后期阶段，要积极引入专业运营商和产业运营机构，及时补充、提升小镇的生产功能和生活服务功能。即政府的重点作用是“扶上马且送一程”，专业投资运营机构的重点职责是及时从政府手中接过投资、建设、运营的“接力棒”。总之，不同阶段需要不同的主体发挥出自己的独有功能，戮力同心、合力共建。

（三）客观看待房地产企业投资特色小镇的行为，纠正房地产化倾向

首先，房企自觉转型建设特色小镇值得鼓励，并已有成功案例。房企自发转型建设的特色小镇，若规划建设运营得当，完全可以实现特色小镇的全部价值，不宜将房地产企业“妖魔化”。蓝城公司的春风长乐小镇、嵊州农业小镇，万科公司的良渚文化小镇等均取得了不同程度的成功。因此，对值得提倡的房地产企业建设的特色小镇应给予其他类型投资企业同样的激励政策。

其次，要严格控制部分企业的“房地产化”风险。无论特色小镇的建设主体是否为房地产企业，均应严格把控住宅用地的配给比例，认真研究小镇常住人口规模、吸引人口来源和相关配套服务的供给。强化小镇特色产业的支撑，重点考察小镇产业的资源禀赋基础、市场需求及规模和公共设施服务支撑能力。

第三，利用房地产企业资金雄厚，对生活服务业运营相对专业的特征，探索生活性服务业的政策创新。比如在房地产企业所建设的特色小镇中，允许民办医疗、养老服务、民办学校实行经营者自主定价，将合格的私营医疗机构纳入指定的医疗保险范围。借助特色小镇发展平台，推进医师执业注册制度改革和医务人员多点执业，确保民办机构在人才引进、职称评定、科研课题上与公立机构具备平等待遇。

（四）建立有效的约束和激励机制，促进特色小镇有序共享发展

首先，严格按照国土资源规划、城市发展规划推进特色小镇建设，增强政府及相关管理部门的责任感。坚持超前规划，在推进“多规一体”的基础上，合理划定小镇生产、生活、生态空间布局，创造可持续发展的“宜居、宜业、宜游”的新空间载体。

其次，适当扩大特色小镇管理权限，建立有效约束机制，不断增强投资运营主体的成就感。对纳入特色小城镇建设范围的建制镇要逐步实现财权、地权、事权、人权等有序下放，其管理职能和权限可按照县城或特大镇对待。可允许非建制镇类的特色小镇成立具有一定权限的特色小镇管理委员会。创新政策激励机制，改变政策扶持资金的发放时序，对于创建合格的特色小镇及时给予资金等奖励，而不是对仅处于概念阶段的特色小镇就盲目给予资金支持。

第三，要充分发挥特色小镇的社会效益，增加就业和居民收入，不断提升小镇及周边居民的获得感。特色小镇建设者要有一定的社会责任感，让小镇所在地区的农民和村集体参与到小镇建设中，要在社会事业方面确定长期投入机制，切实贯彻执行共享发展理念。可通过土地或资金入股等方式，建立长期有效的开发收益分享机制，可确定一定的收益分红比例用于小镇生态、生活环境的改善。着力打造“小镇政府、企业、市民”的利益共同体。

作者单位：国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所